(Курманов М.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2006, N 10)
УЧАСТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ
М. КУРМАНОВ
Курманов М., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права Института экономики, управления и права (г. Казань), министр юстиции Республики Татарстан.
Для совершенствования процесса приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством Федеральным законом от 29 июля 2000 г. <1> были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» <2> (далее — Федеральный закон от 6 октября 1999 г.) и установлены основания и порядок привлечения к ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 31. Ст. 3205. <2> Там же. 1999. N 42. Ст. 5005.
Федеральный законодатель предусмотрел четыре случая досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ (далее — законодательный орган субъекта РФ): а) принятие решения о самороспуске; б) роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ; в) вступление в силу решения о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ; г) роспуск Президентом РФ. С этого момента начались судебные процессы по заявлениям прокурора Республики Татарстан (далее — РТ), заместителей Генерального прокурора РФ, граждан, общественных объединений по признанию законодательства Республики Татарстан противоречащим федеральному законодательству и по установлению факта уклонения Государственного Совета РТ от исполнения решений соответствующих судов. Государственный Совет РТ являлся заинтересованным лицом в данных процессах (ст. 34 ГПК). Данные процессы регламентируются гл. 24 ГПК РФ «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части». Первый же судебный процесс поставил вопрос: имеет ли право представлять Государственный Совет РТ депутат, доверенность которого подписана Председателем Государственного Совета РТ, если Государственный Совет РТ по представительству данного депутата решение не принимал? Этот вопрос неоднократно поднимался нашими оппонентами. Суды согласились с нашими доводами, изложенными в соответствии со ст. ст. 46, 47, 48, 53 ГПК, и допустили к участию в процессе депутата от Государственного Совета РТ. Надо признать, что депутаты законодательных органов субъектов РФ опыта участия в аналогичных процессах не имели. И вообще, способен ли законодательный орган субъекта РФ самостоятельно участвовать в судах? Достаточно ли в составе законодательных органов субъектов РФ депутатов, имеющих юридическое образование? Например, из 130 народных депутатов Республики Татарстан юристов было всего пять. Государственный Совет РТ для восполнения знаний привлекал к судебным процессам адвоката А. Ю. Сафронову, заключая с ней договор поручения. Такая возможность закреплена в ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 31 мая 2002 г.): «Представителями организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве, судопроизводстве по делам об административных правонарушениях могут выступать только адвокаты, за исключением случаев, когда эти функции выполняют работники, состоящие в штате указанных органов государственной власти и органов местного самоуправления, если иное не установлено федеральным законом». На наш взгляд, правовые основания участия депутата Государственного Совета РТ в данных процессах изложены без учета разделения депутатов законодательных органов субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. на депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной постоянной основе (состоящих в штате законодательного органа субъекта РФ), и на депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность без освобождения от основного места работы (не состоящих в штате законодательного органа субъекта РФ). В связи с этим нельзя признать обоснованным запрещение участия в гражданском и административном судопроизводстве депутатов законодательного органа субъекта РФ, не работающих на профессиональной постоянной основе. Возникает следующий вопрос: правомочен ли депутат, а тем более адвокат заявлять ходатайства, отводить судей, задавать вопросы и давать пояснения от имени коллегиального органа — Государственного Совета РТ? Естественно, по каждому вопросу созывать заседание Государственного Совета РТ, чтобы путем голосования выяснить мнение Государственного Совета РТ, невозможно. Думаем, в таком случае процессы длились бы несколько лет. Однако не надо забывать и о том, что закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ принимаются коллегиально, и, соответственно, один представитель не может выражать мнение коллегиального органа. Тем более при рассмотрении дела суд исходит из презумпции доказывания законности нормативного правового акта органом, который его принял. Более того, признание требования органом государственной власти, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. В 1999 — 2004 гг. автор был постоянным представителем Государственного Совета РТ в Конституционном суде РТ. Здесь можно выразить те же сомнения, которые высказаны нами выше, то есть имели ли мы право заявлять ходатайства, отводить судей, задавать вопросы и давать пояснения от имени коллегиального органа — Государственного Совета РТ? В настоящее время постоянным представителем Государственного Совета РТ в Конституционном суде РТ является начальник правового управления Аппарата Государственного Совета РТ Ш. Ш. Ягудин. Рамки статьи не позволяют обозначить весь спектр вопросов взаимоотношений Государственного Совета РТ и Конституционного суда РТ. На наш взгляд, поиск путей разрешения данных проблем должен стать темой отдельного исследования. Что касается представительства законодательного органа субъекта РФ в Конституционном Суде РФ, то эта проблема в какой-то мере решена. Согласно ч. 2 ст. 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» представителями сторон по должности могут выступать руководитель органа, подписавший обращение в Конституционный Суд РФ, руководитель органа, издавшего оспариваемый акт или участвующего в споре о компетенции, должностное лицо, подписавшее оспариваемый акт. На практике во всех процессах Конституционного Суда РФ, где стороной выступал Государственный Совет РТ, представителем был Председатель Государственного Совета РТ Ф. Х. Мухаметшин. Обратимся к конкретному гражданскому процессу. Заместитель Генерального прокурора РФ А. Г. Звягинцев обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением в порядке ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. установить факт уклонения Государственного Совета Республики Татарстан от исполнения решений Верховного суда РТ от 3 октября 2001 г. и 7 февраля 2002 г. и Определения Верховного Суда РФ от 4 декабря 2001 г., вынесенных по Конституции Республики Татарстан, Постановления Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I <3>, Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П <4>, Определений Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О <5>, от 19 апреля 2001 г. N 65-О <6>, от 13 ноября 2001 г. N 260-О <7>, в результате которого нарушены конституционные права граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти республики, созданы препятствия по реализации на территории Республики Татарстан суверенных прав Российской Федерации, влекущие угрозу единству и территориальной целостности РФ, единству правового пространства Российской Федерации, а также препятствия для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ, для реализации закрепленных Конституцией РФ основ конституционного строя и полномочий федеральных органов государственной власти. ——————————— <3> Там же. 1992. N 13. Ст. 671. <4> Там же. 2000. N 25. Ст. 2728. <5> Там же. 2000. N 29. Ст. 3117. <6> Там же. 2000. N 29. Ст. 3117. <7> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 2.
Имеет ли право обратиться заместитель Генерального прокурора РФ в Верховный суд РТ? Не подменяет ли прокурор функции судебной власти? Пункт 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокурора правом опротестования противоречащих закону правовых актов, обращения в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными <8>. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. наделяет прокуроров правом обращения в суд с заявлением о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П подтверждает право прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта федеральному закону <9>. Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. <10> (п. 3.2) закреплено: «…а также после того, как суд общей юрисдикции, потребовав от принявшего акт органа его отмены или изменения и осуществляя контроль за ИСПОЛНЕНИЕМ СВОЕГО РЕШЕНИЯ» (выделено мной. — М. К.). В этом случае в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. установлен шестимесячный срок исполнения решения суда (до внесения изменений 4 июля 2003 г.). Думаем, здесь есть предмет для научного и практического спора. Например, Верховный суд Республики Татарстан при рассмотрении заявления заместителя Генерального прокурора ходатайство Государственного Совета РТ о ненадлежащем заявителе отклонил, при этом не указав статью ГПК РФ, в соответствии с которой прокурор имел право обратиться в суд. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472. <9> Там же. 2000. N 16. Ст. 1774. <10> Там же. 2002. N 15. Ст. 1497.
В заявлении указывается на неисполнение решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Верховного суда РТ. Исходя из этого, также возникает вопрос: правомерно ли обращение заместителя Генерального прокурора в Верховный суд РТ? Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (п. 4 ст. 9) установлено: «…в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока СУДОМ УСТАНОВЛЕНО (выделено мной. — М. К.), что в результате уклонения законодательного органа субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда…». Из этого пункта неясно, какой суд правомочен установить факт уклонения от исполнения решения суда. Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. (п. 3.2) закреплено: «…а также после того, как суд общей юрисдикции, потребовав от принявшего акт органа его отмены или изменения и осуществляя контроль за ИСПОЛНЕНИЕМ СВОЕГО РЕШЕНИЯ» (выделено мной. — М. К.). Можно сделать вывод, что Верховный суд РТ может осуществлять контроль за исполнением и признать факт уклонения от исполнения только своего решения. Постановлениями Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П <11> и от 11 апреля 2000 г. N 6-П <12> признано, что суды общей юрисдикции, по смыслу ст. ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции РФ, не могут признавать законы субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу ст. 125 Конституции РФ относится к компетенции только Конституционного Суда РФ. Соответственно, могли ли постановления, определения Конституционного Суда РФ быть предметом рассмотрения суда общей юрисдикции? ——————————— <11> Там же. 1998. N 25. Ст. 3004. <12> Там же. 2000. N 16. Ст. 1774.
Подводя итоги рассмотрения судами данного гражданского дела, можно поставить вопрос: возможно ли установить факт неисполнения решений судов законодательным органом субъекта РФ по основаниям и в порядке, предусмотренным Федеральным законом от 6 октября 1999 г.? Три судебных процесса по установлению факта уклонения Государственного Совета Республики Татарстан (Верховный суд Республики Татарстан 10 сентября 2002 г. отказал в признании факта уклонения; Верховный Суд РФ 16 ноября 2002 г. отменил данное решение; 31 января 2003 г. Верховный суд Республики Татарстан повторно отказал в установлении факта уклонения) и анализ Федерального закона от 6 октября 1999 г. позволяют сделать вывод, что невозможно, кроме случая роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ, так как законодательством: — не установлены пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству; — не раскрывается понятие «массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина», какое количество является «массовым», какие случаи можно оценить как «грубые»; — не уточняются критерии наступления ответственности «за угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ»; — не определяются, какие препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления можно считать существенными, достаточными для привлечения к ответственности; — в п. 2 ст. 9 не учитывается обязательный признак — повлекло ли негативные последствия, предусмотренные статьей 3.1, уклонение законодательного органа субъекта РФ от принятия мер по исполнению решения суда о признании противоречащим нормативного правового акта субъекта РФ федеральному законодательству. В п. 4 той же статьи Федерального закона от 6 октября 1999 г. негативные последствия искажены и упрощены; — не определено, со вступления в силу какого решения суда начинается годичный срок давности для привлечения к ответственности законодательного органа субъекта РФ; — непонятно, как может повлечь за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ нормативный правовой акт субъекта РФ (или его часть), который решением суда приостановлен, признан недействующим или недействительным <13>. ——————————— <13> См.: Курманов М. М. Досрочное прекращение полномочий и сокращение срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2004. N 2. С. 11 — 18; Курманов М. М. Может ли республика принять свою конституцию, не затрагивая предметы ведения Российской Федерации? // Закон и право. 2004. N 3. С. 10 — 14.
На наш взгляд, наличие негативных последствий нужно определять при установлении противоречия нормативного правового акта субъекта РФ федеральному законодательству. Надеемся, что выявленные противоречия будут устранены, предлагаемые выводы и практические рекомендации получат признание со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и будут использованы судами.
