(Кожевников О. А.) («Российский юридический журнал», 2010, N 2)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ ПРОКУРОРА СУБЪЕКТА РФ
О. А. КОЖЕВНИКОВ
Кожевников Олег Альбертович — кандидат юридических наук, доцент кафедры судебной деятельности Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Автор проанализировал федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ о процедуре назначения на должность прокурора субъекта РФ в части согласования такого назначения с органами власти субъекта РФ.
Ключевые слова: Генеральный прокурор РФ, Конституционный Суд РФ, прокурор субъекта РФ, назначение на должность, согласование.
Legal regulation of public prosecutor of the RF subject appointment O. A. Kozhevnikov
The author analyzes federal legislation and legislation of the RF subjects on public prosecutor of the RF subject appointment in part of such an appointment approval.
Key words: General public prosecutor of the RF, the Constitutional Court of the RF, public prosecutor of the RF subject, appointment, approval.
Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации такой важный институт, как прокуратура (п. «о» ст. 71), устанавливая, что прокуратура России составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 129). При этом прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с соответствующими субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Отсутствие четкой правовой регламентации названного согласования зачастую приводит к конфликтам между различными ветвями власти <1>. ——————————— <1> Скуратов Ю. Прокуратура защищает права и свободы граждан // Рос. газ. 1997. 18 февр.; Скрестила шпаги власть // Там же. 30 окт.; Прокурор Его превосходительства // Там же. 25 янв.; Ямшанов Б. Кому мешают прокуроры? // Там же. 28 янв.
Вопрос о назначении прокуроров союзных республик по согласованию с ЦИК этих республик поднимался при подготовке Конституции СССР 1936 г., но был разрешен введением строго централизованного построения прокуратуры <2>. В 1990 г. союзный законодатель вернулся к этому вопросу, предоставив в ст. 166 Конституции СССР право на назначение прокуроров союзных республик высшим органам государственной власти этих республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР. ——————————— <2> Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 35.
В постсоветской России впервые согласование назначения прокуроров субъектов РФ упоминалось в Законе о прокуратуре 1992 г., где говорилось, что прокуроры республик в составе РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с данными республиками <3>. В 1995 г. в названный Закон внесены изменения, в соответствии с которыми Генеральный прокурор РФ согласовывал назначение прокуроров уже всех субъектов РФ. Однако в федеральном законодательстве не указывалось, с какими органами власти субъектов РФ решать вопрос о назначении прокурора субъекта РФ. В ст. 13 Федерального закона о прокуратуре закреплено, что назначение согласовывается с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. ——————————— <3> И. Л. Петрухин в то же время писал, что не согласование, а выборность прокуроров республик соответствующими органами законодательной власти, а также подотчетность им являются шагом в построении правового государства (Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 204).
Из анализа норм конституций и уставов субъектов РФ следует, что примерно в трети из них согласование производится с законодательной ветвью власти (Конституции Башкортостана (п. 20 ст. 71), Республики Алтай (ст. 159), Бурятии (ст. 102), Северной Осетии — Алании (ст. 106), Карелии (ст. ст. 41, 98), Хакасии (ст. 130), Мордовии (ст. 84), Коми (ст. 100), Республики Саха (Якутии) (ст. 91), Уставы Приморского края (ст. 47), Амурской (ст. 38), Воронежской (ст. 31), Иркутской (ст. 26), Калининградской (ст. 20), Липецкой (ст. 30), Новосибирской (ст. 56), Орловской (ст. 77), Пензенской (ст. 22), Саратовской (ст. 44), Сахалинской (ст. 20), Тамбовской (ст. 54), Тюменской (ст. ст. 28, 38), Челябинской (ст. 64), Ярославской (ст. 62) областей, Санкт-Петербурга (ст. 30), Ненецкого автономного округа (ст. 25). В ряде субъектов РФ согласование производится с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти (Конституции Карачаево-Черкесии (ст. 107), Кабардино-Балкарии (ст. 127), Татарстана (ст. 114) <4>, Адыгеи (ст. 107), Марий Эл (ст. 96), Удмуртии (ст. 60), Чечни (ст. 104), Чувашии (ст. 95), Уставы Алтайского (ст. 94), Ставропольского (ст. 71), Хабаровского (ст. 48) краев, Архангельской (ст. 23), Волгоградской (ст. ст. 27, 39), Ивановской (ст. 63), Кировской (гл. IX), Костромской (ст. 47), Московской (ст. 113), Мурманской (ст. 82), Нижегородской (ст. 53), Новгородской (ст. ст. 33, 50), Омской (ст. ст. 41, 50), Оренбургской (ст. 89), Псковской (ст. 9.1), Ростовской (ст. 43, 54), Рязанской (ст. ст. 29, 49), Самарской (ст. ст. 88, 95), Свердловской (ст. 76), Смоленской (ст. 50) областей, Москвы (ст. 52), Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (ст. 34), Чукотского автономного округа (ст. 93), Ямало-Ненецкого автономного округа (ст. 75). ——————————— <4> Об этом см. также: Курманов М. М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. 2005. N 2.
По Конституциям Ингушетии (ст. 101), Калмыкии (ст. 44), Тывы (ст. 113), Уставам Курской области (ст. 44) и Еврейской автономной области (ст. 26) данный вопрос разрешается главой исполнительной ветви власти: главой республики, президентом, губернатором или правительством субъекта РФ. Интересная формулировка содержится в ст. 45 Устава Астраханской области, где указывается, что прокурор Астраханской области назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой Астраханской области с учетом мнения губернатора области. Орган согласования не определен или данный вопрос вообще не разрешен в учредительных актах Дагестана, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Ленинградской, Магаданской, Ульяновской областей. Наиболее подробно порядок согласования назначения прокурора субъекта РФ рассмотрен в Уставе Псковской области, в ст. 9.1 которого, в частности, сказано: «Прокурор области назначается Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с администрацией области и областным Собранием. Решение по вопросу о согласовании кандидатуры на должность прокурора области оформляется актом администрации области и направляется в областное Собрание. Областное Собрание принимает решение по вопросу о согласовании кандидатуры на должность прокурора области, которое оформляется постановлением областного Собрания, принимаемым в установленном порядке. Кандидатура на должность прокурора области считается согласованной в случае принятия решений о согласовании кандидатуры на должность прокурора области администрацией области и областным Собранием. В случае несогласования органами государственной власти области кандидатуры прокурора области повторное рассмотрение вопроса о согласовании кандидатуры на должность прокурора области осуществляется в порядке, установленном настоящей статьей, но не ранее чем через месяц со дня принятия решения областным Собранием». В уставах Владимирской области (ст. 37) и Москвы (ст. 52) определено, что порядок согласования регламентируется соответствующим законом этого субъекта РФ. В Московской области такой порядок определяется Законом Московской области от 16 июля 1996 г. «О порядке согласования назначения на должность прокурора Московской области» (принят решением Московской областной Думы от 5 июля 1996 г. N 4/97). Данный Закон появился после выхода Определения Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 16-О «О прекращении производства по спору о компетенции, возникшему между Московской областной Думой и Генеральной прокуратурой Российской Федерации», в котором было указано, что «в соответствии со статьей 129 (часть 3) Конституции Российской Федерации прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Закрепляя обязательность такого согласования, данная конституционная норма вместе с тем не определяет, к компетенции какого органа власти субъекта Федерации — законодательного или исполнительного — это согласование относится. В связи с этим данный вопрос должен быть разрешен в соответствующем федеральном законе или в законе субъекта Федерации, если последнему такое право предоставлено федеральным законом. Согласно части первой статьи 13 Федерального закона о прокуратуре субъекты Федерации самостоятельно определяют, с каким из органов власти должно производиться согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта Федерации». В свое время ряд субъектов РФ сделали попытку вообще отказаться от какого-либо согласования при назначении прокурора, указав, что он назначается высшими органами государственной власти данного субъекта РФ (Татарстан, Башкортостан, Тыва). Более того, в Башкортостане в 1993 г. был принят Закон о прокуратуре Республики Башкортостан, который придал прокуратуре Республики особый статус, формально выводящий ее из правового поля системы единой российской прокуратуры <5>. ——————————— <5> Зинуров Р. Н. Правовой статус прокуратуры Башкортостана как субъекта федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 4.
Одним из проявлений тенденции к децентрализации российской прокуратуры было предложение, внесенное членом Совета Федерации от Республики Ингушетия, о том, что прокурор субъекта РФ не только назначается на должность, но и освобождается от должности по согласованию с субъектом РФ (п. 38 Протокола N 211 заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 июня 1999 г., отклонено Постановлением Государственной Думы РФ от 10 марта 2000 г. N 166-III ГД). Эти же предложения вносились Постановлением Народного Собрания Ингушетии от 8 апреля 1999 г. N 52. 20 апреля 1999 г. они были приняты к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной Думы РФ, но 17 сентября 1999 г. отклонены Государственной Думой в первом чтении. Нередко на региональном уровне происходят конфликты между различными ветвями власти, претендующими на участие в согласовании назначения на должность прокурора субъекта РФ, что может повлечь за собой негативные последствия. Несмотря на то что законодательный орган власти Чувашской Республики (далее — ЧР) закрепил за собой это право, Президент ЧР своим распоряжением от 19 января 1997 г. отстранил прокурора ЧР от исполнения обязанностей, сославшись на ст. 109-7 Конституции ЧР, дающую право Президенту ЧР на отстранение должностных лиц органов исполнительной власти от занимаемой должности. Данное распоряжение было издано без учета того, что органы прокуратуры в систему исполнительной власти не входят. В последующем Верховный Совет ЧР по заявлению первого заместителя прокурора ЧР признал недействительным распоряжение Президента ЧР <6>. Аналогичные факты имели место в Республике Ингушетия и ряде других субъектов РФ, где высшие должностные лица субъектов требовали освободить от занимаемой должности «неугодных» им прокуроров субъектов РФ <7>. ——————————— <6> Рос. юстиция. 1997. N 6. С. 36 — 41. <7> Клочков В. В. Создание и развитие российской прокуратуры // Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993. С. 7 — 26.
Преодолеть данные конфликты пыталась Сахалинская областная Дума, предложившая Государственной Думе внести изменения и дополнения в Федеральный закон о прокуратуре и закрепить назначение прокурора субъекта РФ по согласованию с законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ, но предложение было отклонено Государственной Думой РФ 21 апреля 1999 г. в первом чтении (Постановление N 3902-II ГД). После чего Сахалинская областная Дума внесла проект изменений и дополнений в Конституцию РФ, в частности рекомендовала указать в ч. 4 ст. 129, что все прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (Постановление от 2 апреля 1999 г. N 16/7/104-2). Однако проект не был рассмотрен Государственной Думой в связи с несоблюдением процедуры обращения (п. 96 Протокола N 167 заседания Государственной Думы от 8 апреля 2003 г.). До настоящего времени в законодательстве о прокуратуре нет прямого ответа на вопрос, как должен поступить Генеральный прокурор РФ в случае несогласия органа власти субъекта РФ на назначение прокурора субъекта РФ. Представляется, что ответ дал Конституционный Суд РФ Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определениями от 27 июня 2000 г. N 9-О, от 21 декабря 2000 г. N 246-О и N 252-О, посвященными порядку согласования назначения на должность руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти (бывшей Федеральной службы налоговой полиции и Министерства внутренних дел), а также судей. Из содержания названных документов следует вывод, что несогласие органа власти субъекта РФ не исключает возможности представления кандидатуры для назначения и не ограничивает право соответствующего федерального органа власти назначать на должности тех лиц, чьи кандидатуры не были согласованы с субъектами РФ. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к ее ведению, и ограничение полномочий федерального органа власти. Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ подчеркнул: «Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и не связаны с особенностями субъекта РФ». На основании ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» необходимо сделать вывод, что согласие субъекта РФ при назначении на должность прокурора субъекта РФ приобрело формальный характер. В итоге потеряла значение для прокуратуры и норма п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящая к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ кадры судебных и правоохранительных органов. При этом возможно применение по аналогии Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», которым устанавливается согласование кандидатуры на должность руководителя территориального органа исполнительной власти с высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но окончательное решение возлагается на федерального министра.
