Н. Ельцов, начальник Управления Минюста России по Тамбовской области.
Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции РФ, очевидна.
Само понятие «правовое пространство» пока не получило научного обоснования, хотя в последнее время активно используется и юристами, и политиками. Думается, что правовое пространство — это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. В противном случае единое правовое пространство будет нарушено.
Механизм обеспечения единства правового пространства России — это система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает нормоконтроль. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Элементами механизма обеспечения единства правового пространства России являются Президент РФ и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и прокуратуры. В то же время можно констатировать, что между отдельными составляющими этого механизма нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и сфер компетенции, нет должного взаимодействия.
Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции. Решающее значение для этого имел Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Он предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации и включение их в федеральный регистр.
Нормы Указа Президента РФ детализируются в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказах Минюста России «Об утверждении Временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» и «Об утверждении Методических рекомендаций по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр». Они в целом очертили поле деятельности территориальных органов юстиции по нормоконтролю, зафиксировали их место в механизме обеспечения единства правового пространства России.
Управление Минюста РФ по Тамбовской области определило реализацию Указа Президента РФ в качестве одного из приоритетных направлений своей деятельности. Совместно с органами государственной власти области проведена большая работа по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов области, в отношении которых в 1997 — 1999 гг. были подготовлены экспертные заключения Минюста России. В результате приведено в соответствие с требованиями Конституции РФ и федерального законодательства 18 нормативных правовых актов.
Для создания правовых и организационных основ деятельности по обеспечению единства правового пространства России по инициативе Управления в 2000 году принято постановление администрации области «О направлении нормативных правовых актов Тамбовской области для включения в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы». Кроме того, в этом же году заключено соглашение с прокуратурой области о совместной работе по обеспечению соответствия нормативных правовых актов области Конституции РФ и федеральному законодательству. Приняты меры по налаживанию взаимодействия в данном направлении с областным судом, арбитражным судом области, комитетом по антимонопольной политике.
В соответствии с Временной технологией ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации в федеральный регистр вносятся нормативные правовые акты, принятые в 2001 году (на 19 марта 2001 г. — 43 нормативных правовых акта). Кроме того, для занесения в «Федеральный регистр» подготовлено 905 нормативных правовых актов области за 1994 — 2000 гг.
За первые три месяца работы отделом ведения федерального регистра подготовлено 4 экспертных заключения о несоответствии нормативных правовых актов области федеральному законодательству. Из них один был отменен, во второй внесены соответствующие изменения, заключения по двум другим нормативным актам находятся на рассмотрении в администрации области. К чести органов государственной власти Тамбовской области следует отметить, что принятие ими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, — явление достаточно редкое.
Управление уделяет большое внимание обеспечению соответствия нормативных правовых актов области Конституции РФ и федеральным законам, с тем чтобы не допустить введения в действие актов, противоречащих им.
Все проекты законов Тамбовской области и проекты постановлений Тамбовской областной Думы, а также наиболее важные проекты постановлений администрации области направляются в Управление и проходят юридическую экспертизу. При выявлении несоответствий действующему федеральному и областному законодательству, правилам и приемам юридической техники нами готовятся замечания и предложения. Только за январь — февраль 2001 г. Управлением рассмотрено 24 проекта нормативных правовых актов области, из них по 16 подготовлены замечания и предложения. Как показывает практика, большинство из них при доработке проектов учитывается.
Считаю, что повысить эффективность работы территориальных органов юстиции на этапе подготовки и рассмотрения законопроектов можно путем предоставления им права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта Федерации. Пункт 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предоставляет такую возможность, однако оставляет решение этого вопроса на усмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Обращает на себя внимание проблема соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за ними, не вполне понятно, почему в проекте Федерального закона «О юстиции» отсутствует статья «Контроль за соответствием нормативных актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству».
Следует отметить, что ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, вступившей в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г., предусматривает административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Причем в качестве его основной цели она признает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов. Очевидно, что соответствующие функции должны быть возложены именно на органы юстиции.
Необходимо также подчеркнуть, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Федерации. На это прямо указывается в преамбуле Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г. Думается, что это направление работы должно стать одной из важнейших функций территориальных органов юстиции.
Другой важный аспект деятельности по обеспечению единства правового пространства — повышение качества нормативных правовых актов субъектов Федерации, обеспечение их соответствия приемам и правилам юридической техники. К основным проблемам в данной сфере деятельности, с которыми сталкивается Управление Минюста России по Тамбовской области, следует отнести: «болезненную» реакцию органов государственной власти области на экспертные заключения Управления о несоответствии конкретных нормативных актов федеральному законодательству, отсутствие законодательного урегулирования вопросов ведения федерального регистра, а также серьезные недоработки в программном его обеспечении; отсутствие у территориального органа юстиции права законодательной инициативы в областной Думе и права на обращение в суд с требованием признать конкретный нормативный акт незаконным в связи с тем, что он противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.
Необходимо скорейшее принятие Федеральных законов «О юстиции» и «О федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». В указанных законах, в частности, должны быть закреплены обязанности органов государственной власти субъектов Федерации в определенный срок рассматривать экспертные заключения территориальных органов юстиции и информировать их о результатах этого рассмотрения, а также право территориальных органов юстиции обращаться в суд с исками об отмене нормативных правовых актов субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Это будет способствовать более эффективному выполнению территориальными органами юстиции функции по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации.
