АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РФ
М. М. КУРМАНОВ
М. М. Курманов, заслуженный юрист Республики Татарстан, депутат Государственного Совета Республики Татарстан трех созывов (с 1990 по 2004 гг.), министр юстиции Республики Татарстан, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой конституционного права Института экономики, управления и права (г. Казань).
В последние четыре года активно проводится процесс разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения: уточняются предметы ведения Российской Федерации и предметы исключительного ведения субъектов РФ. Конституция РФ (ст. 71 — 73, 76) устанавливает следующие виды законодательной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ: 1. Законодательная компетенция исключительно Российской Федерации (ст. 71, ч. 1, 5 ст. 76 Конституции РФ); 2. Совместная законодательная компетенция Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ); 3. Законодательная компетенция исключительно субъектов РФ (ст. 73, ч. 4, 6 ст. 76 Конституции РФ). Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (далее — законодательные органы субъекта РФ) имеют следующие полномочия в сфере законодательства: 1) принятие, изменение, дополнение, признание утратившими силу своих нормативных правовых актов; 2) участие в федеральном законодательном процессе путем использования права: — законодательной инициативы в Государственной Думе РФ (ст. 104 Конституции РФ); — на выражение мнения по проектам федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ); — внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ (ст. 134 Конституции РФ); — участия в процедуре принятия поправок к главам 3 — 8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания (ст. 136 Конституции РФ); — принятия законов и нормативных правовых актов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72, 76 Конституции РФ). Обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 п. «а» ст. 72 Конституции РФ). Законодательные органы субъектов РФ должны осуществлять контроль за соответствием конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству и в случае несоответствия вносить изменения, дополнения или признавать нормативные правовые акты утратившими силу. В случае отказа от выполнения данного конституционного предписания в процесс приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством включается прокуратура РФ. Проанализируем взаимодействие законодательного органа субъекта РФ с прокуратурой РФ в части рассмотрения протеста, представления прокурора; участия прокурора в законодательном процессе субъекта РФ; обращения прокурора в суд с заявлением о признании противоречащим законодательства субъектов РФ федеральному законодательству и признании факта неисполнения решения суда законодательным органом субъекта РФ; согласования назначения прокурора субъекта РФ на должность. Имея 12-летний опыт работы в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ (Государственного Совета Республики Татарстан), автор изучил рассматриваемые вопросы и теоретически, и практически. Кроме перечисленных, возможны и другие формы исследуемого взаимодействия, например при привлечении депутата законодательного органа субъекта РФ к уголовной ответственности или при обращении депутата к прокурору субъекта РФ и т. д. Прокурору предоставлено право вносить протест, представление в законодательный орган субъекта РФ (п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») в случаях противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ российской Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону. Возникает вопрос: когда именно прокурор может воспользоваться правом внесения протеста в законодательный орган субъекта РФ? Федеральным законодательством данный вопрос не урегулирован. Формально закон субъекта РФ вступает в противоречие с федеральным законом со дня вступления последнего в силу, и прокурор имеет право внести протест уже на следующий день после официального опубликования федерального закона. А ведь для принятия закона субъекта РФ требуется определенное время, тем более что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы субъекта РФ принимаются не менее чем в двух чтениях. Как видим, в Федеральном законе от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» это не учитывается. Наконец, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. закреплено: «Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев» <*>. Не означает ли это, что не приведенный в соответствие федеральному законодательству закон субъекта РФ действует еще три месяца? На наш взгляд, предписание федерального закона этому способствует. Например, если закон субъекта РФ о внесении изменений, дополнений или признании утратившим силу закона принят только в конце трехмесячного срока, а суд имеет право признать закон субъекта РФ недействующим или недействительным только после истечения трехмесячного срока, то соответственно закон субъекта РФ в это время действует. Думается, данная проблема требует серьезного изучения для выработки оптимальных рекомендаций по изменению законодательства и может стать предметом самостоятельного исследования. Исходя из цели настоящей статьи, отметим, что прокурор имеет право внести протест, представление, заявление в суд только по истечении трех месяцев со дня вступления в силу федерального закона или иного срока, установленного федеральным законом непосредственно. ——————————— <*> СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.
Определенную лепту в разрешение проблемы со сроками внесли судебные процессы по заявлению группы граждан о неправомочности проведения заседаний в составе народных депутатов Республики Татарстан, работающих на постоянной основе. В статье 77 Конституции РФ закреплено: «Система органов государственной власти республик, краев, областей… устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Соответствующий Федеральный закон был принят только 6 октября 1999 г. До этого времени каждый субъект РФ на основе конституционного строя Российской Федерации самостоятельно устанавливал систему законодательных и исполнительных органов, регулировал порядок их деятельности. Например, Конституцией Республики Татарстан устанавливались два режима проведения заседаний Государственного Совета Республики Татарстан: пленарная сессия по рассмотрению наиболее важных вопросов в полном составе народных депутатов РТ (130 депутатов) и заседания в составе 39 депутатов, избранных для работы на постоянной профессиональной основе. По мнению группы граждан, с момента вступления в силу данного Закона, то есть с 19 октября 1999 г., проведение заседаний только в составе 39 депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, незаконно, поскольку названным Законом предусмотрено, что законы принимаются только установленным числом депутатов. Применительно к Государственному Совету Республики Татарстан это означает, что законы должны приниматься полным составом в количестве 130 депутатов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РТ в решении от 11 апреля 2001 г. N 3-1-39, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 4 декабря 2001 г. N 11-Г01-35, Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 13 марта 2002 г. N 194пв-01пр признали законность проведения заседаний в составе 39 депутатов Государственного Совета Республики Татарстан и после 19 октября 1999 г. Было указано, что в соответствии со ст. 30 Федерального закона от 6 октября 1999 г. установлен переходный период — два года — для приведения в соответствие законодательства субъектов РФ с ним и обеспечения преемственности власти. Таким образом, группа граждан имела право обратиться с заявлением в суд только после 19 октября 2001 г., а Государственный Совет Республики Татарстан с этой даты обязан проводить заседания и принимать решения с учетом установленного количества — 130 депутатов. Второй вопрос: является ли правомерным внесение протеста прокурора только в законодательный орган субъекта РФ? Как указывает Т. А. Рабко, «закон субъекта РФ невозможно рассматривать как правовой акт, изданный представительным либо законодательным органом субъекта. Закон субъекта Федерации не является документом законодательной либо исполнительной власти региона, а представляет собой документ, «принадлежащий» публично-территориальному образованию (субъекту РФ), но не его органам. В связи с этим положения Закона о прокуратуре и Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ в части, касающейся определения предмета прокурорского надзора, механизмов издания законов и ответственности органов власти субъектов РФ, нуждаются в существенной корректировке» <*>. Не согласиться с данной правовой позицией трудно. Действительно, закон, принятый законодательным органом субъекта РФ, подписывается и обнародуется высшим должностным лицом субъекта РФ. А в данном случае высшее должностное лицо субъекта РФ отстранено от процесса рассмотрения протеста. Соответственно, возражения прокурора, изложенные в протесте, должны быть доведены и до высшего должностного лица субъекта РФ, тем более что в случае удовлетворения протеста прокурора, принятый, измененный, дополненный или признанный утратившим силу закон субъекта РФ направляется для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, который может и не согласиться с решением законодательного органа субъекта РФ и не подписать закон. Таким образом, очевидна необходимость внесения протеста не только в законодательный орган субъекта РФ, но и — отдельно — высшему должностному лицу субъекта РФ, и обязательное участие последнего при рассмотрении протеста на заседании законодательного органа субъекта РФ. ——————————— <*> Рабко Т. А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 59.
Далее обратим внимание на то, каким образом процесс рассмотрения протеста (представления) прокурора отражен в регламентах законодательных органов субъектов РФ. Например, в Государственном Совете Республики Татарстан протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании пленарной сессии. О дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Обсуждение протеста (представления) начинается с доклада прокурора и содоклада головной постоянной комиссии (комитета). Касаясь существа протеста, необходимо отметить, что иногда найти однозначные ответы на замечания о противоречии нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, изложенные в протесте, невозможно. Проблема в отсутствии федеральных законов, устанавливающих критерии соответствия законов. В результате и прокурор, и законодательный орган субъекта РФ состязаются, пытаясь доказать свою правоту. Ю. А. Тихомиров справедливо отметил: «В связи с тем, что не выработаны четкие критерии соответствия Конституции РФ и федеральным законам региональных законов, возникают спорные с точки зрения науки моменты» <*>. И. А. Кравец полагает, что для эффективного обеспечения соответствия всех правовых актов Конституции нужна ясность в вопросе о том, что означает формула «соответствие конституции». Он считает, что данная формула должна иметь нормативное юридическое измерение. Но в то же время она должна опираться на доктринальные положения, которые следует разрабатывать с учетом потребностей общества и необходимости конституционного регулирования политических, экономических, социальных и иных отношений <**>. ——————————— <*> Тихомиров Ю. А. Соотношение регионального и федерального законодательства // Журнал российского права. 2000. N 11. С. 173. <**> Кравец И. А. Верховенство конституции — принцип конституционализма // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 25.
Вернемся к Республике Татарстан и проблемам взаимодействия прокуратуры и законодательного органа. По результатам обсуждения протеста прокурора Государственный Совет РТ может: согласиться с протестом; отклонить протест; принять протест к сведению и продолжить его рассмотрение в последующем с учетом предложений и замечаний. Правда, последний пункт может вызвать полемику по поводу соответствия федеральному законодательству. В случае согласия с протестом прокурора Государственный Совет Республики Татарстан поручает одному из своих комитетов подготовить проект республиканского закона о внесении изменений (дополнений) или о признании утратившим силу закона Республики Татарстан. На наш взгляд, необходимо обратить внимание на то, что законодательная процедура принятия закона о внесении изменений, дополнений, признания утратившим силу закона субъекта РФ в соответствии с удовлетворенным протестом до конца не отработана. К примеру, протест прокурора удовлетворен, проект закона подготовлен и внесен на рассмотрение законодательного органа субъекта РФ. Проект ставится на голосование за принятие в первом чтении, но не набирает необходимого количества голосов для принятия, т. е. больше половины голосов от установленного числа депутатов. Получается так, что протест удовлетворен, но закон не принят. Предсказать, как именно проголосует каждый депутат, проголосовавший за удовлетворение протеста, по проекту закона в соответствии с удовлетворенным протестом, невозможно. Как справедливо отмечает Л. А. Красовская, в законодательстве России вообще не предусмотрена ответственность за неисполнение требований прокурора, оставление без рассмотрения протеста, предписания и постановления прокурора, неисполнение его представления. Эта ответственность во всех случаях должна носить государственно-правовой характер <*>. ——————————— <*> См.: Красовская Л. А. Государственно-правовая ответственность и роль прокуратуры в механизме ее реализации. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран // Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 172.
Возможен и такой вариант, когда законодательный орган субъекта РФ принял закон об изменениях, дополнениях, признании утратившим силу закона субъекта РФ в соответствии с удовлетворенным протестом прокурора и направил для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ. А последний может не подписать закон, тем самым выразив свое несогласие с протестом прокурора. Все это подтверждает необходимость установления в Законе от 6 октября 1999 г. порядка и процедуры рассмотрения протеста, представления прокурора, а принятое решение по результатам рассмотрения протеста прокурора должно повлечь приостановление действия закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ. Есть и другие предложения. В. Рохлин, например, считает целесообразным предоставить прокурору право приостанавливать в необходимых случаях действие противоправных правовых актов, опротестованных им, во всяком случае до рассмотрения протеста <*>. Однако практика рассмотрения заявлений, протестов прокурора судами, законодательными органами субъектов РФ подтверждает, что заявления прокуроров не всегда удовлетворяются в судах. Интересный пример приводит Ш. Ш. Ягудин: Генеральная прокуратура РФ оспаривала в судебном порядке положения ряда статей Конституции Республики Татарстан, где содержится такое понятие, как «государство». Такая позиция Генеральной прокуратуры РФ вызывает по меньшей мере недоумение, поскольку Республика Татарстан является государством в соответствии со ст. 5 Конституции РФ. В конечном итоге при рассмотрении данного заявления Верховным судом РТ Генеральная прокуратура РФ от своего заявления в этой части отказалась <**>. ——————————— <*> См.: Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. N 6. С. 212. <**> См.: Ягудин Ш. Ш. Развитие федеративных отношений и проблемы государственности республик в составе Российской Федерации // Материалы Международной научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» // Правоотношения и юридическая ответственность. Ч. 1. Тольятти: Волжский университет им. В. Н. Татищева, 2004. С. 218, 219.
Прокуроры некоторых субъектов РФ наделены правом законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ (республики Адыгея, Хакасия, Чувашия). Ранее прокурор Республики Татарстан также был наделен правом законодательной инициативы. Данным правом он воспользовался два раза. В связи с тем что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не наделяет прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы, при принятии изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан было принято решение о лишении прокурора Республики Татарстан такого права. Наделение правом законодательной инициативы прокуроров субъектов РФ является вторжением в предметы ведения Российской Федерации, так как деятельность прокуратуры в соответствии со ст. 71 Конституции РФ отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». —————————————————————— Прокурор наделен правом обращения в суд или арбитражный суд с требованием о признании нормативных правовых актов субъекта РФ противоречащими федеральному законодательству и признании их не действующими полностью или в части. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. наделяет прокуроров правом обращения в суд с заявлением о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П подтверждает право прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта федеральному закону <*>. Процедура данного взаимодействия регламентируется ГПК РФ в главе 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части». ——————————— <*> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.
Рамки статьи не позволяют обозначить весь спектр вопросов, имеющих непосредственное отношение к рассмотрению судами заявлений прокурора. Остановимся на вопросах, вызывающих сомнения, возражения и представляющихся достаточно спорными. Первое. Судебная практика разрешила проблему компетенции судов при рассмотрении дел о несоответствии законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. Так, при рассмотрении заявлений заместителя Генерального прокурора РФ на предмет соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству правовые позиции Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ разделились. Например, в решении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2002 г. (дело N 11-Г02-27 о признании противоречащими федеральному законодательству некоторых статей Конституции Республики Татарстан) закрепляется: «…по смыслу ст. 71 и 76 Конституции РФ конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик в составе Российской Федерации не должны содержать нормы по вопросам исключительного ведения Российской Федерации». По мнению Конституционного Суда РФ, изложенному в Постановлении N 13-П от 18 июля 2003 г. «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан», отмечается: «Между тем решение вопроса о правомерности воспроизведения статей Конституции Российской Федерации, в том числе тех, предмет которых относится к ведению Российской Федерации, ни по каким основаниям не может быть отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, — это компетенция Конституционного Суда Российской Федерации» <*>. Депутат Законодательного Собрания Челябинской области Д. Ф. Вяткин высказывал сожаление по поводу данного решения Конституционного Суда РФ (в части лишения права судов общей юрисдикции рассматривать дела по заявлениям прокуроров о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному законодательству). На его взгляд, «это лишает заинтересованные стороны права на дополнительную защиту своих интересов в нескольких судебных инстанциях, так как акты Конституционного Суда не подлежат обжалованию и опротестованию» <**>. Будучи одним из инициаторов обращения в Конституционный Суд РФ по данной проблеме (в качестве представителя Государственного Совета Республики Татарстан я вносил ходатайство в Верховный суд Республики Татарстан об обращении Верховного суда Республики Татарстан в Конституционный Суд РФ, которое было удовлетворено), считаю, что это ошибочное мнение. Только высокие профессионалы, каковыми являются судьи Конституционного Суда РФ, и в коллегиальном составе могут разрешить данные проблемы. Точку в споре о соответствии законодательства субъектов РФ федеральному законодательству в любом случае должен ставить Конституционный Суд РФ. ——————————— <*> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101. <**> Вяткин Д. Ф. Практические вопросы реализации и применения норм Конституции Российской Федерации 1993 года в Челябинской области // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2003. Ч. 1. С. 37.
Второе. Поскольку в принятии, изменении, дополнении, признании утратившим силу закона субъекта РФ принимают участие законодательный орган субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ, вызывает возражение порядок, когда к участию в гражданском процессе привлекаются только представители законодательного органа субъекта РФ. Обобщая практику рассмотрения заявлений прокуроров в судах, можно прийти к выводу, что необходимо обязательное участие в процессах высшего должностного лица субъекта РФ или его представителя. Третье. Еще одна форма взаимодействия установлена ст. 129 Конституции РФ. Развивая данное предписание, ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми самими субъектами РФ. В рамках данной нормы субъекты РФ в своих конституциях (уставах) по-разному определили порядок такого согласования. Так, например, в республиках Северная Осетия, Бурятия, Хакасия, Мордовия и Коми прокурор назначается с согласия законодательного органа субъекта РФ, а в республиках Татарстан, Карачаево-Черкесская и Адыгея предусматривается согласование как с высшим должностным лицом субъекта РФ, так и с законодательным органом субъекта РФ. В Республике Татарстан кандидатура на должность Прокурора Республики Татарстан предлагается Генеральным прокурором РФ Президенту РТ, который представляет Государственному Совету Республики данную кандидатуру. В. Г. Бессарабов предлагает изменить установленный ст. 129 Конституции РФ порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, так как, по его мнению, это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ… <*>. Произвести данные изменения в настоящее время проблематично в связи со сложностями изменения Конституции РФ. ——————————— <*> Бессарабов В. Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Журнал российского права. 2003. N 9. С. 22.
От должности прокурор субъекта РФ освобождается Генеральным прокурором РФ без участия законодательного органа субъекта РФ. Хотелось бы надеяться, что приведенные выводы и практические рекомендации получат признание и поддержку со стороны федеральных органов государственной власти, прокуратуры РФ, органов государственной власти субъектов РФ и будут реализованы на практике.
