Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Проводимое в России реформирование системы госуправления тесно связано с изменением организации работы контрольно-надзорных органов. Задачи прокуратуры РФ — реализация правозащитных функций по обеспечению прав и свобод граждан, сохранение в стране единого правового пространства путем осуществления надзорной деятельности. Насколько важно улучшение системы управления в органах прокуратуры для достижения этих задач?
Элементы управления
Управление в органах прокуратуры без реализации ими установленных законодательством функций само по себе существовать не может. Целью организационно-управленческой деятельности является создание оптимальных условий, необходимых для эффективного осуществления всего круга полномочий, предоставленных прокурорским работникам Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», устранения несогласованности в действиях отдельных звеньев системы прокуратуры в целях соблюдения руководящих принципов единства, централизации и независимости <1>. ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. С. 366.
При этом с учетом последних законодательных изменений, в результате которых из системы органов прокуратуры произошло выделение следственного аппарата и образование на этой базе нового органа исполнительной власти — Следственного комитета РФ <2>, социальное назначение органов прокуратуры, заключающееся в осуществлении всеобщего надзора, получило более четкое правовое оформление. В связи с этим повысилось значение таких элементов системы управления в органах прокуратуры, как координация, планирование, формы, методы и контроль. ——————————— <2> Федеральный закон от 28.12.2010 N 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия».
Координация — деятельность вышестоящего координирующего органа по упорядочиванию, установлению взаимосвязи между субъектами, соподчинению, приведению деятельности нижестоящих органов в соответствие с общими задачами системы социального управления. В процессе взаимодействия его участники обладают необходимой автономностью при решении возложенных на них задач, действуют в пределах своей компетенции на основе общего плана <3>. ——————————— <3> Хабриева Т. Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. N 8.
Прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей оказалась объективно наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществить координацию деятельности правоохранительных органов. Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению. Данная деятельность нормативно закреплена в ст. 8 Закона N 2202-1, в соответствии с которой Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенной службы и др. Наиболее детально координационная роль прокуратуры прописана в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»). В нем указано, что в ходе данной деятельности проводится совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью; выполнение федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью; разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений; подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления; обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности; разработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью и т. д. Для координации деятельности правоохранительных органов созываются координационные совещания с участием прокурора (председателя совещания) и руководителей соответствующих правоохранительных органов или исполняющих их обязанности (членов совещания). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания <4>. ——————————— <4> Китрова Е. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
В процессе планирования происходит сопоставление имеющихся в прокуратуре кадровых ресурсов и необходимости в активизации работы в определенных направлениях, выработке конкретных действий, которые должны быть выполнены к определенному сроку, с обязательным указанием конкретных исполнителей <5>. ——————————— <5> Чиркин В. Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. N 7.
Планирование работы в органах прокуратуры — это непрерывный процесс, при этом основные акценты в нем расставляются применительно к внутриорганизационной деятельности (Указание Генеральной прокуратуры РФ от 07.06.2000 N 100/27, Приказы Генеральной прокуратуры РФ от 06.09.2007 N 137, от 21.11.2007 N 186). Формы и методы управления в органах прокуратуры схожи с формами государственного управления. В науке административного права на настоящий момент не сложился единый подход к определению понятия «форма государственного управления». Одни авторы считают, что «правовая форма управления — это внешнее выражаемое и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетентности и вызывающее определенные правовые последствия» <6>. Другие под формой управления понимают «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия» <7>. Третьи полагают, что формами управленческой деятельности являются «способы выражения ее содержания, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности» <8>. ——————————— <6> Общее административное право: Учеб. Воронеж. Изд-во ВГУ, 2007. С. 332. <7> Административное право. М., 2002. С. 247. <8> Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 3.
Формы управления в органах прокуратуры имеют ярко выраженный нормативный характер, установление норм права связано с принятием правовых актов управления. Помимо Закона N 2202-1, большое количество управленческих норм содержится в указах Президента РФ и руководящих документах Генеральной прокуратуры. Правоприменительная форма управления в указанных органах выражается, например, в практическом использовании законодательства при осуществлении надзорных мероприятий (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27.03.2009 N 93). Организационные действия (оперативно-организаторская работа) — неотъемлемая часть управленческой деятельности в органах прокуратуры. Ее конкретные управленческие формы закреплены в основном в актах ведомственного регулирования. Например, в п. 7.1 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 прокурорам предписано акцентировать внимание на защите конституционных прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. При проверках исполнения работодателями трудового законодательства необходимо анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям; в сфере экономики сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского законодательств (п. п. 7.2, 8 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195).
Методы управления
Одной из важнейших категорий является теоретическая категория метода государственного управления. Специфический характер направленности и деятельности прокуратуры обусловил методы управленческих воздействий. Наряду с экономическими, нацеленными на материальное стимулирование труда, социально-психологическими, применяемыми с целью повышения социальной активности прокурорских работников, и иными общими методами управления особую роль играют организационно-административные методы, служащие фундаментом для построения и функционирования прокуратуры как единой централизованной системы. Организационно-административные методы управления в прокуратуре, выражающие преимущественно прямое директивное воздействие вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящие, базируются на системе нормативных правовых актов <9>. ——————————— <9> Максимов В. А. Функции управления в органах прокуратуры: понятие, значение, содержание и виды // Гражданин и право. 2008. N 3.
В теории административного права большинство авторов выделяют метод убеждения и метод принуждения <10>. Метод убеждения воплощает в себе такие приемы, как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение, в то время как принуждение — это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту <11>. ——————————— <10> Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право. СГАП, 2000. С. 90; Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2010. С. 49; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 87; Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 50. <11> Братановский С. Н. Административное право России. М., 2010. С. 299.
Метод убеждения в деятельности прокуратуры используется в настоящее время ограниченно и выражается в работе с гражданами по разъяснению их законных прав, выступлениях в трудовых коллективах и средствах массовой информации <12>. ——————————— <12> Ломовский В. Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2000. N 2.
Прокуратура как силовое надзорное ведомство, первостепенной задачей которого является обеспечение законности, призвана реализовывать принудительные властные меры воздействия, направленные на предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений во всех сферах общественной жизни, а также на привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. Иными словами, прокуроры должны обязывать и принуждать физических и юридических лиц к строгому исполнению законодательных норм и предписаний, используя при этом предусмотренные Законом о прокуратуре меры, средства и способы прокурорского реагирования. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ (ст. 23 Закона N 2202-1). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Согласно ст. 9 Закона N 2202-1 при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, данная статья определяет взаимодействие органов прокуратуры и законодательных (представительных) органов в форме обращения к ним прокуроров с предложением. Форма данного предложения законодательно не определена, кроме того, из смысла указанной нормы Закона невозможно установить, является ли данное предложение актом и (или) мерой прокурорского реагирования и обязательно ли оно для исполнения. Действующие в этой сфере ведомственные акты, а именно Приказы Генеральной прокуратуры РФ от 09.08.1996 N 47, от 17.09.2007 N 144, не регулируют порядок и процедуру внесения данного предложения. На наш взгляд, положения рассматриваемой статьи не согласуются с принципами и механизмом надзорной деятельности органов российской прокуратуры. Прокурор, осуществляя проверку нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего должен определить, законны они или нет. В данном случае приоритет имеют требования ст. 22 Закона N 2202-1, в соответствии с которыми прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты. Положения ст. 9, связанные с правом прокурора вносить предложения в компетентные органы о принятии новых или дополнении ранее принятых нормативных актов, не вызывают на практике споров и согласуются с общей концепцией деятельности прокурорской системы. Однако указанную норму применительно к изменению или отмене правовых актов можно истолковать двусмысленно: не ясно, обладает ли прокурор правом выбора способа действий и как должен поступить прокурор, выявивший незаконный правовой акт, — внести предложение о его изменении, отмене или подготовить на него протест. Внутренний контроль — один из важнейших факторов управления в органах прокуратуры. Он представляет собой процесс проверки исполнения руководящих директив вышестоящих звеньев и реализации всех управленческих решений в области прокурорской деятельности <13>. ——————————— <13> Симонов В. И. Гарантии реализации трудовых прав работников в публично-правовом производстве // Трудовое право. 2009. N 5.
Внутренний контроль исполнения направлен на устранение отклонений в текущей деятельности по управлению персоналом и приведение системы внутриорганизационного управления в надлежащее состояние. Содержание и сущность внутриведомственного контроля в прокуратуре вытекают из ст. ст. 11, 14 Закона N 2202-1 и включают в себя проверку исполнения планов работ, организации того или иного вида надзорной деятельности, поддержания государственного обвинения, участия прокуроров в гражданском судопроизводстве, полноты и объективности разрешения жалоб и т. д. Особенности организации контрольной деятельности подразделений и должностных лиц прокуратуры по отношению к нижестоящим звеньям закреплены в руководящих документах. Так, согласно Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры РФ и их учреждениях (утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 N 107) исполнение документов контролируют руководители прокуратур и уполномоченные ими лица. Перечень документов, подлежащих обязательному контролю, устанавливается руководителем прокуратуры. На такие документы ставится штамп «Контроль», и они передаются для регистрации, учета, рассмотрения, исполнения, снятия копий и отправки отдельно от общей почты. В заключение еще раз подчеркнем важность совершенствования управления в органах прокуратуры, поскольку именно оно в значительной мере определяет успешность организации и деятельности российской прокуратуры по решению стоящих перед ней задач.
