КОНКУРЕНЦИЯ УЧАСТИЯ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ СУБЪЕКТОВ, ЗАЩИЩАЮЩИХ ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ
Е. В. ХРАМОВА
Храмова Е. В., судья Арбитражного суда Саратовской области, соискатель кафедры арбитражного процесса ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
В последнее время цивилистическая процессуальная наука представлена значительным количеством научных исследований, посвященных спорным вопросам защиты публично-правовых интересов в арбитражных судах. Однако, несмотря на достаточно широкий спектр мнений, осветивших некоторые аспекты интересующей нас проблематики, следует признать, что трудности, возникающие в данной сфере, вызваны нечеткой концепцией защиты публичных интересов в гражданском и арбитражном судопроизводстве <1>, а возможно, и ее отсутствием вовсе, ярким свидетельством чему являются очередные нормативно-правовые новеллы, обнаруживаемые в каждом последующем процессуальном кодексе. ——————————— <1> См. подробнее, например: Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 2.
Бесспорным является то обстоятельство, что любые права и интересы, как частноправовые, так и публично-правовые, подлежат защите, в том числе и в судебном порядке. Указанное положение нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ), согласно которому одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере. Согласно процессуальной цивилистической доктрине публично-правовые интересы призваны защищать две группы субъектов: прокурор, а также государственные (и иные) органы. Споры о приоритетах обращения в суд указанных субъектов ведутся на страницах юридической печати довольно давно, однако интересно, что разные на первый взгляд позиции отдельных ученых в итоге сводятся к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе. Так, И. А. Приходько и М. Ш. Пацация придерживаются позиции о том, что участие прокурора в арбитражном процессе должно быть если не исключено вовсе, то по крайней мере минимизировано. По их мнению, прокурор в гражданском судопроизводстве не должен подменять собой адвоката, юридического представителя стороны, в том числе и в тех случаях, когда иск предъявляется в защиту интересов Российского государства, других публично-правовых образований. Он не должен являться «стряпчим по государевым делам». Дела государства, публично-правовых образований должны вести соответствующие государственные органы (антимонопольные, природоохранные, по управлению государственным и муниципальным имуществом и т. д.) либо адвокаты, юридические фирмы, т. е. профессиональные юридические представители <2>. ——————————— <2> См.: Приходько И. А., Пацация М. Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 — 172.
В противовес данной позиции высказывается точка зрения о том, что прокурор не должен быть связан основаниями для обращения в суд, закрепленными в АПК РФ. При этом прокурор должен быть наделен правом обращения в арбитражный суд в целях защиты публичного интереса с указанием, в чем заключается нарушение публичных интересов, послуживших основанием для обращения в арбитражный суд <3>. В литературе можно встретить и другие теоретические размышления относительно процессуальных инициатив прокурора <4>. ——————————— <3> См., напр.: Ефросин Д. Защита прокурором публичных интересов // Законность. 2002. N 12. С. 40 — 42. <4> См. подробнее о научной полемике по данному вопросу: Ковалев А. И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 4.
Несмотря на разнообразие взглядов на эту проблему, говорить о преимуществах той или иной точки зрения довольно сложно, в связи с чем компромиссный вариант, закрепленный в действующем АПК РФ, видится вполне обоснованным. Тем не менее многие вопросы, связанные с обращением государственных органов в защиту публично-правовых интересов, не получили должного развития, по причине чего участие прокурора в арбитражном процессе в настоящее время представляется необходимым. В контексте оптимизации защиты публично-правовых интересов аксиоматичным видится разграничение полномочий между компетентными органами государственной власти и прокуратуры, причем дифференциация полномочий указанных субъектов должна базироваться на целевых установках их деятельности. Как известно, АПК РФ в числе предпосылок права на обращение в суд называет юридическую заинтересованность в исходе дела, причем немаловажным фактором в обращении лица в арбитражный суд является та цель, которую лицо преследует: предприниматель ищет защиты от субъектов, посягающих на его личные права или законные интересы, а государственный орган стоит на страже интересов в той сфере, в которой государство делегировало ему полномочия по регулированию общественных отношений. Например, согласно ст. 30 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) налоговые органы, будучи единой централизованной системой, осуществляют контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ налогов и сборов, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В целях наиболее эффективного осуществления деятельности налоговыми органами государство предоставляет им определенные средства, реализация которых направлена на устранение препятствий в нормальном функционировании отношений в данной сфере правового регулирования. В числе таких средств ст. 31 НК РФ указывает обращение с исками в арбитражные суды и суды общей юрисдикции <5>. Таким образом, можно утверждать, что осуществление контроля невозможно без действенных средств по воздействию на нарушителей закона в подконтрольной конкретному органу сфере, в том числе в рамках судебной формы защиты. Приведенный пример наглядно иллюстрирует содержание деятельности налоговых органов, направленной исключительно на защиту публично-правовых интересов. ——————————— <5> Следует заметить, что АПК РФ предусматривает единственную форму обращения налогового органа как властного субъекта в суд первой инстанции — заявление. До настоящего времени подобные терминологические недочеты законодательно не устранены.
Совершенно иной характер носит прокуратура, которая согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <6> является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Несмотря на достаточно широкую сферу надзорной деятельности, прокуроры наделяются правом участия в рассмотрении дел судами, арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации. Следует признать, что предоставление прокурору широких возможностей для «запуска» судебного механизма, по аналогии с АПК РФ 1995 г., может встретить вполне справедливую критику: обращение прокурора в арбитражный суд не должно подменять собой инициативу лиц по защите прав и законных интересов как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере. ——————————— <6> ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
Как известно, действующее арбитражное процессуальное законодательство содержит весьма узкий перечень оснований для обращения прокурора в суд, что не позволяет говорить о возможности реализации надзорных полномочий прокуратуры в полном объеме. Исходя из целевых установок деятельности прокуратуры, к которым относится обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокурор не видится в качестве субъекта, защищающего публичные интересы. Скорее, прокурор призван защищать закон от нарушений со стороны других субъектов, будь то юридическое лицо или орган государственной власти. В качестве подтверждения тезиса о защите прокурором закона (а не публично-правовых интересов) сошлемся на одно из оснований, указанное в ч. 1 ст. 52 АПК РФ: прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта органа государственной власти и органа местного самоуправления. В одном из своих Постановлений Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, что в сфере налогового регулирования под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования, подписанный руководителем налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика <7>. Очевидно, что персонифицированный документ не может создавать препятствия правового характера для неограниченного круга лиц, поэтому возможность обращения прокурора с подобным требованием лежит скорее в области защиты частных интересов, а не публичных. Вышесказанное позволяет прийти к выводу о том, что в отличие от государственных органов прокуратура защищает не только публично-правовые, но и частноправовые интересы. ——————————— <7> Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.
Еще одним важным аспектом рассматриваемого нами вопроса является смешение целевых установок государственных органов и прокуратуры, что проявляется в наличии тождественных процессуальных средств защиты публично-правовых интересов. В настоящее время право на обращение в арбитражный суд с отдельными требованиями в равной степени принадлежит и прокурору, и некоторым государственным органам. Так, согласно п. 5 ст. 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» <8> правом обратиться с иском о признании выпуска ценных бумаг недействительным наделены сразу несколько субъектов: ——————————— <8> ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
1) федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг; 2) региональные отделения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг; 3) государственный регистрирующий орган; 4) орган государственной налоговой службы; 5) прокурор; 6) иные государственные органы, осуществляющие полномочия в сфере рынка ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем полномочия органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, являющегося компетентным субъектом в данной сфере, гораздо шире, что вполне естественно. Согласно ч. 3 ст. 51 анализируемого Закона федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе обратиться в суд с иском о признании выпуска ценных бумаг недействительным в случае, если недобросовестная эмиссия повлекла за собой заблуждение владельцев, имеющее существенное значение, либо в случае, если цели эмиссии противоречат основам правопорядка и нравственности. Очевидно, что указанное основание для оспаривания выпуска ценных бумаг выведено из-под сферы правового реагирования прокурора, однако и с точки зрения целесообразности обращения в суд, и с точки зрения юридической техники такой прием законодателя выглядит, на наш взгляд, не совсем корректным. Ситуации, при которых сразу несколько уполномоченных субъектов будут иметь одинаковые возможности по обращению за судебной защитой, можно проиллюстрировать пословицей «У семи нянек дитя без глазу». Перехватывание инициативы, несогласованность действий, отсутствие единообразия в стандартах защиты — вот далеко не полный перечень трудностей, которые могут возникнуть в подобных случаях. На наш взгляд, каждая конкретная сфера общественной жизни должна быть подконтрольна конкретному уполномоченному властному субъекту, который будет отвечать в том числе и за устранение правонарушений, допущенных недобросовестными субъектами, осуществляющими предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Непрочность всей цепи защиты публичных интересов государственными органами (отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов; отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение в арбитражный суд; бездействие компетентного органа и т. д.) главным образом и предопределяет тенденцию подмены участия государственных и иных органов участием прокурора. В связи с этим небезынтересным видится мнение о том, что полномочия прокурора по обращению в арбитражный суд в порядке, предусмотренном положениями ч. 1 ст. 52 АПК РФ, должны иметь субсидиарное значение и использоваться только в тех случаях, когда защита публичных интересов на основе обращения компетентных государственных органов невозможна <9>. Такая позиция вместе с тем имеет очевидный недостаток: реагируя на факты нарушения законности и обращаясь в компетентный орган с представлением о необходимости защиты публичных интересов, прокуратура рискует стать своего рода «придатком» системы органов власти. ——————————— <9> Нестерова Р. В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. N 12. С. 22.
Несовершенство механизма защиты публичных интересов не должно предопределять политику государства в данной сфере, смещающую акценты то в сторону одних субъектов (прокурор), то в сторону других (государственные и иные органы). Четкий и обоснованный подход к решению вопроса о защите публичных интересов позволит избежать дублирования полномочий государственных органов и органов прокуратуры и определить конкретное лицо, отвечающее за соблюдение законности в конкретной сфере правового регулирования. Именно эти проблемы требуют оперативного разрешения с тем, чтобы механизм защиты публичных интересов в арбитражном суде стал более эффективным.
