(Ванькаев А. Н.) («Российский следователь», 2008, N 10)
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. ВАНЬКАЕВ
Ванькаев А. Н., аспирант кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности Российской академии правосудия.
Прокуратура в настоящее время — необходимый надзорный элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей. Актуальность темы правового статуса прокуратуры и ее роли в системе разделения властей не вызывает сомнений, особенно сейчас в свете проведения реформы прокурорского следствия и происходящих существенных изменений в структуре органов прокуратуры. В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура занимает особое место в механизме гарантий законности и реализации государственной власти. При этом Конституция России и вышеуказанный Закон не поставили точку в дискуссиях о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в механизме государственной власти и роли в системе сдержек и противовесов. На сегодняшний день имеется достаточное количество предложений об отнесении прокуратуры к какой-либо ветви власти — законодательной, исполнительной или судебной. Некоторые оппоненты прокуратуры считают, что с усилением судебного контроля просто отпала необходимость в прокурорском надзоре, другие же говорят о том, что органы прокуратуры на сегодняшний день наделены чрезвычайно широкими полномочиями, что влияет на качестве работы этого органа. Так, профессор В. П. Беляев считает, что «именно в многофункциональности современной прокуратуры и кроется основная ее беда; именно потому, что она «разрывается» на части, стремясь обеспечить многочисленные, заметим, предусмотренные законом, направления деятельности, прокуратура обречена на низкую эффективность и низкий КПД» <1>. Генеральный прокурор Юрий Яковлевич Чайка говорит о том, что необходимо последовательное «разрешение накопившихся проблем, правильный выбор приоритетов, акцентирование усилий на решении узловых задач с постепенным освобождением прокуратуры от несвойственных ей функций». Но при этом он считает, что прокуратура, повышая правозащитную функцию, «при любой модели должна оставаться субъектом следствия» <2>. ——————————— <1> Беляев В. П. Надзорная и иные функции прокуратуры — совместимы ли они? // Российский следователь. 2006. N 4. <2> Чайка Ю. Я. О развитии органов прокуратуры // Адвокат. 2006. N 7.
Принимая во внимание многообразие мнений, постараемся определить место прокуратуры в системе разделения властей и ее роль в существующем государственном механизме.
Соотношение прокуратуры с законодательной властью
По нашему глубокому убеждению, современная прокуратура не является органом законодательной власти и не может им быть. Следует согласиться с мнением И. В. Велиева о том, что предписанный Конституцией России и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации и обязанность прокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветвь власти <3>. Подобная деятельность Генерального прокурора по представлению доклада может быть охарактеризована только как информирование, но не подчинение. Кроме того, Генеральный прокурор в порядке ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, руководители которых, в свою очередь, входят в состав Совета Федерации. ——————————— <3> Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Современное право. 2005. N 10.
Особой формой взаимодействия, именно взаимодействия, но не контроля, парламента и прокуратуры являются парламентские слушания, институт парламентского и депутатского запроса, закрепленные в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Кроме того, следует особо выделить участие прокуратуры в правотворческой деятельности, право на которую закреплено в ст. 9 «Участие в правотворческой деятельности» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Участие прокуроров в правотворческой деятельности имеет существенное профилактическое значение, так как благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правового акта устраняются возможные нарушения законов <4>. Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Присутствие Генерального прокурора РФ, его заместителей и по их поручению других прокуроров в заседаниях Правительства Российской Федерации позволяет им оказывать непосредственное содействие в принятии нормативных актов в точном соответствии с Конституцией и законами. ——————————— <4> Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М., 2006.
Однако в академической среде ряд ученых считают, что личное участие прокурора в разработке нормативных актов в дальнейшем фактически лишает его морального права, в случае их несоответствия закону, опротестовывать их. Тем не менее представляется, что необходимость обеспечения законности является важнейшим приоритетом для современного прокурора. В правотворческой деятельности прокуратура участвует посредством содействия в разработке проектов нормативных актов, проведении юридической экспертизы законопроектов, консультирования законодателей по вопросам своей компетенции, внесения протестов на незаконные правовые акты. Поддержку правотворческой деятельности выразил и Президент Российской Федерации. Выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России по итогам работы за 2004 и 2005 год, он отметил: «Должна быть в целом продолжена работа по развитию законодательной базы, как на федеральном, так и региональном местном уровне. Прокуратуре необходимо заявлять свою собственную позицию по всем проектам, связанным с противодействием преступности, обеспечением национальной безопасности и защитой интересов граждан» <5>. ——————————— <5> Путин В. В. Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России // «Президент России»: Официальное интернет-представительство. 2005.
Соотношение прокуратуры с исполнительной властью
Российская прокуратура, по нашему мнению, наиболее близка к исполнительной ветви власти. Однако прокуратура не является органом исполнительной власти и не должна входить в ее состав, так как в этом случае деятельность прокуратуры станет по меньшей мере неэффективной, а подобную роскошь Россия не сможет себе позволить никогда. Сам характер прокурорских функций диктует необходимость их успешной реализации при обязательном условии независимости прокуратуры от всех ветвей власти, но при активном сотрудничестве с ними. Прокурорский надзор в настоящее время распространяется на широкий круг органов исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот большой блок по надзорной работе является элементом сдерживания исполнительной власти <6>. Деятельность по надзору за исполнением законов органами исполнительной власти представляет собой одну из самых обширных областей работы органов прокуратуры. Объясняется это, прежде всего, разветвленностью системы органов исполнительной власти, ее громадным кадровым составом и значительным охватом сфер жизнедеятельности населения страны, что, в свою очередь, требует эффективного и оперативного прокурорского надзора за исполнением законов. ——————————— <6> Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 37.
Задачей прокуратуры является обеспечение соответствия актов, издаваемых органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами, Конституции РФ, федеральным законам, а также их точное исполнение. Так, в случае принятия незаконного постановления Правительства Генеральный прокурор Российской Федерации имеет реальную возможность оперативно прореагировать и проинформировать об этом Президента Российской Федерации. В последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны. Присутствие слова «надзор» в наименовании перечисленных государственных органов вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что вышеупомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами и в случае выявления фактов нарушения закона реагирует на них в установленном законом порядке. Особое место во взаимодействии прокуратуры и исполнительной власти занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В рамках реализации этого направления работы прокуратуры проводятся координационные совещания руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации с участием Полномочных представителей Президента и руководителей субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что подобные совещания положительно отражаются на деятельности всех правоохранительных органов и успешная практика их проведения, без сомнения, будет продолжена. Прокуратура, в свою очередь, находясь на острие борьбы с беззаконием и преступностью, имея огромный опыт пресечения наиболее тяжких преступлений и неоспоримый профессионализм своих сотрудников, заслуженно и, самое главное, эффективно играет ведущую роль в координации деятельности правоохранительных органов. Подведением итогов этого направления деятельности занимается Всероссийское координационное совещание руководителей правоохранительных органов с участием Президента России. Таким образом, осуществляя надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, прокуратура не входит в ее состав. Подчинение или вхождение прокуратуры в состав исполнительной или судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве и столь необходимой системы сдержек и противовесов, усилит опасность нарушения законов и многократно увеличит вероятность злоупотребления властью. Кроме того, если прокуратура войдет в состав исполнительной власти, она будет осуществлять надзор за остальными ветвями власти — за исполнением законов представительными органами и в некоторой степени судебными. Что, в свою очередь, будет противоречить принципу разделения властей и сделает невозможным дальнейшее построение правового государства.
Соотношение прокуратуры с органами судебной власти
При рассмотрении соотношения суда и прокуратуры в настоящее время необходимо понимать, что обеспечение независимости суда — это бесспорно важная, но не единственная цель судебно-правовой реформы и усиление судебного контроля отнюдь не означает отмену прокурорского надзора. Несмотря на то, что статья 129 Конституции России находится в главе «Судебная власть», прокуратура в реалиях существующего конституционного строя не является частью судебной системы. Кроме того, наличие отдельной статьи в Конституции России говорит об особом положении прокуратуры в государственном механизме. Судебная власть решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с правоохранительной системой и прокуратурой в частности. Согласно статье 118 Конституции России «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Правосудие — особый вид деятельности судов. Соответственно, субъектом судебной власти является только суд. Становится очевидным то, что отсутствуют какие-либо правовые основания для включения прокуратуры в систему органов судебной власти. Бесспорно, прав И. П. Виноградов, утверждающий о том, что взаимодействие прокуратуры и суда — это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности <7>. Контроль суда за законностью действий и решений прокуратуры, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования, не может и не должен рассматриваться как способ ограничения их независимости. Базовые цели прокуратуры и судебных органов, такие как укрепление законности и всемерная защита прав и свобод человека, едины, что в определенной степени обусловливает необходимость тесного взаимодействия данных институтов. ——————————— <7> Виноградов И. П. Место и роль органов российской прокуратуры в механизме разделения властей: теоретико-правовое исследование. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Коломна, 2000. С. 20.
Прокуратура является органом, который в состоянии оперативно, квалифицированно и, что немаловажно, бесплатно принять меры к защите нарушенных прав. В отличие от суда, способного фиксировать и устранять нарушения закона, прокуратура способна выявлять их и пресекать. Кроме того, не вызывает удивления тот факт, что в настоящее время количество граждан, обращающихся за защитой нарушенных прав в прокуратуру, значительно превышает количество обращающихся в суды. Важное отличие прокуратуры и судебной власти заключается также в способах осуществления надзорных полномочий. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, оперативно-розыскных и следственных органов и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры же постоянен и непрерывен. Прокуратуре на основании ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Основанием для проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором. Таким образом, современная прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти, и ее роль в утверждении демократического правового государства определяется тем, что она представляет собой необходимый механизм в рамках формирующейся системы разделения властей и важным элементом системы сдержек и противовесов. Независимость прокуратуры является совершенно необходимым условием для ее успешного функционирования в сфере надзора за исполнением законов и как авангарда борьбы с преступностью. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили, и в то же время организационно не входит ни в одну из ветвей государственной власти — ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Следует также заметить, что помимо прокуратуры существуют и другие государственные органы, которые не входят в названные ветви. Показательно в этом смысле мнение академика В. Кудрявцева, который считает, что «в демократическом государстве должны быть и независимые органы, ценность которых в том и состоит, что они могут свободно контролировать других» <8>. И особенное значение деятельность этих органов, ярким представителем которых является прокуратура, приобретает в России в силу множества известных факторов. ——————————— <8> Кудрявцев В. Куда бы влить прокуратуру // Российская газета. N 218.
Между тем имеется ряд предложений по совершенствованию прокурорской системы. Так, представляется необходимым в целях повышения эффективности деятельности прокуратуры, закрепления ее правового статуса сконцентрировать нормы о прокуратуре в отдельной главе Конституции Российской Федерации. Кроме того, действующая Конституция не содержит даже упоминания о функциях прокуратуры, в связи с этим необходимо в статье 129 Конституции России закрепить независимость прокуратуры и указать хотя бы ее основную функцию — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов. Без сомнения, реформировать прокуратуру необходимо, но это должно происходить постепенно, по мере становления правового государства и усиления контроля гражданского общества, по мере выработки конкретных положений, и прежде чем начинать реформирование, необходимо иметь в виду, что прокуратура в России — это уникальный, зарекомендовавший себя, очень важный и, самое главное, высоко востребованный орган. И отношение к нему должно быть соответствующее, иначе можно повторить печальные ошибки прошлого.
