(Брусалинская Г. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 14)
ДИСКУССИЯ О МЕСТЕ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Г. С. БРУСАЛИНСКАЯ
Брусалинская Г. С., зав. кафедрой конституционного и административного права Института истории, государства и права Приднестровского государственного университета им. Т. Г. Шевченко, кандидат юридических наук (г. Тирасполь).
На протяжении всей истории деятельности прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики (далее — ПМР), особенно в течение последних лет, наблюдались то затихающие, то вспыхивающие с новой силой дискуссии, содержание которых сводилось к определению места органов прокуратуры в государственном механизме, предмету и пределам прокурорского надзора, полномочиям прокурора <1>. ——————————— <1> Подробнее об этом см., в частности: Станских С. Н. К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8.
С 1991 г. прокуратура Приднестровской Молдавской Республики являлась самостоятельным органом, и ее деятельность осуществлялась в соответствии с Конституцией ПМР и Законом ПМР от 15 октября 1992 г. «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». Реформа Конституции ПМР 2000 г. не внесла никаких, по сути дела, изменений в части отнесения прокуратуры к какой-либо ветви власти. В организационном и функциональном отношении прокуратура оказалась за рамками законодательной, исполнительной и судебной властей. Прокуратуре была посвящена отдельная глава 6 в Конституции ПМР. Статьи 91, 92 этой главы устанавливали правовое положение, основы организации и деятельности органов прокуратуры, а также наделяли их соответствующими функциями, что давало прокуратуре право осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением Конституции ПМР и законов судебными органами, министерствами и ведомствами, местными органами власти, местного самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. За прокуратурой закреплялось право осуществлять предварительное следствие и поддержание государственного обвинения в судах. Попыткой решения вопроса по определению места прокуратуры в системе органов государственной власти явилось обращение Президента ПМР с запросом в Конституционный суд ПМР о толковании ст. 6 Конституции в части определения положения прокуратуры ПМР в системе органов государственной власти и управления, так как усматривалась неопределенность в понимании указанных положений Конституции. Рассматривая данное обращение, Конституционный суд основывался на базовых конституционных принципах: государственная власть в Приднестровской Молдавской Республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей является фундаментальной основой построения демократического, правового государства и основой конституционного строя Республики. Конституция ПМР не предусматривает иной власти, кроме законодательной, исполнительной и судебной. Государственная власть осуществляется путем реализации соответствующих функций. Демократический строй может быть установлен в государстве только при условии разделения функций между государственными органами, которые в пределах своих полномочий самостоятельны. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию друг друга либо соединение законодательных, исполнительных и судебных функций недопустимо, как недопустимо наделение прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики, не являющейся органом государственной власти и управления и не относящейся ни к одной из ветвей власти согласно Конституции Приднестровской Молдавской Республики, функциями и полномочиями государственного органа. Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики, составляя согласно Конституции единую централизованную систему, не входит в систему органов государственной власти ПМР и, следовательно, не может осуществлять функции иных органов законодательной, исполнительной либо судебной ветви власти. 3 июня 2003 г., вынося свое решение, Конституционный суд ПМР обратил внимание Президента как главы государства и Верховного Совета на то, что прокуратура Приднестровской Молдавской Республики согласно Конституции выполняет государственные функции, но при этом не относится ни к одной из ветвей власти, что противоречит основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики <2>. ——————————— <2> Постановление Конституционного суда ПМР от 3 июня 2003 г. N 02-П/03 // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 2003. Ст. 979.
Прямое предписание на этот счет содержится в ст. 15 раздела 1 «Основы конституционного строя». Положения Конституции, устанавливающие правовой статус прокуратуры, не могут противоречить основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, в связи с чем Конституционный суд рекомендовал Президенту и Верховному Совету совместно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. Но при попытке разрешения этой проблемы выяснилось, что концептуальный подход высших органов государственной власти в вопросе определения конституционного статуса прокуратуры оказался принципиально разным. Тогда Президент обратился в Конституционный суд о проверке конституционности отдельных положений Конституционного закона ПМР от 30 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики» и отдельных положений Закона Приднестровской Молдавской Республики от 15 октября 1992 года «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». По мнению заявителя, оспариваемые положения не соответствуют основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики, поскольку наделяют прокуратуру, не причисленную ни к одной из ветвей государственной власти, властными полномочиями и функциями органов различных ветвей государственной власти, а также определяют прокуратуру как орган, подотчетный, подконтрольный или ответственный перед органами различных ветвей государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. Рассматривая данное обращение, Конституционный суд признал не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в частности ее ст. 6, 15, положения ст. 1 (ст. 91, 92 главы 6 «Прокуратура» раздела III «Основы государственного управления») Конституционного закона ПМР от 30 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию ПМР» <3>. Признаны не соответствующими Конституции и отдельные положения Закона ПМР «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», в связи с чем они утратили свою силу. ——————————— <3> Постановление Конституционного суда ПМР от 27 апреля 2005 г. N ОЗ-П/05 // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 2005. Ст. 711.
28 апреля 2005 г. после провозглашения Конституционным судом своего решения Президент издал Указ N 192 «О некоторых безотлагательных мерах, направленных на обеспечение исполнения решения Конституционного суда ПМР по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституционного закона ПМР от 30 июня 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию ПМР» и отдельных положений Закона ПМР от 15 октября 1992 г. «О прокуратуре ПМР», связанных с определением места прокуратуры в системе органов государственной власти», в котором относит прокуратуру ПМР к исполнительным органам государственной власти. Этим же Указом было утверждено Временное положение о прокуратуре ПМР <4>. ——————————— <4> Указ Президента ПМР N 192 от 28 апреля 2005 г. // Собрание актов законодательства Приднестровской Молдавской Республики. 2005. Ст. 672.
Так, в целях обеспечения независимого положения прокуратуры ПМР в системе исполнительных органов государственной власти названным нормативным актом устанавливалось, что прокуратура ПМР подчиняется непосредственно Президенту ПМР и в своей деятельности и при осуществлении своих полномочий независима от иных исполнительных органов государственной власти. Но это не разрешило возникшей проблемы. После решений Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики данной проблемой занимались и законодатели. С 2004 г. на рассмотрении Верховного Совета находились два альтернативных законопроекта — в каждом из них предлагалось отнести прокуратуру к одной из ветвей власти. Проект, подготовленный депутатами Верховного Совета, предполагал отнести прокуратуру в систему судебных органов власти, президентский проект предлагал присоединить ее к исполнительной ветви власти. В результате была создана согласительная комиссия, которая пришла к выводу, что свои функции прокуратура сможет осуществлять, оставаясь независимым органом, подчиняющимся только Президенту, в силу чего долгое время Постановление Конституционного суда оставалось нереализованным. Но попытка определить место и роль прокуратуры в механизме государства путем ее отнесения к исполнительной ветви власти, предпринятая Президентом, не увенчалась успехом. 6 июля 2005 г. депутаты в первом чтении приняли проект Закона ПМР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию ПМР», который относил прокуратуру к судебной ветви власти. Это решение самими депутатами было названо, «возможно, не совсем грамотным, но единственно верным» <5>. ——————————— <5> Крамаренко И. Депутаты нашли прокуратуре новое место в системе органов власти ПМР // Агентство новостей «ОЛЬВИЯ-ПРЕСС».
Президент ПМР посчитал принятие этого законопроекта нецелесообразным, т. к. отнесение органов прокуратуры к судебной ветви власти в соответствии с действующим законодательством не соответствовало действующему статусу прокуратуры ПМР и, следовательно, изменяло задачи прокурорской деятельности, роль прокуратуры, ее функции, объем компетенции. А включение прокуратуры в раздел «Судебная власть» без фактического отнесения ее к органам судебной власти (то есть установление таких полномочий прокуратуры, которые характерны для судебной власти) не будет являться исполнением Постановления Конституционного суда о толковании статьи 6 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Реализация предложений Президента об отнесении прокуратуры к исполнительной ветви власти позволила бы сохранить за прокуратурой основной объем ее полномочий, существующих на данный момент (за исключением надзора за исполнением закона и Конституции судебными органами, так как недопустимо вмешательство в деятельность этих органов со стороны иных ветвей власти), и придать прокуратуре статус исполнительного органа государственной власти, подчиняющегося исключительно Президенту ПМР как главе исполнительной ветви власти. Полемика вокруг прокуратуры продолжалась. Свое мнение высказывали как независимые эксперты, так и представители судебной власти. Однако законодатели в результате приняли свое решение о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. 10 февраля 2006 г. Президентом был подписан Конституционный закон Приднестровской Молдавской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию ПМР», который отнес прокуратуру к судебной ветви власти, а 12 июля 2006 г. Президентом был подписан Конституционный закон «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики», который определил прокуратуру как единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Приднестровской Молдавской Республики надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Приднестровской Молдавской Республики и законов на территории Приднестровской Молдавской Республики. Решена ли таким образом проблема прокуратуры? Учитывая, что в Конституции Приднестровской Молдавской Республики перечень ветвей власти исчерпывающий, вопрос по определению места прокуратуры на сегодня решен. Хотя можно долго спорить, верное ли было принято решение или нет. Обращает на себя внимание решение этой проблемы в Российской Федерации. Так, в Конституции Российской Федерации положения об органах прокуратуры включены в главу 7 «Судебная власть». Хотя Конституция Российской Федерации помещает статью о прокуратуре в главу «Судебная власть», этот институт является полностью независимым органом и не связан ни с одной из ветвей власти. Конституция Российской Федерации определяет, что судебная власть в Российской Федерации занимает суверенное, независимое положение, осуществляет правосудие самостоятельно и не разделяет указанную функцию с иными государственными органами. Исходя из практики работы в органах прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики, полагаю, что формально-юридическое отнесение прокуратуры к конкретной ветви власти (судебной) несколько усложнило ситуацию и негативировало роль и значение прокурорского надзора за деятельностью судов. На мой взгляд, прокуратура должна быть независимым органом, компетентно и грамотно выполняющим свои функции по надзору за точным и единообразным исполнением законов как простыми гражданами, так и должностными и юридическими лицами всех форм собственности, органами исполнительной и судебной ветвей власти, что предполагает координацию и взаимодействие, а не «противостояние с указанными структурами», вызванное субъективными, а не объективными причинами. Более того, непризнанность Приднестровской Молдавской Республики в настоящее время обусловливает необходимость усиленной защиты прав и свобод граждан на территории нашего государства, что хотя и частично, но довольно успешно обеспечивала прокуратура, будучи независимым надзорным органом, не препятствующим в то же время деятельности других органов власти и управления. Позиции российских ученых и практиков, пытающихся определить место прокуратуры в государственных органах власти, несколько разделяются. Уже сейчас становится очевидным, что современная теория разделения властей предусматривает использование помимо трех ветвей государственной власти такие ветви, как избирательная, контрольная, и другие. Профессор С. А. Авакьян насчитал более 10 ветвей власти, которые, так или иначе, выделяются в теоретических исследованиях <6>. ——————————— <6> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 354 — 357.
В ходе решения приднестровским законодателем проблемы определения места прокуратуры в системе органов государственной власти С. А. Авакьян как эксперт рассмотрел следующие пути разрешения данной проблемы. Первый путь: ликвидация прокуратуры как специальной системы государственного надзора за соблюдением законности. Такой путь вряд ли целесообразен, поскольку данная задача государству необходима. Кроме того, этот путь ведет к реформе Конституции, что Конституционный суд предлагать не может. Другой путь заключается в присоединении прокуратуры к одной из существующих ветвей власти. Достаточно очевидно, что это не может быть законодательная власть, а также судебная власть в силу специфики их функций. Однако к исполнительной власти прокуратуру присоединить тоже нельзя, поскольку ключевым объектом надзора прокуратуры являются именно органы исполнительной власти, исполняющие закон, и в этом плане как раз возникают задачи обеспечения законности. Избрание этого пути все равно привело бы в конечном итоге к реформированию Конституции. Третий путь обусловлен тем, насколько идеальна модель разделения властей, по которой ее делят на три ветви. В российской конституционно-правовой науке эта проблема активно обсуждается в целом, а также в связи со статусом ряда органов, в том числе и прокуратуры. Речь идет прежде всего о статусе Президента РФ как главы государства, поскольку он не вмещается ни в одну из трех ветвей власти, вследствие чего ученые и комментаторы Конституции РФ ведут речь о президентской власти как самостоятельной ветви власти. В российском законодательстве государственным органом названа Центральная избирательная комиссия РФ — также без указания на то, к какой ветви власти она относится. Ряд ученых называют систему избирательных комиссий избирательной властью. Конечно, обсуждается и статус прокуратуры — статья о ней включена в главу о судебной власти, однако всем очевидно, что прокуратура судебным органом власти не является, и можно говорить о такой ветви власти, как надзорная власть. Отсюда многие предлагают изменить Конституцию Российской Федерации и не ограничиваться делением единой государственной власти всего лишь на три ветви, допустить существование и других ветвей <7>. ——————————— <7> Авакьян С. А. Экспертное заключение по вопросу о толковании норм Конституции Приднестровской Молдавской Республики о статусе прокуратуры // Архив Верховного Совета ПМР.
Подобное означает, что «в будущем, когда такие позиции станут общепризнанными и будут теоретически осмыслены, это создаст основу для масштабных конституционных изменений во всем мире» <8>. ——————————— <8> Станских С. Н. К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 44.
По моему мнению, несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти преодолимо в будущем за счет признания прокурорской деятельности соответствующей четвертой ветвью государственной власти с закреплением этого в Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Представляется перспективной, хотя и спорной, конструкция «органа государственной ветви власти с особым статусом такой-то ветви государственной власти» <9>, предложенная С. Н. Станских. Эта концепция исходит из того, что поскольку перечень ветвей власти в Конституции исчерпывающий, а принцип разделения властей распространяется на всю государственную власть, следовательно, каждый орган государственной власти должен найти свое место в рамках классической триады. В частности, применительно к прокуратуре предлагается считать прокуратуру «органом с особым статусом в рамках судебной власти, вспомогательным органом судебной власти, который формируется и действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами для содействия справедливости в обществе, правосудию, которое осуществляется только судом» <10>, т. е. автор выделяет помимо суда и иные органы судебной власти — органы судейского сообщества, прокуратуру. ——————————— <9> Станских С. Н. Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1. С. 8 — 9. <10> Там же. С. 9.
