ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ПРОКУРАТУРЫ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ РОССИИ
И. М. БАЙКИН
Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов. Уже более десяти лет в средствах массовой информации обсуждается вопрос о месте прокуратуры в системе так называемых ветвей единой государственной власти, присущей каждому правовому демократическому государству. Однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе «Судебная власть» не соответствует правовому статусу прокуратуры и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти; прокуратура — самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ <1>. ——————————— <1> Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12. С. 22.
Судебная власть представлена в Российской Федерации судебной системой и осуществляется посредством судопроизводства. Основу судебной власти составляют совокупность судебных органов <2> и судебная деятельность по осуществлению правосудия (в соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ осуществление правосудия — исключительная компетенция судов). ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (постатейный) (под ред. В. И. Радченко, В. П. Кашепова) включен в информационный банк согласно публикации — ИНФРА-М-НОРМА, 1998. —————————————————————— <2> Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / Отв. ред. первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Норма», 2003. С. 3.
При этом под правосудием принято понимать правоприменительную деятельность суда, совершаемую в процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел, а также экономических споров в целях охраны прав и интересов граждан, организаций и государства <3>. ——————————— <3> Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 347.
Совершенно справедливым представляется мнение М. С. Шалумова о том, что «прокуратура не отправляет правосудие и не осуществляет надзор за законностью судебных актов от имени верховных судебных органов. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам» <4>. ——————————— <4> Шалумов М. С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 48.
Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» <5> прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. ——————————— <5> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Исходя из содержания вышеизложенных норм прокуратуре в большей мере свойственны функции исполнительной ветви власти. Несмотря на это, органы прокуратуры России не относятся и к исполнительной ветви государственной власти. В связи с этим в обществе и науке время от времени обсуждаются предложения и дальнейшие перспективы деятельности органов прокуратуры в случае передачи надзорных функций прокуратуры к исполнительной ветви власти. В частности, предлагается включить прокуратуру в состав Министерства юстиции Российской Федерации <6>. ——————————— <6> См.: Орлов М. Нет прокуратуры — нет проблемы? // Законность. 2003. N 1. С. 23; Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2003. N 2. С. 30.
Однако независимость от исполнительной ветви власти прокуратуры имеет определенное значение для судебной власти, поскольку позволяет сохранить сложившуюся на сегодняшний день систему «сдержек и противовесов» между разделением законодательной, исполнительной и судебной власти. Например, по мнению ряда французских авторов, концепция независимости прокурора, основное полномочие, которое дано законом, — это концепция, постоянство и всеобщность которой должны быть особо подчеркнуты, что изложено в рекомендациях подкомиссии ООН, в разделе о судебной независимости и правах человека, ст. 29: «Независимость прокуроров и адвокатов и то мужество и сознательность, с которыми они исполняют свой профессиональный долг, необходимы для усиления независимости судей, чтобы гарантировать правосудие, свободу и уважение законности, а также защиту прав человека, всех лиц во всем обществе» <7>. ——————————— <7> Штернер Э. Подготовка кадров сотрудников прокуратуры. Прокуратура в правовом государстве: Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. 1997.
Таким образом, идея слияния прокуратуры с исполнительной ветвью власти является несовместимой с принципами демократичности судебной системы. Судебная власть не заинтересована в передаче функций прокурорского надзора в Минюст России, поскольку усиление одной ветви власти непременно повлечет за собой ослабление другой, что, безусловно, скажется на независимости и беспристрастности, в том числе и судей. Думается, что сегодня необходимо не реформировать прокуратуру, а создавать условия для полной независимости судов, функционирования прокуратуры как органа ограничения исполнительной ветви государственной власти от возможных «перекосов» в сторону авторитаризма. По словам председателя Совета судей Российской Федерации Ю. И. Сидоренко, независимость — не самоцель. Когда мы говорим, что судья должен быть независимым, мы заботимся не о судье, мы заботимся о гражданине <8>. То же самое можно сказать и о прокуратуре. Свобода и независимость прокуратуры и судебной власти при принятии решений, невмешательство в их работу являются непременным условием эффективной правозащитной деятельности этих органов, гарантией объективности и беспристрастности. В результате независимости суда и прокуратуры от законодательной и исполнительной ветви власти цели и задачи, возложенные на указанные органы по реализации прав и свобод человека и гражданина, обеспечиваются в различных правовых формах с наибольшей эффективностью. ——————————— <8> Трухин А. В. Независимость суда: миф или реальность? // Уральский судебный вестник. N 1. С. 35.
Деятельность судебной власти по осуществлению правосудия, а также функции независимого от исполнительной ветви власти прокурорского надзора не заменяют и не подменяют деятельность государственных органов исполнительной власти, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Они способствуют совершенствованию их работы в этой области, указывают на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействуют более полной реализации прав граждан. В практике имеются случаи, когда суды рассматривают дела о восстановлении на работе граждан, уволенных из исполнительных органов власти, в том числе и Минюста России. По таким категориям дел участие прокурора в судебном заседании обязательно. При этом эффективность в отстаивании в суде интересов гражданина представителем Минюста России в результате реализации указанной реформы значительно снижается. Дача объективного и беспристрастного заключения прокурором в суде в случае подчинения прокуратуры Министерству юстиции РФ, т. е. исполнительной ветви государственной власти, видится весьма сомнительной. Если рассмотреть структуру Министерства юстиции, то она выглядит следующим образом. Согласно п. 2 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации <9> в него входят подведомственные ему Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов. ——————————— <9> Российская газета. 19.10.2004.
Кроме того, п. 2 Указа Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» <10> установил передать Министерству юстиции Российской Федерации функции по нормативному обеспечению ведения государственного кадастра объектов недвижимости. Установить, что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находится в ведении Министерства юстиции Российской Федерации. ——————————— <10> Российская газета. 26.09.2007.
Таким образом, в систему Минюста России входят различные агентства и службы, в которых работает немалое число работников. Поэтому думается, что для судебной власти важно, чтобы прокуратура оставалась независимой от Минюста России и давала в суде заключения, не связанные с ведомственным интересами. Также в прокурорской практике возникают ситуации, когда прокуратурой предъявляются различные заявления в защиту интересов граждан, государства к органам исполнительной ветви власти, чаще всего об обжаловании действий судебных приставов-исполнителей. В данных процессах органы прокуратуры и судебной власти взаимодействуют в плане надлежащего исполнения судебных решений. Так, с международной правовой точки зрения исполнение судебного решения — важнейшая составляющая права на суд. Право на суд не ограничивается вынесением окончательного судебного решения, а распространяется и на стадию исполнительного производства, являющуюся особой стадией судебного процесса. Без исполнения судебного акта все процессуальные гарантии могут оказаться бессмысленными, а право на суд — иллюзорным <11>. ——————————— <11> Изварина А. Ф. Исполнение судебных решений в России должно стать компетенцией суда // Мировой судья. 2006. N 10; СПС «КонсультантПлюс».
Данные иски возможны только при отсутствии зависимости прокурорских работников от исполнительной ветви власти. На современном этапе взаимодействие и роль органов прокуратуры в системе разделения властей — это осуществление контроля за органами исполнительной ветви власти, в том числе и за судами, посредством принесения протестов, жалоб на решения судов в вышестоящие суды, которые осуществляют в установленных процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов. Данные полномочия органов прокуратуры по опротестованию судебных решений позволяют ослабить доводы некоторых авторов о некой бесконтрольности судей, избежать проведения реформ, направленных на ограничение независимости судебной власти.
