(Поставная Н. П.) («Законодательство и экономика», 2007, N 8)
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ ГОРОДОВ
Н. П. ПОСТАВНАЯ
Поставная Н. П., соискатель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон N 131) в соответствии с Конституцией РФ наряду с правовыми, организационными, экономическими принципами устанавливает и территориальные принципы организации местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, границы территорий муниципальных образований, в том числе городских округов, устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации. В состав городского поселения, наделенного статусом городского округа, могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). В целях рассмотрения проблемы будем считать данный объект земельных ресурсов первоначальным элементом публично-правового управления земельными ресурсами. Вместе с тем если не принимать за основу публично-правовое управление, то критерии для отнесения населенных пунктов к большим и малым городам, столицам субъектов Федерации, к курортным поселкам и т. д. будут различны. Так, Н. Л. Лисина считает, что вопрос об определении и классификации поселений должен решаться с учетом четких критериев отнесения мест обитания к городским, сельским и иным поселениям. Основным признаком для отнесения поселений к тому или иному типу является численность населения. Дополнительными, на ее взгляд, могут быть следующие: степень участия населения в сельскохозяйственном производстве, научно-производственная специализация, значение поселения в системе расселения, культурно-бытового назначения <1>. Таким образом, один и тот же термин «поселение» используется при регулировании различных видов правовых общественных отношений, что порождает сложности в правоприменении. Однако, если термин «поселение» рассматривается как муниципальное образование (например, городское поселение, наделенное статусом городского округа), то, соответственно, критерием отнесения его к данному виду станут правовые нормы, предусмотренные Законом N 131. Соответственно, муниципальное управление земельными ресурсами будет осуществляться в границах территории муниципального образования. ——————————— <1> Лисина Н. Л. Правовой режим поселений. М.: Дело, 2006. С. 25.
Земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Это положение Конституции РФ (ст. 9) развивается в правовых актах всех уровней публичной власти. Природный объект как объект права собственности благодаря своим естественным свойствам не во всем тождественен иным объектам имущественных прав. Объектами правовых отношений являются природные объекты, как признанные недвижимостью, так и не подпадающие под данное понятие. При этом на все природные ресурсы законодательно признано право собственности (публичной либо частной) <2>. В полном объеме это относится и к земельным ресурсам. ——————————— <2> См., например: Галиновская Е. А. Природный объект как объект права собственности // Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов и выступлений на научно-практической конференции. М., 2006.
В то же время в юридической научной литературе высказывались сомнения относительно целесообразности признания права собственности на природные ресурсы. Так, М. В. Попов, основываясь на нормах Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» <3> (не утратил силу до сего времени), считает, что земля как природный и сырьевой ресурс является национальным богатством народов РСФСР и не может быть объектом собственности. Большая часть споров на эту тему могла быть прекращена при совершенной системе разграничения государственной собственности на землю, но этот процесс затянулся. ——————————— <3> Система «КонсультантПлюс».
Формирование государственной и муниципальной собственности на землю существенно сдерживалось несовершенством законодательства, допускающего блокирование процесса разграничения государственной собственности на землю на местах в ходе согласительных и судебных процедур, а также при отказе по неосновательным причинам в согласовании перечней земельных участков, право собственности на которые возникает у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Данная система могла обеспечить процедуру разграничения собственности на землю, по последним данным Минэкономразвития России, к 2023 г. В целях разрешения проблемы еще в 2004 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества и признании утратившим силу Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю». Данным законопроектом были разработаны процедуры разграничения государственной собственности на землю в направлении упрощения данной процедуры и сокращения сроков ее реализации от стадии формирования сведений о земельном участке до стадии государственной регистрации права собственности на земельный участок. Часть положений законопроекта были восприняты при дальнейшем совершенствовании процедур разграничения, однако некоторые из них, направленные на распределение полномочий по распоряжению земельными участками, претерпели изменения. 1 июля 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившим силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон N 53). При этом первоначальный проект вышеуказанного Закона дополнили правовой нормой, которую в отдельных субъектах Федерации рассматривают как перераспределение полномочий по принятию административных решений по предоставлению земельных участков неразграниченного государственного земельного фонда. Незначительный период применения Закона свидетельствует о том, что фактически данным Законом отдельные субъекты Федерации реформируют действующую систему земельно-имущественных отношений в сторону возведения дополнительных административных барьеров. И законодатель в очередной раз продемонстрировал непоследовательность и неспособность к полноценному прогнозированию последствий правотворческой деятельности <4>. Например, статьей 2 Закона N 53 внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: изменена прежняя редакция пункта 10 ст. 3. Одним видам муниципальных образований предоставлено право распоряжениями земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а другим — нет <5>. На практике отдельные субъекты Федерации полностью приняли на себя эти полномочия, что названный Федеральный закон не предусматривал. В тексте указано: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Как видно, фраза «если законодательством не предусмотрено иное» здесь отсутствует. Исключение из правил законодатель предусмотрел только в двух случаях: ——————————— <4> Попов М. Публичная собственность на землю: что нового с 1 июля 2006 года // Хозяйство и право. 2006. N 7. <5> Там же.
— распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законодательством соответствующих субъектов Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации; — распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Однако, например, законом Оренбургской области внесены изменения в действующие правовые акты, регулирующие вопросы распоряжения земельными участками неразграниченной государственной собственности в отношении муниципального образования город Оренбург, наделенного статусом городского округа. Распоряжение земельными участками на территории муниципального образования город Оренбург по неразграниченной собственности (более 85%) в полном объеме принял на себя субъект Федерации. Вместе с тем с момента образования города Оренбург, наделенного статусом города ранее других городов в 1743 г. (грамота на права и выгоды городам Российской Федерации, 1785 г.), вопросы предоставления земли решались местными органами управления. По привилегированной грамоте магистрат должен был разрешать на свободных землях строительство фабрик и заводов. Сохранялось право предоставления земель в городе за местными органами власти (Советом народных депутатов) и после национализации земли (1917 г.). Получается, законодатель рассматривал термин «распоряжение» не в том значении, которое воспринято законодателями отдельных субъектов Федерации. В юридической литературе анализировалась обоснованность применения термина «распоряжение». Например, Е. И. Колюшин отмечал <6>: когда речь идет о публично-правовом управлении, оно может и не включать в себя распоряжение, понимаемое в гражданско-правовом смысле. С этим можно согласиться. Тем более что слово «распорядиться» имеет несколько значений (в том числе и как забота об использовании чего-нибудь), т. е. связано с управленческими функциями. Возможность выполнения именно конкретных управленческих функций законодатель мог допустить по Закону N 53, с возложением обязанностей на субъекты Федерации по принятию законов об отнесении к собственности муниципальных образований на основании федеральных законов земельных участков и земель. Однако эту правовую норму законодатели не спешат применять. Таким образом, вновь возникли опасения, что процесс разграничения государственной собственности на землю и получения в муниципальную собственность земельных участков пойдет быстрее, чем это происходило по ранее действующему законодательству, так как преграда на пути этого процесса достаточно серьезная — отсутствие законов субъектов Федерации. Видимо, регулировать этот процесс будет субъективный фактор. Переходный процесс может затянуться на долгие времена. Есть причины полагать, что распоряжение земельными участками по Закону N 53 законодатель не рассматривал как функции собственника. Во-первых, объектом земельных отношений выступают земельные участки единого государственного земельного фонда (неразграниченной собственности). Во-вторых, отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки не является препятствием для распоряжения ими, что недопустимо в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ (заключение договора купли-продажи, аренды и т. д.). Следовательно, есть все основания полагать, что законодатель в Законе N 53 рассматривал вопросы управленческой деятельности органов публичной власти. ——————————— <6> Колюшин Е. И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. N 9. С. 83.
Ранее российские ученые изучали вопросы управленческой деятельности по распоряжению землей органами публичной власти. Например, М. И. Козырь в статье «Государственное управление земельным фондом» <7> отмечает: под распоряжением землей по советскому земельному праву понимается не отчуждение земли, а установление, изменение либо прекращение правоотношений по поводу земли как объекта права, причем без перемены субъекта права собственности на землю, каковым остается само Советское государство. К земле не применимо цивилистическое определение права распоряжения как возможности передачи вещи в собственность или в оперативное управление другим лицам, ибо из исключительности права государственной собственности на землю, так же как и на недра, воды и леса, вытекает неотчуждаемость этих объектов, их безусловное исключение из гражданского оборота. Поэтому советскому земельному праву вовсе не известно отчуждение земли в какой бы то ни было форме. Однако правовые нормы действующего законодательства допускают такое отчуждение. ——————————— <7> Советское государство и право. 1968. N 8.
Фактически распоряжение землей как управленческая функция даст основания для приобретения прав на землю как объект гражданского оборота. Поэтому предоставление земельных участков становится главной управленческой функцией. В. П. Балезин <8> совершенно справедливо считал, что решение о предоставлении земельного участка — самое важное среди всех действий по предоставлению земли, ибо все остальные действия подчинены ему, направлены на его реализацию или подготовку. Это сохраняет актуальность и сегодня. Передача полномочий по предоставлению земельных участков от органов местного самоуправления к органам государственной власти может поставить под сомнение предварительные согласования отдельных объектов застройки в черте города, лишить местные органы возможности влиять на условия договоров по проведению торгов на право заключения договоров аренды земельных участков для жилищного строительства. Наибольшие сложности совмещения управленческих функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти, усматриваются в сохранении существующих договорных отношений с прежними застройщиками земельных участков. При несохранении их стабильности это может привести к снижению вкладов частного капитала в застройку города, сохранение и улучшение благоустройства мест общего пользования городов. Еще в 1928 г. профессор Л. Велихов <9> писал: английская городская коммуна, обладающая максимальной самостоятельностью, славилась своими наилучшими достижениями в области благоустройства, и наоборот, не было городов менее благоустроенных, чем русские города, всемерно связанные правительственной опекой. ——————————— <8> Балезин В. П. Правовой режим земель населенных пунктов / Под ред. доктора юридических наук, профессора Н. И. Краснова. М.: Юридическая литература, 1980. <9> См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства: В 2-х частях. Ч. 2. М., 1928.
Несомненно, законодатели при принятии Закона N 53 не ставили перед собой цель возведения административных барьеров в регулировании земельно-имущественных отношений органами публичной власти. Однако необходимо заложить определенную систему при подготовке и принятии столь важных федеральных законов. Ю. А. Тихомиров <10> предлагает взять на вооружение действующую систему обстоятельного изучения воздействия правовых актов в процессе их подготовки, что позволит избежать неадекватности правовых решений социальным целям и обременительных последствий для пользователей. С этим нельзя не согласиться. Посмотрим, как реализуются нормы Закона N 53. Целостную систему нормативного регулирования выстроить довольно сложно, поскольку налицо «необозримость действующих актов и правил», с одной стороны, и замеченное отсутствие запланированности их разработки и несогласованность между собой — с другой. С позиции правоприменителя хорошо заметна разновекторность потоков документов, актов, решений, норм. Навстречу федеральному закону, который, как парашют, спускается вниз, поднимаются «воздушные потоки» других актов — подзаконных, региональных, иных норм (например, религиозных), национальных традиций. Закон ослабевает. «Подкрепить» федеральный закон могут общие силы всех уровней публичной власти. В отношении публично-правового управления земельными ресурсами это первоочередная конституционная норма, соблюдение которой должно составлять основное начало в деятельности органов публичной власти. Безотлагательной мерой по реализации Закона N 53 должно стать принятие региональных законов по отнесению земель и земельных участков к собственности муниципальных образований. ——————————— <10> Тихомиров Ю. А. Нормативное регулирование: взлет или кризис? // Журнал российского права. 2006. N 4.
