Ольга Мищенко, юрист фирмы DLA PIPER RUDNICK GRAY CARY.
Сложный и длительный процесс разграничения государственной собственности вообще (и на земельные участки, в частности) долгое время создавал препятствия к распоряжению теми участками, процесс разграничения которых не был завершен — а к ним относилась большая часть государственных земель. Радикально изменить эту ситуацию были призваны недавно принятые изменения законодательства.
В настоящее время процедура разграничения государственной собственности на землю регулируется Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее — ФЗ N 101), а также Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140. Указанные нормативные акты устанавливают достаточно сложную процедуру разграничения государственной собственности на землю путем подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые возникает соответственно федеральная собственность, собственность субъектов Федерации или муниципальная собственность. Данная процедура с течением времени доказала свою неэффективность в связи со значительной длительностью и трудоемкостью. В частности, в соответствии с указанной процедурой на каждый земельный участок, включаемый в перечень, формируется дело, содержащее один или несколько документов, подтверждающих обоснованность внесения земельного участка в этот перечень. В соответствии с действующей практикой процедура подготовки одного перечня составляет от 7 до 9 месяцев. При этом основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков. В связи с указанными обстоятельствами процедура разграничения государственной собственности на землю была существенно упрощена. Согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — ФЗ N 137) установлены критерии отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Соответствующими условиями отнесения являются: нахождение на земельном участке зданий, строений, сооружений, являющихся собственностью соответственно Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования; предоставление земельных участков органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Федерации, их территориальным органам, органам местного самоуправления, а также казенным предприятиям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным соответственно федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления; иные предусмотренные законодательством случаи. ФЗ N 101, установивший ныне действующий порядок разграничения государственной собственности на землю, утрачивает силу с 1 июля 2006 года.
Регистрация прав
Распоряжение указанными земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. При этом, в отличие от действующего в настоящий момент порядка, регистрация права собственности на земельный участок осуществляется на основании заявления заинтересованного органа исполнительной власти в Федеральную регистрационную службу с указанием основания возникновения права собственности на земельный участок (критерии определены выше) <*>. Следует отметить, что перечень документов, необходимых для государственной регистрации, подлежит утверждению Правительством РФ. Таким образом, для практической реализации новой процедуры необходимо принятие к 1 июля 2006 года дополнительных нормативных актов. ——————————— <*> Действующее в настоящий момент законодательство предусматривает, что основанием государственной регистрации права на земельные участки Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков (п. 2 ст. 2 Закона N 53-ФЗ).
В целом изменения, направленные на упрощение процедуры разграничения государственной собственности на землю, следует оценить положительно. Вместе с тем следует учитывать, что если ранее действовавший порядок предусматривал формы дополнительного контроля правильности составления перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, путем формирования их специальными уполномоченными органами исполнительной власти, то теперь основная нагрузка по проверке основания регистрации права собственности ложится на Федеральную регистрационную службу, что может породить дополнительные споры, связанные с разграничением государственной собственности на землю, в том числе связанные с распоряжением соответствующими земельными участками при отсутствии необходимых полномочий органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Распоряжение землей
В соответствии с Законом N 53-ФЗ отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими. По общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и муниципальных округов. Кроме того, распоряжение земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами или столицами субъектов Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особые правила предусмотрены для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, в которых полномочия по распоряжению земельными участками осуществляются органами исполнительной власти указанных субъектов Федерации. Следует отметить, что предыдущая редакция ФЗ N 137 устанавливала иной порядок распоряжения земельными участками, собственность на которые не разграничена. В соответствии с ранее установленной процедурой распоряжение указанными земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Таким образом, в соответствии со старой редакцией ФЗ N 137 осуществление распорядительных функций в отношении земельных участков органами местного самоуправления не зависело от формы муниципального образования (муниципальный район, муниципальный округ, городское или сельское поселение). Кроме того, в отдельных случаях законодательством РФ и субъектов Федерации были предусмотрены иные правила распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю. В частности, ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает, что в случае приватизации здания, строения, сооружения решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации соответствующего объекта недвижимости. Таким образом, устанавливалось отступление от общего правила, в соответствии с которым распорядительные действия в отношении земельных участков осуществляются органами местного самоуправления. Закон N 53-ФЗ признал утратившим силу данное положение. Кроме того, региональным законодательством также устанавливались исключения из общего правила, утвержденного ФЗ N 137. Так, например, законодательство Ленинградской области <*> предусматривает, что полномочия по предоставлению земельных участков площадью свыше трех гектаров, а также земельных участков площадью до трех гектаров, если предоставление связано с изменением их целевого назначения, до разграничения права собственности на землю осуществляет Правительство Ленинградской области. При этом органы местного самоуправления вправе предоставлять в собственность, аренду или в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки до трех гектаров, если предоставление таких земельных участков не связано с изменением их целевого назначения. ——————————— <*> Закон Ленинградской области от 16 февраля 2005 года N 7-оз.
Приведенные нормы с 1 июля 2006 года вступят в противоречие с императивными положениями федерального законодательства. Таким образом, со дня вступления в силу Закона N 53-ФЗ ныне действующий порядок, установленный законодательными актами Ленинградской области, не подлежит применению и должен быть приведен в соответствие с федеральными нормативными актами.
