(Киндеева Е. А., Пискунова М. Г.) («ЭЖ-Юрист», 2006, N 28)
ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ И АРЕНДНАЯ ПЛАТА
Е. А. КИНДЕЕВА, М. Г. ПИСКУНОВА
Елена Агзамовна Киндеева, заместитель начальника Управления государственного земельного кадастра Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
Марианна Гирфановна Пискунова, доцент кафедры управления собственностью субъектов РФ и муниципальных образований Высшей школы приватизации и предпринимательства.
Многообразие и противоречивость норм земельного права и, как следствие, бессистемность развития этой отрасли законодательства неоднократно обсуждались в юридической печати. В последнее время проблемы применения и реализации данных правовых норм усугубляются реформой местного самоуправления. 1 июля 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 17.04.2006 N 53-ФЗ <*> (далее — Закон N 53-ФЗ), существенно меняющий порядок распоряжения и условия использования государственных и муниципальных земель. ——————————— <*> «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее — ЗК РФ) регулирует земельно-имущественные отношения исходя из наличия права собственности на землю. Причем под правом собственности понимается право собственности на конкретный земельный участок конкретного собственника, в том числе публичного — Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, т. е. имущественное субъективное право, а не абстрактная государственная или муниципальная собственность на природный ресурс. Разграничение собственности является одним из принципов земельного законодательства (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Однако по прошествии пяти лет действия Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» оказалось, что большинство земель не разграничены, соответственно не являются объектами вещного права собственности и не имеют собственника <*>. Как указывалось в пояснительной записке к проекту Закона N 53-ФЗ <**>, Правительством РФ утверждены перечни, включающие только 8351 федеральный земельный участок, 36 — участков субъектов РФ и 45 — муниципальных участков. ——————————— <*> За исключением земель, являющихся федеральной собственностью в силу Закона. <**> К первому чтению 09.07.2004. Проект Федерального закона N 48508-4.
Земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 1 ст. 16 ЗК РФ). Распоряжение неразграниченными землями осуществляется за рамками ЗК РФ — в соответствии с переходными положениями Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон о введении в действие ЗК РФ). Несмотря на явную презумпцию государственной собственности, распоряжение такими землями осуществляют органы местного самоуправления.
Согласно Закону N 53-ФЗ с 01.07.2006 распоряжение земельными участками, относящимися к публичной собственности (ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ), должно осуществляться после государственной регистрации права собственности на них. Вместе с тем отсутствие регистрации не является препятствием для распоряжения такими землями. Данным Федеральным законом право распоряжения неразграниченными государственными землями предоставлено: 1. Органам местного самоуправления муниципальных образований со статусом: — муниципальных районов; — городских округов; — городских поселений — административных центров и столиц субъектов РФ; 2. Органам государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Законами субъектов РФ право распоряжения неразграниченными государственными землями может быть предоставлено: — органам государственной власти субъекта РФ (в отношении участков в административных центрах и столицах данных субъектов); — органам внутригородских муниципальных образований (городских округов, внутригородских территорий) Москвы и Санкт-Петербурга. Таким образом, с 1 июля 2006 г. могут распоряжаться земельными участками только при условии регистрации права собственности соответствующего публичного (государственного, муниципального) образования следующие органы: — государственной власти Российской Федерации; — государственной власти субъектов РФ (кроме Москвы и Санкт-Петербурга); — местного самоуправления городских и сельских поселений (кроме административных центров и столиц субъектов РФ). Законом N 53-ФЗ существенно сокращены и иные полномочия администраций городских и сельских поселений. Например, прекращаются следующие полномочия, предоставленные Законом РФ от 06.07.91 N 1550-1 (в ред. от 08.12.2003) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» <*> (далее — Закон о МСУ 1991 г.): ——————————— <*> Применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 «Переходные положения» Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Утрачивает силу с 01.01.2009 (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 86 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).
— районных, городских, поселковых, сельских Советов <*> определять порядок распоряжения, предоставления и изъятия земельных участков на подведомственных территориях (содержались в п. 8 ст. 49, п. 15 ст. 55, п. 16 ст. 66 Закона о МСУ 1991 г.); ——————————— <*> В соответствии с п. п. 4, 6 Указа Президента РФ от 26.10.93 N 1760 (в ред. от 22.12.93) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» функции городских и районных Советов народных депутатов выполняет соответствующая местная администрация.
— районных Советов устанавливать границы земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских Советов по согласованию с ними (содержались в п. 16 ст. 55 Закона о МСУ); — поселковых, сельских администраций взимать плату за землю (содержались в п. 7 ст. 51 Закона о МСУ 1991 г.). Полномочия по взиманию платы за землю сохранены у администраций городских поселений и муниципальных районов (п. 6 ст. 71, п. 6 ст. 60 Закона о МСУ 1991 г.). В соответствии со ст. 132 Конституции РФ и согласно ныне действующей редакции Закона о МСУ 1991 г. поселковые, сельские, городские и районные администрации вправе: управлять муниципальной собственностью, решать вопросы использования, аренды, отчуждения объектов муниципальной собственности поселка (сельсовета), города, района (соответственно п. 4 ст. 50, п. 1 ст. 68, п. 1 ст. 57 Закона о МСУ 1991 г.); предоставлять и изымать в установленном порядке земельные участки в пределах границ муниципального образования (черты поселка, сельсовета, городской черты, границ района), за исключением случаев, предусмотренных законодательством (соответственно п. 1 ст. 51, п. 1 ст. 71, п. 1 ст. 60 Закона о МСУ 1991 г.). До разграничения земельные участки не являются муниципальной собственностью. Согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> (далее — Закон о принципах МСУ 2003 г.) к вопросам местного значения поселения относятся, в частности: ——————————— <*> Закон в целом вступает в силу с 01.01.2009, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки. Данная статья вступила в силу с 08.10.2003 (со дня официального опубликования).
— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; — владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. В переходный период законами субъектов РФ может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов (часть 1.3 ст. 83 Закона о принципах МСУ 2003 г.). Аналогичные положения содержатся в п. 2 ст. 29 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> (далее — Закон о принципах МСУ 1995 г.): органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, в состав которой входят муниципальные земли. ——————————— <*> Применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 «Переходные положения» Закона о принципах МСУ 2003 г. Утрачивает силу с 01.01.2009 (п. 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 86 Закона о принципах МСУ 2003 г.).
Так, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в решении от 12.04.2006 N 63/3 отклонил проект Федерального закона N 239603-4 «О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о распоряжении землями, находящимися в государственной собственности). По мнению Комитета, такое право, предоставленное органам местного самоуправления п. 10 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, является временным, распоряжение имуществом РФ по своей сути не может быть отнесено к вопросам местного значения, то есть вопросам, решаемым населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Это не согласуется с нормами ч. 1 ст. 130 Конституции РФ и ч. 2 ст. 209 ГК.
Определение арендной платы органами местного самоуправления
Наличие права собственности на землю также является одним из условий определения размеров арендной платы. В соответствии с п. 3 ст. 65 ЗК РФ порядок определения размеров и условий внесения арендной платы ЗА ЗЕМЛИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В СОБСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (выделено нами. — Е. К., М. П.). С 1 января 2006 года утратил силу Закон Российской Федерации от 11.10.91 N 1738-1 «О плате за землю» <*>. В том числе утратили силу положения ст. 21 о том, что при аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. ——————————— <*> Федеральный закон от 29.11.2004 N 141-ФЗ (в ред. от 31.12.2005) «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
Согласно ст. 29 Закона о принципах МСУ 1995 г. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, в соответствии с Законом они могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Однако обратим внимание, что данная ст. 29 озаглавлена «Муниципальная собственность». Органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с федеральными законами (ст. 39 Закона о принципах МСУ 1995 г.; Федеральный закон от 25.09.97 N 126-ФЗ (в ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон о финансовых основах МСУ <*>). Но согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам и сборам относится земельный налог. Арендная плата не относится к местным налогам и сборам. ——————————— <*> С 08.10.2003 по 31.12.2008 применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Закона о принципах МСУ 2003 г., и утрачивает силу с 01.01.2009.
Как установлено п. 4 ст. 22 ЗК РФ, размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством РФ. В настоящее время такое постановление до сих пор не принято <*>. ——————————— <*> Не считая порядка определения арендной платы за землю в особых экономических зонах — 2% кадастровой стоимости в год.
Таким образом, земельное законодательство и законодательство о местном самоуправлении предоставляет муниципальным органам полномочия по установлению арендной платы за землю исходя из наличия права муниципальной собственности. Совершенно очевидно, что определение размеров арендной платы за государственные земли не относится к числу вопросов местного значения.
Перемена арендодателя в действующих договорах аренды государственных земель
В соответствии со ст. 85 Закона о принципах МСУ 2003 г. <*> органы государственной власти субъектов РФ установили границы и наделили статусом новые муниципальные образования (далее — МО) <**>. При этом земельные участки, предоставленные в аренду администрациями существовавших МО (например, муниципальных районов), оказались расположенными на территории вновь образованных МО (например, городских и сельских поселений). Соответственно возникает вопрос об арендодателе земли и перечислении арендной платы за землю. Для этого необходимо проанализировать и сопоставить нормы законодательства о местном самоуправлении и правила гражданского законодательства о перемене лиц в обязательстве. ——————————— <*> Глава 12 «Переходные положения» (ст. ст. 83 — 86) вступила в силу 08.10.2003. <**> В результате количество муниципальных образований увеличилось более чем вдвое и составляет на настоящий момент 24208, из них вновь образованных — 12251. Протокол заседания Центральной избирательной комиссии от 29.11.2005 N 164-1-4 «Об итогах муниципальных выборов в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в 2004 — 2005 годах».
Право (требование), принадлежащее кредитору на основании обязательства, может быть передано другому лицу по сделке (уступка требования) или перейти к другому лицу на основании закона (ст. 382 ГК РФ). Примером перехода требования в силу закона является переход права собственности на сданное в аренду имущество, при котором договор аренды сохраняет силу для арендатора и нового собственника, ставшего арендодателем (ст. 617 ГК РФ). Но при реформе местного самоуправления право государственной собственности на неразграниченную землю не переходит, поэтому данная норма ГК РФ неприменима.
Перераспределение муниципального имущества
Для решения вопросов местного значения МО должны быть наделены необходимым имуществом, муниципальное имущество и обязательства ранее существовавших МО должны быть перераспределены (разграничены) со вновь созданными МО. Согласно ч. 7 ст. 85 Закона о принципах МСУ 2003 г. Правительство РФ должно было до 01.01.2005 утвердить порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. В настоящее время порядок разграничения муниципального имущества между вновь образованными МО и образованиями, на территории которых они созданы, определен ч. 11.1 <*> ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ <**> следующим образом. ——————————— <*> Введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ. <**> «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
До 01.01.2009 разграничение осуществляется законом субъекта РФ. Имущество подлежит безвозмездной передаче в трехнедельный срок после вступления в силу данного закона субъекта РФ (при наличии утвержденных уставов МО) по двустороннему передаточному акту. Перечни передаваемого имущества (включая муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения) утверждаются решениями органов местного самоуправления (в порядке решения вопросов местного значения). Право муниципальной собственности на переданное имущество возникает на основании закона субъекта РФ и с установленного в нем момента. Право на недвижимость также возникает с момента, определенного законом субъекта РФ, а не с момента государственной регистрации права. Таким образом, если МО имело в муниципальной собственности земельные участки (права на которые были зарегистрированы) и такие участки включены в перечень имущества, передаваемого другому МО, то в заключенных до 01.01.2006 договорах аренды земли произошла перемена арендодателя в силу закона (ст. 617 ГК РФ) — с момента, определенного законом субъекта РФ как момент возникновения нового права муниципальной собственности. Разумеется, что никакого «перезаключения» договоров аренды со вновь созданными администрациями не требуется. Правопреемство органов местного самоуправления. Согласно ч. 10 ст. 85, ч. 5 ст. 84 Закона о принципах МСУ 2003 г. органы местного самоуправления вновь образованных МО с 01.01.2006 являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществлявших на территориях указанных МО полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов РФ. Возникающие в силу правопреемства имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных МО определяются по состоянию на 01.01.2006 передаточным (разделительным) актом, составленным по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 N 903. При этом под имущественными обязательствами понимается совокупность долговых обязательств муниципальных образований (муниципальный долг) и кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений. Акт должен быть утвержден законом субъекта РФ. Как отмечалось выше, к вопросам местного значения относится распоряжение муниципальной собственностью, в том числе земельными участками. Распоряжение неразграниченными государственными землями не является «решением вопроса местного значения». При этом сохраняется определенный ст. 12 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» порядок распределения арендной платы за неразграниченные земли органами Федерального казначейства. За участки в городах арендная плата распределяется поровну между субъектом РФ и городом, плата за участки в сельских поселениях и межселенных территориях целиком поступает в их бюджет. Таким образом, если до 01.01.2006 заключены договоры аренды неразграниченных государственных земель, то такие участки не включаются в перечни перераспределяемого муниципального имущества, смены собственника земли и перемены арендодателя не происходит. Поскольку права кредитора в силу закона не переходят, арендная плата подлежит уплате в соответствии с условиями сохраняющего силу договора и требованиями бюджетного законодательства.
Новые органы местного самоуправления — новые арендодатели?
Должны ли включаться в перечни муниципального имущества, перераспределяемого между существовавшими и вновь созданными МО, требования по арендной плате за неразграниченные государственные земли? В соответствии с гражданским законодательством права требования являются имуществом (ст. 128 ГК). В законодательстве о местном самоуправлении под имуществом понимаются вещи и юридические лица (муниципальные унитарные предприятия и учреждения). Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 13.06.2006 N 374 <*> в перечнях документов, необходимых для решения о передаче, указываются индивидуализирующие признаки имущества — инвентарный (реестровый) номер или площадь (при передаче помещений, зданий), длина (при передаче водопровода), идентификационный номер (при передаче автомобиля) и т. д. ——————————— <*> «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации».
В законодательстве о местном самоуправлении отсутствует четкая регламентация замены арендодателя в действующих договорах аренды неразграниченных государственных земель. Поскольку муниципальные органы являются арендодателями государственных земель не в силу права собственности, а в силу предоставленных законом полномочий, перемена арендодателя тоже должна быть произведена либо законом, либо иным нормативным актом. Возможно включить имущественные права (требования арендной платы за землю) в перечни передаваемого вновь созданным МО имущества и двусторонние передаточные акты (ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ). В перечнях необходимо индивидуализировать арендуемые участки, указать реквизиты договоров и данные государственной регистрации. В этом случае право требования арендной платы перейдет в силу Закона с момента, определенного законом субъекта РФ о разграничении муниципальной собственности. Подчеркнем, что в случаях правопреемства в силу Закона «перезаключения» договоров аренды с новыми органами местного самоуправления либо заключения дополнительных соглашений не требуется. На практике при перемене лиц в договоре аренды часто заключают дополнительные соглашения к договору — либо трехсторонние «старый арендодатель — новый арендодатель — арендатор», либо двухсторонние «новый арендодатель — арендатор». Правомерность трехстороннего соглашения к двухстороннему договору вызывает сильные сомнения <*>. Дополнительное соглашение о замене арендодателя в договоре необязательно, но возможно. При этом дополнительным соглашением в договоре аренды изменяются только положения об арендодателе и способе исполнения обязательства по арендной плате (платежные реквизиты), арендатор не обязан подписывать дополнительное соглашение с иными, не устраивающими его условиями, например с меньшим сроком и увеличенным размером арендной платы. ——————————— <*> Не путать с двусторонним договором аренды со множественностью лиц на стороне арендатора.
Так, Президиум ВАС РФ, отказывая новому арендодателю в иске о внесении изменений в действующий договор аренды в части нового срока, указал, что перехода права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды (п. 24 Обзора практики разрешения споров, связанных с арендой) <*>. ——————————— <*> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11.01.2002 N 66.
Дополнительное соглашение арендатора с новым органом местного самоуправления — арендодателем подлежит государственной регистрации (с уплатой госпошлины в размере 7500 <*> или 300 руб.) <**>. Представляется, что расходы арендатора и риски изменения условий аренды делают нецелесообразным заключение дополнительных соглашений с новой администрацией. ——————————— <*> Письмо Минфина РФ от 07.10.2005 N 03-06-03-04/98. <**> Письмо Минфина РФ от 13.06.2006 N 03-06-03-04/63.
Вновь созданные органы местного самоуправления как новые кредиторы обязаны письменно уведомить арендатора о состоявшемся переходе прав по договорам аренды неразграниченных государственных земель и предоставить ему доказательства перехода прав (ст. ст. 382, 385 ГК) в виде вышеуказанных документов (перечней, передаточных актов).
Разграничение и государственная регистрация права муниципальной собственности на землю
Фактически Законом N 53-ФЗ определены (разграничены) земли федеральной собственности и земли государственной собственности субъектов (п. п. 1, 2, 4 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК). Это земли: — занятые федеральным или государственным имуществом; — предоставленные федеральным или государственным организациям; — предусмотренные (признанные) федеральными законами. Муниципальной собственностью являются земли, занятые муниципальным имуществом и используемые муниципальными организациями, а также признанные таковыми законами субъектов РФ в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК). Участки, занятые муниципальной недвижимостью и используемые муниципальными организациями, не могут быть предоставлены частным лицам, поэтому распорядиться ими как муниципальной собственностью практически невозможно. Участки, находящиеся у юридических лиц и граждан на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и арендуемые по договорам с местными администрациями, а также большинство свободных участков относятся к неразграниченной государственной земле. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2006 N 404 утверждены Перечни документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю. Данным Постановлением, в частности, установлено, что в заявлении о государственной регистрации права, необходимо указать нормативный акт, являющийся основанием для регистрации права муниципальной собственности на земельный участок. Таким образом, в настоящее время до принятия субъектами РФ законов о праве муниципальной собственности на землю: большинство земель является государственной собственностью; распоряжение такими землями не относится к числу вопросов местного значения; поселковые, сельские и городские администрации (за исключением городов — центров субъектов РФ) не могут распоряжаться такими земельными участками; органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять размер арендной платы. Муниципальные органы распоряжаются государственной землей не в силу наличия вещного права собственности с присущей ему «триадой правомочий» — «пользоваться — владеть — распоряжаться», а в силу особых полномочий, временно установленных Законом. Поэтому объем полномочий органов местного самоуправления в отношении неразграниченных земель существенно меньше, чем правомочия собственника. Фактически оборотоспособная муниципальная земельная собственность появится после: — принятия закона субъекта РФ о муниципальной собственности на землю; — кадастрового учета муниципальных участков; — государственной регистрации права муниципальной собственности. Только после этого муниципальные органы смогут реализовать все правомочия собственника, включая определение размеров арендной платы за землю.
