(Кузнецов Ю. Ю., Гришин Д. А.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2007, N 6)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Ю. Ю. КУЗНЕЦОВ, Д. А. ГРИШИН
Кузнецов Ю. Ю., начальник ФЭУ ФСИН России.
Гришин Д. А., начальник кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук.
Реализация одной из основных, наряду с кадровой, обеспечивающих функций уголовно-исполнительной системы России, а именно функции финансового обеспечения ее деятельности, невозможна без установленных компетентными государственными органами правовых норм, детально регламентирующих как материальный, так и процессуальный аспект ее осуществления. Хочется отметить, что финансово-экономическое обеспечение уголовно-исполнительной системы представляет собой, с одной стороны, комплекс мер и мероприятий организационного характера, направленных на формирование, распределение, перераспределение и использование материальных денежных ресурсов Федеральной службы исполнения наказаний, ее территориальных органов и учреждений, с другой — совокупность правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих отношения, связанные с практическим использованием УИС России централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому рассмотрение правовых основ финансового обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, а также деятельности специализированных финансово-экономических и финансово-контрольных подразделений ФСИН России является одной из основных задач данного исследования. Все методы и приемы, используемые ФСИН России в процессе реализации функции финансово-экономического обеспечения, требуют своего закрепления в нормативных документах. И лишь обретая правовую форму, они становятся юридически значимыми, т. е. общеобязательными для исполнения всеми должностными лицами и сотрудниками УИС. Рассмотрение правовых основ, регламентирующих финансовое обеспечение деятельности уголовно-исполнительной системы России, не должно носить хаотичный (бессистемный) характер. С этой целью предлагаем структурировать все источники финансового законодательства в зависимости от их отраслевой принадлежности и разделить их на три группы. Первая — конституционные основы финансового обеспечения органов, выполняющих правоохранительные функции. Вторая — содержащая нормы общего финансового законодательства. Третья — ведомственное законодательство, регулирующее организацию финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы России и осуществления финансового контроля. Что касается анализа первой и второй групп источников законодательства в сфере финансового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, то все они подвергались детальному анализу со стороны ученых в области конституционного и финансового права, таких, как Г. А. Жилин, В. К. Бабаев, В. П. Божьев, О. Н Горбунова, Ю. А. Крохина, Н. И. Химчева, Н. А. Сатарова и др. В рамках данной работы рассмотрим третью группу источников с целью выявления пробелов в правовом регулировании отдельных вопросов финансового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы и разработки конкретных мер, направленных на совершенствование ведомственного законодательства, регламентирующего деятельность ФСИН России, ее территориальных органов и учреждений по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов государства. Ключевым среди правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, здесь, безусловно, является Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Так, ст. 9 данного Закона гласит: «Финансовое обеспечение функционирования уголовно-исполнительной системы, прав, социальных гарантий ее сотрудникам в соответствии с настоящим Законом является расходным обязательством Российской Федерации» <1>. Представленная норма, содержащая императивное установление о централизованном государственном (за счет средств федерального бюджета России) финансовом обеспечении УИС, является для уголовно-исполнительной системы нормой-гарантией ее финансовой защищенности со стороны Российской Федерации и полностью корреспондируется с конституционными положениями, закрепленными в ст. 71 Основного Закона нашей страны. Кроме того, данная правовая норма служит основой для формирования ведомственной системы органов, ответственных за организацию финансового обеспечения ФСИН России, определения и нормативного закрепления их правового статуса. ——————————— <1> См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. (в ред. от 22.08.2004) N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ 1993. N 33. Ст. 1316.
Подобного рода положение закреплено и в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Так, в соответствии со ст. 8 Закона «финансирование следственных изоляторов осуществляется за счет средств федерального бюджета» <2>. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759.
Нельзя забывать и о том, что, являясь бюджетополучателями, органы и учреждения Федеральной службы исполнения наказаний имеют собственные производственные мощности (это касается в основном государственных унитарных предприятий) и могут выступать в бюджетных отношениях в качестве источников формирования доходной части бюджета. Поэтому считаем абсолютно обоснованной норму, регулирующую распределение прибыли от производственной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы России. Так, «доходы от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и прибыль федеральных государственных унитарных предприятий уголовно-исполнительной системы после уплаты обязательных платежей в соответствующие бюджеты расходуются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации» <3>. Представленная правовая норма, с одной стороны, ограничивает учреждения ФСИН России в самостоятельном распределении и использовании прибыли, но с другой — гарантирует оптимальное и плановое расходование данных средств и минимизирует риски в процессе распределительных отношений. ——————————— <3> См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. (в ред. от 22.08.2004) N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.
Наряду с бюджетным финансированием источником образования денежных фондов для органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний может служить собственная предпринимательская деятельность. Подтверждением этому может служить дефиниция ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» («Права учреждений, исполняющих наказания»), а именно «осуществлять предпринимательскую и иные виды деятельности для обеспечения жизнедеятельности учреждений, исполняющих наказания, и привлечения осужденных к труду» <4>. Представленная правовая норма имеет для уголовно-исполнительной системы ключевое значение, т. к. позволяет учреждениям Федеральной службы исполнения наказаний самостоятельно избирать наиболее эффективные формы и методы производственной деятельности с целью выпуска и реализации готовой продукции, что позволяет, с одной стороны, трудоустроить большее количество осужденных, обучить их новым специальностям, с другой — опираясь на собственные силы, совершенствовать материально-техническую базу учреждения, формировать целевые денежные фонды и использовать их для экономического стимулирования труда как работников учреждения, так и осужденных. Однако для практической реализации предоставленного учреждениям УИС права необходимо наличие квалифицированных специалистов, способных обеспечить не только производство определенной продукции, но и реализацию ее на рынке, что на сегодняшний день является достаточно затруднительным вследствие большой конкуренции практически во всех областях производства и неспособностью уголовно-исполнительной системы в силу объективных обстоятельств (отсутствие высокотехнологичного оборудования и подготовленных кадров) к выпуску конкурентоспособной продукции. Поэтому считаем необходимым применение в отношении учреждений Федеральной службы исполнения наказаний механизма прямой государственной поддержки в форме предоставления государственного заказа на производство продукции. ——————————— <4> См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. (в ред. от 22.08.2004) N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.
Кроме того, источником финансовых ресурсов Федеральной службы исполнения наказаний являются средства, предоставляемые уголовно-исполнительной системе на безвозмездной основе от организаций любых организационных форм и физических лиц. Пункт 19 ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» содержит установление, что учреждения УИС вправе «принимать во владение и пользование от учреждений, организаций и предприятий любых организационно-правовых форм, а также граждан материально-технические ресурсы, финансовые средства и имущество» <5>. Представленное положение, по нашему мнению, является достаточно спорным, т. к. не содержит в себе указания на целевую направленность передаваемого имущества и денежных средств, что может породить на практике их использование на цели, не связанные с исполнением уголовных наказаний и развитием подразделений ФСИН России. В современных условиях, когда налажено устойчивое государственное финансирование Федеральной службы исполнения наказаний и других органов, выполняющих правоохранительные функции, необходимость в привлечении дополнительных финансовых ресурсов может быть сведена к минимуму. Тем более что на практике привлечение «спонсорской» помощи не всегда является для исправительного учреждения безобидным явлением, т. к. зачастую основывается на заключении негласного компромисса между стороной, оказывающей помощь, и администрацией колонии, выражающегося в возможности послаблений режима содержания в отношении определенной категории осужденных. Однако справедливости ради приходится констатировать, что без подобного рода материальных и финансовых ресурсов учреждения УИС существовать на сегодняшний день не смогут. Поэтому данная правовая норма должна быть сохранена в действующем законодательстве, но при этом необходимо сформировать четкий организационный механизм ее реализации. ——————————— <5> См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. (в ред. от 22.08.2004) N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316.
Следующим источником права, регулирующим финансовую деятельность УИС, является Положение от 13 октября 2004 г. «О Федеральной службе исполнения наказаний». В соответствии с ним на ФСИН России возложены полномочия по осуществлению организации бухгалтерского и статистического учета в уголовно-исполнительной системе, контролю за целесообразностью проводимых финансовых и хозяйственных операций и их соответствием законодательству Российской Федерации, организации экономного и эффективного расходования бюджетных средств <6>. Для реализации данного полномочия необходимо наличие эффективной ведомственной системы органов, осуществляющих контрольные функции за распределением и использованием бюджетных средств и предупреждением правонарушений в финансовой сфере. На сегодняшний день данная система создана и, как показывает практика, успешно функционирует. ——————————— <6> См.: Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1314 // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.
Правовое регулирование деятельности контрольно-ревизионных служб уголовно-исполнительной системы осуществляется в соответствии с федеральными законами (Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и др.) на основании положения о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний. В заключение хотелось бы отметить, что действующее финансовое законодательство динамично развивается, принимаются новые законы (подзаконные нормативные акты), что порождает необходимость оперативно вносить изменения в ведомственное уголовно-исполнительное законодательство. Основную роль в данной работе необходимо отводить финансово-экономическому и правовому управлениям, Контрольно-ревизионной инспекции, а также образовательным и научно-исследовательским учреждениям Федеральной службы исполнения наказаний.
