Грузнова Г., помощник прокурора Санкт-Петербурга по рассмотрению писем и приему граждан.
Нарастающий поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, доверие к политическим институтам государства, а с другой — определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве.
В органах прокуратуры Российской Федерации число поступивших обращений увеличилось с 1026906 в 1996 г. до 1655498 в 2006 г., т. е. на 61%. За 2006 г. динамика роста составила 8,6%. В мегаполисах кривая роста просматривается еще резче: например, в органы прокуратуры Санкт-Петербурга в 2006 г. поступило 72438 обращений, а по сравнению с 2005 г. их число возросло на 11263 (+ 18%). Разрешено по существу 43872 обращения, что также больше, чем в 2005 г., на 7380, или на 20%. Учитывая, что численность россиян ежегодно уменьшается, причины у населения страны для столь частого обращения в органы прокуратуры, по-видимому, есть.
Практика показывает, что на прием в прокуратуру, как правило, приходят люди, которые нуждаются в бесплатной юридической консультации, потому что больше нигде не могут получить квалифицированной помощи.
Общеизвестно также, что количество обращений граждан в прокуратуру значительно превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой. Ситуация объясняется не столько устоявшейся «привычкой» граждан, сколько доступностью и оперативностью, по сравнению с судом, прокуратуры. Для обращения в ее органы не требуется соблюдения каких-либо специальных процедур, денежных затрат, рассмотрение обращений осуществляется в сжатые регламентированные сроки. В условиях господства рыночных отношений, когда деятельность российской адвокатуры во многом подчинена коммерческим интересам, а гражданин в силу указанных обстоятельств не готов к самостоятельному общению с судебной системой, правозащитная роль прокуратуры очевидна.
Да, в последние годы круг полномочий прокуратуры претерпел значительные изменения, тем не менее прокуратура по-прежнему «на страже законности», она действует от имени общества и в интересах общества в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ. Независимость от органов власти и местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределяют своеобразное место прокуратуры в системе государственного механизма. Прокуратура остается практически безальтернативным органом, способным реально противостоять негативным процессам, развивающимся на правовом поле страны. Так или иначе прокуратура вынужденно вовлекается в решение задач исполнительной власти, вынужденно подменяет контролирующие органы.
Вот и получается, что прокуратура — зачастую последняя инстанция, где люди надеются решить и решают свои проблемы.
Однако доверие населения автоматически налагает ответственность, сопряженную с неизбежным увеличением нагрузки прокуроров, что, в свою очередь, влечет опасность притупления внимания к качеству и срокам разрешения жалоб. Обозначенная проблема требует комплексного решения, в том числе посредством предотвращения и устранения возможных нарушений законности (максимальное использование анализа обращений граждан при планировании надзорной деятельности, потенциала тематических «горячих линий» и т. д.), а также посредством усиления внутриведомственного контроля руководства органа прокуратуры за разрешением жалоб граждан подчиненными сотрудниками.
В целях разрешения сложившейся ситуации в прокуратуре Санкт-Петербурга предприняты следующие меры.
В 2006 г. внедрена новая форма работы по устным обращениям граждан — так называемые «горячие линии», в ходе которых в течение дня от граждан принимаются звонки с информацией о нарушениях законов по определенной тематике, наиболее острым проблемам.
Например, в декабре 2006 г. проведена «горячая линия» по проблемам в сфере жилищно-коммунального хозяйства и содержания жилого фонда. За 9 часов непрерывной работы поступило 271 обращение граждан. В той или иной мере обоснованными признаны 90% обращений, свыше 77,5% (3/4) выявленных нарушений прав граждан в жилищной сфере были реально устранены уже в январе — начале февраля 2007 г. По итогам проверок органами прокуратуры внесено 73 представления об устранении выявленных нарушений и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности, возбуждено 14 административных дел. Результаты проверки по поступившим сообщениям показали наиболее проблемные в плане содержания жилого фонда районы города, а также наиболее часто встречающиеся нарушения в коммунальном обслуживании населения: перебои с теплоснабжением в квартирах (70 претензий), ненадлежащее содержание подвалов (32), ненадлежащая уборка лестничных клеток (32), необоснованное начисление платы за жилье и коммунальные услуги (28), проблема перерасчета платежей за неоказание жилищно-коммунальных услуг (17), ненадлежащее электроснабжение в квартирах и освещение в парадных (27), различные по содержанию проблемы, касающиеся деятельности ТСЖ (в общей сложности 35). Вскрыты вопиющие факты длительного нереагирования соответствующих служб на жалобы граждан (об отсутствии несколько недель и даже месяцев отопления, водоснабжения в квартирах, порой каждый отопительный сезон). Показательно, что за непринятие мер к своевременному рассмотрению и устранению нарушений по обращению гражданки В., проживающей в Кировском районе (сообщала о проблемах с горячим водоснабжением в течение 2-х месяцев), начальник РЭУ-2 Кировского района привлечен к дисциплинарной ответственности.
В ходе проведенной «горячей линии» по вопросам соблюдения порядка рассмотрения обращений граждан поднадзорными органами поступило 136 жалоб, по итогам проведенных проверок в 26 случаях были внесены представления об устранении нарушений ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», также внесено 12 представлений и возбуждено 8 административных производств по фактам выявленных нарушений.
В марте 2007 г. проведена «горячая линия» по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков и профилактики наркомании, в процессе которой от населения по телефонам доверия в течение одного рабочего дня получено свыше 300 сообщений о фактах незаконного оборота наркотиков, в результате проверки которых возбуждено 44 уголовных дела о таких фактах, изобличено и задержано 36 лиц, кроме того, раскрыто 19 имущественных преступлений. Работа по сообщениям граждан о фактах незаконного оборота наркотиков активно продолжена, в ней задействованы телефоны доверия отдела по надзору за соблюдением законодательства в сфере оборота наркотических и психотропных веществ прокуратуры города и УФСКН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Прокуратурой Санкт-Петербурга организована систематическая проверка получаемых сведений силами территориальных органов внутренних дел, на основе сбора и анализа поступающей информации в прокуратуре создана база данных.
Аналогичные акции проводились и по другим направлениям: по вопросам незаконного завладения жильем граждан, необоснованного отказа при приеме на работу и др. Важна не столько тематика «горячих линий», сколько то, что анализ окончательных результатов позволяет оперативно скорректировать надзорную деятельность прокуратуры на этих направлениях.
В целях совершенствования деятельности органов прокуратуры по рассмотрению жалоб граждан и обеспечения постоянного контроля за исполнительской дисциплиной на этом направлении деятельности приказом прокурора Санкт-Петербурга от 31 октября 2005 г. утверждено Положение об ответственном за организацию работы с письменными и устными обращениями граждан в прокуратуре района и структурном подразделении аппарата прокуратуры города. Ответственный за организацию работы с письменными и устными обращениями граждан назначается руководителем прокуратуры из числа наиболее опытных работников, обладающих навыками методической работы. Деятельность ответственного контролируется прокурором района, строится в тесном взаимодействии с группой помощников прокурора города по рассмотрению писем и приему граждан и направлена на совершенствование работы с обращениями. В основные задачи ответственного входит систематический контроль за соблюдением оперативным составом прокуратуры порядка рассмотрения и разрешения жалоб, а также порядка учета, регистрации и дальнейшей обработки поступающих обращений граждан техническим составом. Решая поставленные задачи, ответственный в том числе обязан регулярно проверять надзорные производства на предмет соответствия исполненных документов требованиям приказов (указаниям) Генерального прокурора РФ и прокурора города, о выявленных недостатках и нарушениях незамедлительно докладывать руководству, затем контролировать их устранение. По поручению прокурора района ответственный принимает широкий круг иных организационных мер, направленных на устранение и профилактику нарушений в работе с жалобами граждан. Аналитическое обеспечение мер по совершенствованию организации работы с письменными и устными обращениями граждан в прокуратуре также вменено в обязанность ответственному.
В качестве дополнительных мер по улучшению управления и созданию системного механизма контроля со стороны аппарата прокуратуры Санкт-Петербурга за деятельностью подчиненных прокуратур приказом прокурора Санкт-Петербурга созданы мобильные группы в составе 4 — 6 человек из наиболее подготовленных работников аппарата прокуратуры города под руководством прокурора города (либо заместителей). Руководитель, члены мобильных групп и подлежащая проверке прокуратура (объявляется накануне выезда) определяются прокурором города. Мобильные группы осуществляют выездные проверки, цель которых — оценка руководящей роли прокуроров районов, их заместителей в организации работы прокуратуры, обучении молодых специалистов, установление эффективности использования работниками прокуратур рабочего времени и трудовых ресурсов, уровня самоорганизации в работе. В течение дня проверке подвергаются состояние планирования работы прокуратуры, рациональность распределения должностных обязанностей, роль руководства прокуратуры в организации надзорной и других направлений деятельности прокуратуры и, конечно, организация работы с письменными и устными обращениями граждан.
Таким образом, перед мобильной группой поставлена задача проведения проверки организации работы практически по всем направлениям деятельности прокуратуры, причем в сжатые сроки. Результаты показали, что в некоторых районных прокуратурах бывают упущения в работе с жалобами граждан, соответственно, возникла необходимость в более детальной проверке организации работы в районных прокуратурах по исполнению требований Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ (в части порядка приема, учета, регистрации обращений, контроля за сроками их разрешения, формирования в дела и надзорные производства). Для реализации задачи распоряжением прокурора Санкт-Петербурга от 31 октября 2006 г. создана проверяющая комиссия, в состав которой были включены работники аппарата прокуратуры города, районных прокуратур (ответственные за организацию работы с обращениями граждан) и специалисты отдела общего и особого делопроизводства. При этом привлечение к участию в таком мероприятии сотрудников районных прокуратур приносит несомненную пользу. Это и опыт, и совершенствование навыков и методик подобных проверок.
В период работы комиссия выезжала во все районные (специализированные) прокуратуры. Выявленные в ходе проверки типичные нарушения были обсуждены на заседании коллегии прокуратуры Санкт-Петербурга, определен характер организационных упущений руководства прокуратур и мер, направленных на предотвращение негативных процессов.
Таким образом, работа на этом направлении бесспорно требует совершенствования и поиска новых методов решения возникающих проблем.
Общественное мнение, складывающееся о прокуратуре в целом и ее работниках в отдельности, на фоне зачастую негативных публикаций в СМИ имеет немаловажное значение. Совершенствование работы органов прокуратуры с обращениями граждан не может не способствовать повышению авторитета, а главное — уменьшению нарушений прав и свобод человека и гражданина.
