(Винокуров А. Ю.) («Законодательство и экономика», 2009, N 4)
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. Ю. ВИНОКУРОВ
Винокуров А. Ю., доктор юридических наук, профессор Московского гуманитарного университета.
Прокуратура Российской Федерации в последние годы все более позиционируется как неотъемлемый элемент в правозащитном механизме. И если деятельность прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина официально закреплена в Законе РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) <1> в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора, что было обусловлено необходимостью обозначить прежде всего перед странами, входящими в Совет Европы, «человеческий облик» российской прокуратуры, то роль органов прокуратуры в обеспечении законности в сфере предпринимательства длительное время отвергалась многими представителями бизнес-сообщества как инородный правовой институт. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
При этом в 1990-е годы немало субъектов предпринимательской деятельности сумели извлечь выгоду из сотрудничества с органами прокуратуры в вопросах выяснения отношений с партнерами и конкурентами путем инициации через прокуроров исковых обращений в арбитражные суды. Во многом именно подобная практика послужила причиной резкого сокращения оснований обращения прокуроров в арбитражные суды в ныне действующем процессуальном законодательстве. Кроме того, имели место и случаи использования бизнес-структурами прокуратуры как органа, осуществляющего уголовное преследование, для решения локальных и стратегических задач в условиях далекого от цивилизации рынка. Оценка таким явлениям дана во вступившем недавно в силу Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2>, и эта особая тема для разговора. ——————————— <2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Вместе с тем уже наметилась тенденция официального подключения органов прокуратуры к вопросам, связанным с защитой интересов субъектов предпринимательской деятельности. В свое время многие прокуроры на местах воспринимали как явно новаторский Приказ Генерального прокурора РФ от 17 августа 2005 г. N 29 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности» <3>. Однако не вызывает никаких сомнений, что на данный шаг руководство прокурорской системы подтолкнула не собственная позиция в рамках корректировки стоящих перед прокурорами задач, а недвусмысленный намек из высших эшелонов власти, который, в свою очередь, очевидно, был инициирован со стороны сектора предпринимательства. Основными направлениями в этом документе были определены надзор над деятельностью чиновников, в том числе осуществляющих государственный контроль (надзор), а также над законностью издаваемых правовых актов на всех уровнях публичной власти, начиная с нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и заканчивая соответствующей деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения создания ими препятствий для добросовестной конкуренции, возложения на предпринимателей дополнительных обязанностей и т. д. В пункте 1.8 названного Приказа прямо оговаривалось: в случае непринятия своевременных и адекватных мер по устранению выявленных нарушений закона, виновных должностных лиц органов прокуратуры следует привлекать к строгой дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения. Таким образом, на прокуроров было возложено важное направление надзорной деятельности с установлением целевых ориентиров. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс».
Указанный документ утратил силу в связи с принятием Приказа Генерального прокурора РФ от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (далее — Приказ N 53) <4>, который с учетом наработанной практики серьезно скорректировал задачи прокуроров. В частности, появились нормы, предписывающие прокурорам осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, исключить факты вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами, обеспечить постоянный надзор над исполнением Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» <5>, противодействовать рейдерским захватам. Особое внимание в плане защиты прав предпринимателей уделено сфере надзора над оперативно-розыскной деятельностью, а также регистрационно-учетной работой органов, осуществляющих уголовное преследование. Кроме того, прокурорам предписано обеспечить гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на рассматриваемом участке, активно использовать в этих целях возможности средств массовой информации. ——————————— <4> Там же. <5> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
В рамках реализации положений действующего Приказа прокурорами на региональном и районном уровнях с середины 2008 г. созданы предпосылки для ведения непосредственного открытого диалога с представителями бизнес-сообщества по вопросам, связанным с нарушением прав предпринимателей. Более того, в рамках активизации антикоррупционной работы в прокуратурах созданы интернет-сайты, куда может обратиться каждый, кто имеет информацию о коррупционных проявлениях. Эти и иные организационные меры позволили значительно увеличить объем необходимой прокурорам информации о нарушениях законов в рассматриваемой сфере, а значит, более эффективно выполнять поставленные перед ними задачи. Вместе с тем стойкие негативные тенденции в сфере деятельности чиновников, в том числе представителей многочисленных органов государственного контроля (надзора), серьезно затрудняющие свободное развитие предпринимательства, обусловили необходимость издания Президентом РФ Указа от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» <6>. Правительству РФ предписывалось оперативно разработать ряд законодательных предложений, среди которых особое место занимает положение о проведении внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Федерации. То есть созданы предпосылки для включения прокурора как лица, надзирающего за деятельностью контролирующих органов, в процедуру оценки законности проводимых этими органами внеплановых мероприятий, поскольку наработанная к тому времени практика имела немало примеров использования возможностей органов контроля (надзора) для решения «воспитательных» задач в отношении отдельных предпринимателей, когда в течение одного года совокупное число проверок могло составлять десятки, а то и сотни, что, конечно же, просто парализовывало работу. А если добавить к этому угрозы подвергнуться уголовному преследованию, равно как и вполне конкретные процессуальные решения, многие из которых отменялись впоследствии по требованию надзирающих прокуроров, то вполне можно представить себе моральное состояние и деловой настрой подвергшихся подобной участи субъектов. ——————————— <6> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.
Законодательные новеллы, закрепившие на самом высоком уровне роль прокуроров в обеспечении законности в предпринимательской сфере, нормативно материализовались в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите) <7>, вступающем в силу с 1 июля 2009 г., за исключением ряда положений, касающихся в том числе деятельности органов прокуроры. Данный Закон значительно шире определяет участие прокурора в рассматриваемой сфере, нежели это предполагалось в упомянутом выше Указе главы государства. ——————————— <7> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Прежде всего в нем, конечно же, реализованы озвученные Президентом России предпосылки по вопросам защиты субъектов малого и среднего бизнеса, однако роль прокурора стала более значимой. В силу того что Закон о защите распространяется на деятельность по осуществлению внеплановых проверок органов не только государственного контроля (надзора), но и органов муниципального контроля, круг поднадзорных прокурору субъектов в рассматриваемой сфере стал шире за счет муниципалов. Кроме того, дополнены и основания для проведения внеплановой проверки, когда требуется согласование с прокурором. Так, помимо просто угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, презюмируется и собственно причинение такого вреда, причем круг подвергшихся угрозе вреда или непосредственному его причинению объектов расширился за счет животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Наконец, в Законе закреплено, что внеплановая проверка согласовывается не с прокурором субъекта Федерации, а с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Позитивный характер последней новеллы заключается в следующем. Во-первых, реализация закрепленной в Указе Президента РФ посылки, адресующей только к прокурору субъекта Федерации, не допускала бы участие в процедуре согласования внеплановых проверок даже заместителей такого прокурора, хотя применительно к абсолютному большинству надзорных полномочий они обладают равными с прокурором возможностями. Во-вторых, многие регионы имеют такую большую протяженность, что до областного центра можно только самолетом и долететь (например, Республика Саха (Якутия) или Красноярский край). В-третьих, в системе органов прокуратуры функционируют специализированные прокуратуры (например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура или региональные транспортные прокуратуры), а определенные контролирующие структуры в силу Приказа Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. N 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» <8> поднадзорны именно им. ——————————— <8> СПС «КонсультантПлюс».
Правда, предстоит еще на ведомственном уровне оптимально урегулировать вопрос о пересечении компетенции, когда, например, орган государственного экологического контроля, поднадзорный территориальному или природоохранному прокурору, собирается провести проверку на объекте, поднадзорном транспортному или военному прокурору. Кроме того, законодателю следовало бы четче определиться с персоной должностного лица органа прокуратуры. На наш взгляд, следуя привычной аналогии в принятии решений прокурорами-руководителями, эти полномочия могли бы реализовывать прокуроры районного звена (приравненные к ним прокуроры) и их заместители. Вместе с тем в таком случае остается открытым так называемый субординационный вопрос. Ведь те же региональные органы государственного контроля (надзора) поднадзорны прокурору соответствующего уровня, а инспекторы, работающие в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти или их подразделениях в федеральных округах, — это вообще федеральный уровень. Здесь, как представляется, более целесообразно отказаться от четкой субординационной привязки и возложить реализацию согласовательных полномочий на прокуроров районного звена (приравненных к ним прокуроров) и их заместителей. Однако в силу части 7 ст. 9 Закона о защите прав этот вопрос в любом случае решается приказом Генерального прокурора России. На органы прокуратуры рассматриваемым Законом возложен и ряд иных полномочий. Во-первых, они должны осуществлять учет проводимых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежеквартальный мониторинг внеплановых выездных проверок. Как известно, понятие «мониторинг» означает наблюдение и уже активно используется в практической деятельности прокуроров. Например, в упомянутом выше Приказе N 53 прокурорам предписано осуществлять постоянный мониторинг в сфере соблюдения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Используются в ведомственной нормативной базе такие понятия, как мониторинг правовых актов органов власти и местного самоуправления, мониторинг ведущих средств массовой информации и ряд других. Безусловно, и рассматриваемое направление мониторинга найдет свою конкретизацию в акте Генерального прокурора РФ. По нашему мнению, речь должна идти о сверке прокурорами заявленных контролирующими органами и реально проведенных ими контрольных мероприятий, а также об анализе результатов таких проверок. Наконец, необходимо озвучить новеллы, вступающие в силу с 1 января 2010 г. и выходящие за рамки первоначально заявленной Президентом РФ сферы защиты малого и среднего бизнеса. В соответствии с частью 6 ст. 9 Закона о защите прав все подпадающие под его действие контролирующие органы обязаны в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения ПЛАНОВЫХ (выделено мной. — А. В.) проверок, направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Закона о прокуратуре. При этом форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок устанавливаются Правительством РФ. Как представляется, данная законодательная норма имеет определенные изъяны. Во-первых, не вполне понятна ссылка на Закон о прокуратуре, в котором не установлены нормы, корреспондирующие с Законом о защите, что в принципе и не требуется. Во-вторых, вызывает сомнение целесообразность учета на уровне Генеральной прокуратуры РФ плановых проверок тех же органов муниципального и даже регионального государственного контроля. Это эффективнее делать на уровне прокуратур субъектов Федерации (приравненных к ним специализированных прокуратур). В-третьих, речь необходимо вести не о проектах ежегодных планов, не имеющих юридической силы, а о самих планах. В силу изложенных выше причин автор скептически относится и к установленному частью 7 ст. 9 Закона о защите положению, предписывающему Генеральной прокуратуре России размещать ежегодный сводный план проведения плановых проверок на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года. Можно только представить, каким будет объем такой информации и сколько потребуется работников для ее формирования. Некоторые практики и ученые в сфере прокурорского надзора высказывают опасения в отношении в принципе целесообразности придания гласности такой информации, поскольку предупрежденные подобным образом субъекты предпринимательской деятельности смогут либо оперативно прикрыть (или перерегистрировать) свой бизнес, либо попытаться заранее договориться с проверяющими. Безусловно, в нашем все еще далеком от идеалов правового государства обществе это действительно первые мысли, которые могут прийти в голову человеку, знакомому с реальной обстановкой. Вместе с тем, как представляется, с учетом того, что бизнес в нашей стране становится все-таки цивилизованнее, негативные тенденции постепенно будут иметь динамику снижения. Кроме того, за оставшееся до вступления в силу указанных положений Закона время могут быть внесены какие-либо коррективы, призванные повысить эффективность соответствующих процедур. Резюмируя сказанное, хотелось бы отметить: роль органов прокуратуры в непростых современных социально-экономических условиях возрастает, что обусловлено многими факторами, в том числе необходимостью противостоять надзорными средствами произволу чиновников, сделать более открытой информацию о проводимых проверках, а это позволит заметно снизить уровень «заказных» контрольных мероприятий. Вместе с тем и бизнес-сообщество, получив хорошую поддержку в лице прокурора, обязано, в свою очередь, принимать все меры к формированию цивилизованного рынка, не злоупотребляя вновь приобретенными защитными механизмами.
Библиография
Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4006. Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2293. Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
