(Бугаренко А. И.) («Адвокатская практика», 2010, N 2)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЯЕМОЙ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИИ <*>
А. И. БУГАРЕНКО
——————————— <*> Bugarenko A. I. Quality providing of free legal assistance in Russia.
Бугаренко А. И., аспирант кафедры адвокатуры и нотариата Московской государственной юридической академии.
В настоящей статье исследуются вопросы организации надлежащего качества бесплатных юридических услуг в нашей стране. Система бесплатной юридической помощи в России находится на пути становления в настоящее время. В этой связи установление высокого качества такой помощи является приоритетной задачей государства.
Ключевые слова: адвокатура, качество юридической помощи, гарантии независимости адвокатов, бесплатная юридическая помощь.
This research apply to issues of providing a proper quality of free legal services in our country. The Russian system of free legal assistance is forming now. Thereupon a high quality setting of free legal aid becomes the priority object for the state.
Key words: the bar, legal assistance quality, independency guarantees of attorneys, free legal assistance.
Установление надлежащего качества предоставляемой бесплатной юридической помощи должно стать приоритетной задачей для государства. Ведь от того, насколько качественную помощь получит заинтересованное в ней лицо, напрямую зависит успех в решении его проблемы, а в целом — удовлетворение потребностей граждан в юридической помощи. Строгость требований, предъявляемых к лицам, предоставляющим бесплатные юридические услуги (прежде всего адвокатам), далеко не одинакова в различных государствах. Чем более развитой является правовая система в государстве, тем строже эти требования. В США высшее юридическое образование можно получить после трехлетнего обучения в колледже гуманитарного профиля, а затем трехлетней учебы в юридическом вузе. После получения диплома о высшем юридическом образовании выпускники должны пройти процедуру допуска к частной юридической практике. Такая процедура не требуется для тех из них, кто собирается заняться преподавательской деятельностью или научной работой в области права. Частной юридической практикой выпускники смогут заниматься после сдачи экзамена, который принимает специальная комиссия. Последняя формируется из практикующих юристов руководством ассоциации юристов того или иного штата. Критерии и порядок отбора в данные комиссии различаются в разных штатах, в большинстве учитывается опыт работы. Экзамен состоит из устного собеседования и письменной работы, причем последняя занимает большую часть экзаменационного времени. Экзаменуемый должен ответить примерно на тридцать вопросов, связанных со знанием правовых норм штата. Если испытуемый успешно выдерживает экзамен, то ему выдается лицензия (без ограничения срока) на право осуществления частной юридической практики. В дальнейшем юрист должен ежегодно уплачивать членский взнос в ассоциацию адвокатов штата. При решении вопроса о выдаче лицензии изучается также характеристика личности (good moral character) соискателя лицензии. Данная характеристика формируется из рассказа испытуемого о самом себе, а также из информации о наличии/ отсутствии судимостей, приводов в полицию, о том, страдает ли он наркоманией или алкоголизмом. При наличии в биографии испытуемого незначительных правонарушений (например, неуплата административных штрафов) выдача лицензии может быть отложена на неопределенное время. Решение экзаменационной комиссии может быть обжаловано в суд вплоть до Верховного суда штата. Лицам, допущенным к адвокатской практике, автоматически выдается разрешение на ведение дел в федеральных судах <1>. ——————————— <1> См.: Власихин В. А. Частная юридическая деятельность в США // Юридический консультант. 1997. N 8.
Юристы в Германии вправе заниматься адвокатской деятельностью после четырехлетней стажировки по выбору в судах, у прокуроров или адвокатов и сдачи нескольких экзаменов комиссии при Высшем суде земли. Допуск к адвокатской практике предоставляется на основании соответствующего разрешения ведомства юстиции той земли, при суде которой адвокат собирается практиковаться. Адвокат обязан исполнять свои должностные обязанности в соответствии со своими моральными принципами, а вне службы показывать себя достойным доверия, оказанного ему государством. Не менее строгие правила для занятия адвокатской практикой установлены в Японии. Выпускники юридических вузов должны выдержать экзамены, которые ежегодно устраиваются специальной комиссией при министерстве юстиции. Причем требования, предъявляемые этой комиссией, настолько высоки, что экзамены выдерживают только 2 — 3% испытуемых. Затем в течение двух лет они обучаются на курсах подготовки работников юстиции при Верховном суде, в том числе восемь месяцев практикуются в судах, а также по четыре месяца стажируются в прокуратуре и адвокатуре. По окончании курсов обучающиеся вновь сдают серию экзаменов, после успешной сдачи которых они вправе приступить к адвокатской практике <2>. ——————————— <2> См.: Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира: Справочник. М., 1993.
Квалифицированная юридическая помощь положительно влияет на формирование правосознания и повышение правовой культуры населения, которые в настоящее время не в полной мере отвечают потребностям рыночной экономики, всесторонней демократизации общественных процессов <3>. Поэтому установление высокого качества оказываемой бесплатной юридической помощи позволит государству в полной мере выполнять задачу по обеспечению реализации конституционного права граждан на судебную защиту, а также будет способствовать формированию в нашей стране гражданского общества, одним из признаков которого является высокая правовая культура населения. Полагаем, для достижения указанных результатов необходимо выполнить следующие первоочередные задачи. ——————————— <3> См.: Банников Г. Н. Проблемы реализации прав граждан на судебную защиту в Российской Федерации (общетеоретический аспект): Автореф. дис. … к. ю.н. Саратов, 2006. С. 22 — 23.
Прежде всего необходимо найти баланс, разумное сочетание государственных и негосударственных институтов, занимающихся вопросами предоставления бесплатной юридической помощи. Баланс в данном случае крайне необходим. Ведь возложить такую обязанность полностью на общественные институты — значит устранить контроль государства, что недопустимо, так как предоставление бесплатной юридической помощи — важнейшая социальная задача государства. С другой стороны, одних лишь государственных институтов (таких как государственные юридические бюро) явно недостаточно для удовлетворения потребностей в юридической помощи всех заинтересованных лиц. К тому же по вопросам, касающимся споров с государством, трудно гарантировать объективность и непредвзятость сотрудников государственных институтов. Государство должно поддерживать социальные инициативы по юридическому обслуживанию нуждающихся путем, например, установления налоговых льгот для соответствующих субъектов, пропаганды и публичного признания их заслуг перед обществом и государством. Качество предоставляемой юридической помощи напрямую зависит от качества профессиональной подготовки юридических кадров, которое нужно постоянно повышать. На сегодняшний день приходится с сожалением констатировать, что юридическое образование развивается по количественному, а не по качественному пути: число юридических вузов и факультетов, особенно негосударственных, зашкаливает. Неудивительно, что уровень подготовки юридических кадров неуклонно снижается. Отсутствие компетентных и профессиональных кадров разрушает саму идею квалифицированной юридической помощи и, кроме того, создает реальную угрозу нарушения прав, свобод и законных интересов граждан оказанием некачественных юридических услуг. В этой связи государству необходимо установить эффективный контроль в сфере образовательной деятельности. Необходимо развивать так называемое клиническое образование — юридические клиники, в которых студенты практически решают проблемы обратившихся к ним, применяя полученные за годы учебы теоретические знания и навыки, формируя тем самым свои профессиональные качества. При этом не стоит забывать о накопленном историческом опыте юридического клинического образования в России <4>. Юридическая клиника вполне способна выполнять роль дополнительного института оказания бесплатной юридической помощи. ——————————— <4> См.: Дудырев Ф. Ф., Малков В. П. Юридические клиники в России: возвращение через 150 лет // Правозащитник Урала. 2002. N 5 — 6.
Нуждается в совершенствовании сама гражданско-правовая договорная форма оказания юридической помощи. Отношения по поводу оказания юридической помощи регулируются в соответствии с общими нормами ГК РФ, а также отдельными положениями ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», что не учитывает особенностей правоотношений, складывающихся в сфере юридического обслуживания, а также не обеспечивает должной определенности в отношениях между адвокатом и доверителем. Представляется весьма интересной точка зрения о распространении на сферу оказания адвокатских услуг норм Закона «О защите прав потребителей» (в случае если услуги оказываются гражданам), а также установлении в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» правил, идентичных положениям о публичном договоре, содержащихся в ст. 426 ГК РФ, а именно: адвокат обязан заключить договор при наличии возможности оказать запрашиваемую потребителем услугу; адвокат не вправе оказывать предпочтение одному потребителю перед другим в отношении заключения договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными нормативно-правовыми актами. Однако нельзя забывать при этом о некоммерческом характере деятельности адвоката <5>. ——————————— <5> См.: Ильина Т. И. Обязательства по оказанию правовых услуг в Российской Федерации: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2007. С. 7 — 8.
Являясь независимым от государства институтом гражданского общества, адвокатура тем не менее не может быть полностью изолирована от государственных органов, государство должно осуществлять определенный контроль за деятельностью адвокатуры. Такой контроль существует во многих странах. В Германии все адвокаты в обязательном порядке входят в окружные адвокатские палаты, стоящие под надзором министерства юстиции земли, в совокупности образующие Федеральную адвокатскую палату, находящуюся под надзором Федерального министерства юстиции. В Финляндии общее наблюдение за деятельностью адвокатов осуществляет канцлер юстиции. В Швейцарии канцлер юстиции вправе требовать в отношении адвоката, пренебрегшего своими обязанностями, принятия решения о прекращении его практики. Существуют также страны, где надзор за деятельностью адвокатов, напротив, осуществляют сами адвокатские сообщества, иногда суды. К таким странам относятся США. Так, принципы и условия сдачи экзамена для решения вопроса о допуске к адвокатской практике определяются, как правило, Верховным судом штата. Решение же о самом допуске, т. е. прием экзамена, относится к компетенции ассоциации адвокатов конкретного штата. Ассоциации адвокатов США осуществляют контроль относительно соответствия деятельности адвоката правилам профессиональной этики. По каждому факту «непрофессионального поведения» проводится расследование. Для этого в ассоциациях адвокатов существуют специальные комитеты (комиссии). Процедуры рассмотрения дисциплинарных дел в штатах различаются. В некоторых из них такие дела передаются на рассмотрение местного прокурора или генерального атторнея. В других — на рассмотрение суда присяжных. Самой распространенной является процедура, разработанная в штате Мичиган. Заинтересованное лицо обращается в комитет Ассоциации юристов штата по рассмотрению жалоб. Копия жалобы направляется адвокату, чьи действия обжалуются. Адвокат обязан представить на нее письменный мотивированный ответ по одному экземпляру в комитет и заявителю. Получив ответ, секретарь приглашает стороны для примирения. Если примирения достигнуть не удается, дело заслушивается в комитете. Тем не менее, решение комитета носит рекомендательный характер. Оно передается в окружной суд, который издает приказ о слушании дела. Решение суда носит обязательный характер <6>. ——————————— <6> См.: Ежова Ю. Е. Механизм влияния государства на адвокатуру // Юрист. 1993. N 8.
Говоря о качестве предоставляемой бесплатной юридической помощи, не стоит забывать и о гарантиях защиты прав и интересов доверителей. К таким гарантиям прежде всего относятся нормы о конфликте интересов и институт адвокатской тайны. «Адвокат не вправе быть советником, защитником или представителем нескольких сторон в одном деле, чьи интересы противоречат друг другу, а может лишь способствовать примирению сторон» (ч. 1 ст. 11 Кодекса профессиональной этики адвоката). Адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю. Адвокат не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием (ч. ч. 1, 2 ст. 8 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»). Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» содержит не так много норм, касающихся непосредственно качества работы адвокатов. В соответствии с п. 1 ст. 7 названного Федерального закона адвокат обязан: — честно, разумно и добросовестно отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством Российской Федерации средствами; — исполнять требования Закона об обязательном участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда, а также оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных указанным федеральным законом; — постоянно совершенствовать свои знания и повышать свою квалификацию; — соблюдать Кодекс профессиональной этики адвоката и исполнять решения органов адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, принятые в пределах их компетенции. Кроме того, согласно п. 4 ст. 6 вышеназванного Федерального закона адвокат не вправе: — занимать по делу позицию вопреки воле доверителя, за исключением случаев, когда адвокат убежден в наличии самооговора доверителя; — делать публичные заявления о доказанности вины доверителя, если тот ее отрицает; — разглашать сведения, сообщенные ему доверителем в связи с оказанием последнему юридической помощи, без согласия доверителя; — отказаться от принятой на себя защиты. Кодекс профессиональной этики адвоката незначительно дополняет нормы Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 9 Кодекса этики адвокат не вправе: — принимать поручения на оказание юридической помощи в количестве, заведомо большем, чем адвокат в состоянии выполнить; — навязывать свою помощь лицам и привлекать их в качестве доверителей путем использования личных связей с работниками судебных и правоохранительных органов, обещанием благополучного разрешения дела и другими недостойными способами. Также согласно п. п. 2, 3 ст. 10 Кодекса этики «адвокат не вправе давать лицу, обратившемуся за оказанием юридической помощи, или доверителю обещания положительного результата выполнения поручения, которые могут прямо или косвенно свидетельствовать о том, что адвокат для достижения этой цели намерен воспользоваться другими средствами, кроме добросовестного выполнения своих обязанностей; адвокат не должен принимать поручение, если его исполнение будет препятствовать исполнению другого, ранее принятого поручения». Весьма важно, что в Кодексе этики предусмотрена норма, согласно которой «обязанности адвоката, установленные законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре, при оказании им юридической помощи бесплатно в случаях, предусмотренных этим законодательством, или по назначению органа дознания, органа предварительного следствия, прокурора или суда не отличаются от обязанностей при оказании юридической помощи за гонорар» (ч. 8 ст. 10). Можно с уверенностью утверждать, что на сегодняшний день в нашей стране существует лишь один механизм (закрепленный законодательно) контроля за качеством предоставляемой адвокатами юридической помощи — это рассмотрение советами адвокатских палат и квалификационными комиссиями жалоб адвокатов, доверителей, представлений территориальных органов юстиции, сообщений и частных определений судов, т. е. дисциплинарное производство в отношении адвокатов. Процедура привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности закреплена в Кодексе профессиональной этики. К мерам дисциплинарной ответственности согласно Кодексу этики относятся замечание, предупреждение, прекращение статуса адвоката (ч. 6 ст. 18). Данные меры могут быть применены в течение шести месяцев со дня обнаружения проступка адвоката в том случае, если с момента совершения адвокатом проступка прошло не более одного года (ч. 5 ст. 18). Необходимо понимать, что такой контроль позволяет выявить наиболее грубые проступки адвокатов, привлечь последних к ответственности и пресечь дальнейшие нарушения в будущем (например, путем прекращения статуса адвоката), но на стадии, когда эти поступки уже совершены. А вот предотвратить предоставление адвокатами некачественных юридических услуг такая процедура неспособна. К тому же далеко не каждое лицо, получившее некачественную юридическую помощь, решит обратиться в адвокатскую палату, многие о такой возможности просто не знают. На наш взгляд, превентивной мерой установления надлежащего качества оказываемой бесплатной юридической помощи является повышение квалификации адвокатов, в том числе в области профессиональной этики. Также этому в немалой степени способствует работа адвокатов с более опытными коллегами, например, в адвокатских бюро и юридических фирмах. Проблема качества бесплатной юридической помощи была известна еще в дореволюционной адвокатуре, и советы присяжных поверенных уделяли ей повышенное внимание. Некоторые вопросы, возникавшие в процессе реализации права на бесплатную юридическую помощь в дореволюционной России, являются злободневными и сегодня. К ним относятся недостаточный объем, ненадлежащее качество юридической помощи, неявка адвокатов на производство процессуальных действий и т. п. Очевидно, что многие решения советов присяжных поверенных могли бы стать образцом для решения аналогичных вопросов сегодня <7>. ——————————— <7> См.: Таран А. С. Оказание адвокатурой бесплатной юридической помощи: актуальные традиции // Адвокатская практика. 2005. N 6.
Безусловно, на качество предоставляемой бесплатной юридической помощи влияют такие факторы, как господствующий в стране политический режим, эффективность правосудия, проработанность регулирующих данную проблему правовых норм. В советском государстве судебный процесс, подконтрольный государству, не позволял гражданам воспользоваться эффективной правовой помощью. Адвокатура, контролируемая государством, не могла на практике выполнять возложенные на нее задачи. Профессор А. Д. Бойков в своей монографии указывает следующие основные недостатки советской адвокатуры: малочисленность коллегий, невысокий профессиональный уровень, робость в отстаивании интересов доверенного и подзащитного. Он отмечает также, что «крайне ограничено было и поле деятельности адвокатов, которое соответствовало приниженному положению судебных учреждений, узости их юрисдикционных полномочий, тенденциозности законодательства, урезанной гласности». Специальные исследования последних десятилетий роли адвоката в уголовном производстве доказывали, что адвокаты слабо использовали даже те возможности, которые им предоставлял уголовно-процессуальный закон. Отмечалась пассивность многих адвокатов при осуществлении защиты на предварительном следствии и в суде, приводились достаточно многочисленные случаи, когда суды оправдывали обвиняемого вопреки позиции защитника-адвоката, спешившего признать его виновным <8>. ——————————— <8> См.: Бойков А. Д. Пути повышения эффективности деятельности защитника. М., 1972.
Бесплатная юридическая помощь, а точнее, ее эффективное предоставление невозможно без справедливого демократического суда. На сегодняшний день число оправдательных приговоров составляет всего 0,6% от общего числа приговоров, выносимых судами <9>. Не является ли тогда роль адвоката в процессе номинальной, если судьи буквально штампуют обвинительные приговоры? ——————————— <9> См.: Петрухин И. Л. Оправдательный приговор и право на реабилитацию: Монография. М., 2009.
Реализация права граждан на бесплатную юридическую помощь связана также с общей экономической ситуацией в государстве. Чем беднее страна, ее граждане, тем более затруднен для населения доступ к правосудию и юридической помощи. Не случайно конституции многих развивающихся стран содержат положение о том, что никто не может быть лишен доступа к правосудию из-за бедности. Но даже в развитых странах далеко не все граждане могут позволить себе платную юридическую помощь, что порождает проблему так называемого доступа к правосудию. Поэтому в настоящее время законодатели многих государств провозглашают гарантированное право на бесплатную юридическую помощь малоимущим — по крайней мере, в уголовном процессе. Однако кроме закрепления такого права в конституциях и законах необходимо наличие достаточных ресурсов для его реализации. Проблема обеспечения надлежащего качества предоставляемой бесплатной юридической помощи является важнейшей в этой сфере для нашей страны, поскольку само по себе назначение малоимущему гражданину защитника еще не свидетельствует о реализации конституционного права этого гражданина на квалифицированную юридическую помощь.
