(Бугаренко А. И.) («Адвокатская практика», 2010, N 5)
БЕСПЛАТНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ В НЕКОТОРЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ <*>
А. И. БУГАРЕНКО
——————————— <*> Bugarenko A. I. Free legal assistance models in some foreign countries.
Бугаренко Алексей Иванович, аспирант кафедры адвокатуры и нотариата Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Система бесплатной юридической помощи в России в настоящее время находится на пути становления. Свою лепту в этот процесс вносят и государство, и адвокатура, и общественные организации. В этой связи интересно обратиться к зарубежному опыту оказания бесплатной юридической помощи, к тем странам, где сформировались и успешно действуют свои модели предоставления юридической помощи.
Ключевые слова: модели предоставления юридической помощи, модель judicare, государственные защитники, практика pro bono, юридические клиники, бесплатная юридическая помощь.
The Russian system of free legal assistance is forming now. The State, the Bar and public organizations make it’s contribution on this process. In this connection it is interesting to appeal to foreign experience of free legal assistance, to those countries, where it’s own models of legal assistance work properly.
Key words: models of legal assistance, judicare model, public defensors, pro-bono practice, law clinics, free legal assistance.
Любой стране на определенном этапе своего развития приходится решать проблему доступа населения к бесплатной юридической помощи. На сегодняшний день существует немало разнообразных моделей оказания бесплатной юридической помощи. Право на бесплатную юридическую помощь впервые упоминается в европейском законодательстве около двухсот лет назад <1>. Предоставление бесплатной юридической помощи в то время осуществлялось в основном по уголовным делам непосредственно в судебном заседании, и лишь в 70 — 80-х годах XX в. в вышеуказанную помощь стали включать юридические консультации, а также помощь на досудебных стадиях — ведь такая помощь могла помочь людям избежать обращения в суд за защитой своих прав <2>. ——————————— <1> Justizgesetzsammlung JGS 1781 г. (Австрия), Reglamento por l’Administracion de la Justicia 1835 г. (Испания), Code Procedurale 1851 г. (Франция) и др. <2> Erhard Blankenburg, Legal Aid in The Netherlands.
Организация финансируемой государством юридической помощи в разных странах зависит от местных культурных и исторических особенностей, причем последние весьма различаются. Например, у США и Великобритании очень разный опыт даже при наличии похожих систем общего права. Американская система гораздо шире использует адвокатов, работающих в штате в службах юридической помощи, и государственных защитников. В английской же системе доминируют частнопрактикующие юристы. Различия в опыте порождают различия в основных акцентах в работе и в каком-то смысле территориальную приверженность местной модели. Большинство стран с развитой системой государственного финансирования юридических услуг обычно считают, что самая лучшая модель именно у них. Некоторые могут заявлять об этом с определенным основанием — особенно если они имеют намного больше ресурсов, чем другие. В их числе могут оказаться Нидерланды, США, Шотландия, Англия, Уэльс, Швеция. Однако практика в этих странах весьма различается. Это говорит о том, что нет никакого единственно правильного ответа — есть только системы, оптимально приспособленные к конкретным специфическим обстоятельствам. Одно является неизбежным: высокий уровень предоставляемых государством юридических услуг непременно требует высокого уровня финансирования. Модели предоставления юридической помощи исследователями обычно подразделяются на три категории: judicare, модель государственных защитников и смешанную модель. Рассмотрим подробнее каждую из них. Модель judicare подразумевает привлечение частнопрактикующих юристов, с которыми каждый раз специально заключается соглашение на ведение каждого отдельного дела. Название такая модель получила от действующей в США системы такого рода. Эта модель применяется помимо США (а точнее, некоторых ее штатов) в Англии, Уэльсе, Австралии, Шотландии, Норвегии, Швеции и на большей части Канады. Данную модель в зависимости от методов выплаты гонораров частнопрактикующим адвокатам разделяют на judicare в чистом виде (pure judicare) и «дежурный адвокат» (duty counsel) <3>. ——————————— <3> Robert Rhudy. Description and Analysis of Legal Aid Models/Legal Aid Models for Latin America.
Pure judicare подразумевает, что юристы получают выплаты после оказания ими юридической помощи за каждое ведущееся дело, часто по той или иной форме заверенных сертификатов, подтверждающих выполнение работы. Адвокаты получают компенсации за предоставленные в рамках программы услуги либо от местной администрации, либо через коллегии адвокатов. Преимуществом pure judicare можно назвать то, что финансирование осуществляется в отношении каждого отдельного дела, каждое решение о финансировании может жестко контролироваться. А к недостаткам данной модели можно отнести возможные проблемы с контролем качества (если качество остается на совести частнопрактикующих адвокатов). Обычно данная модель самая дорогостоящая, а контроль издержек может быть затруднен. Именно высокие затраты по организации и функционированию данной модели являются основным препятствием для внедрения ее в нашей правовой системе. Модель «дежурный адвокат» подразумевает штатных адвокатов, непосредственно привлекаемых органом по предоставлению юридической помощи, которые ответственны за предоставление юридических услуг, с обязанностью «дежурного» представительства. Выплаты таким адвокатам осуществляются за каждый день присутствия и представительства в суде. Обычно дежурные адвокаты предоставляются клиентам, не имеющим адвоката, в день их первого появления в суде. Эта модель удобна тем, что касается помощи в ходе судопроизводства; возможна экономия расходов в ситуации, когда штатный адвокат может заниматься многими делами одновременно (например, «дежурит» в загруженном делами суде). В то же время такая модель не так эффективна в обеспечении потребностей в юридической помощи, отличных от представительства в суде (правовые консультации, составление юридических документов, посредничество и т. д.); возможны проблемы с качеством из-за низкого статуса и рутинности работы; могут быть сложности для клиентов, если их представляют несколько адвокатов. Тем не менее эту модель поддерживают суды, стремящиеся заручиться поддержкой для эффективного судопроизводства. Постепенно складывается тенденция, направленная на расширение рамок модели «дежурный адвокат». К примеру, в некоторых канадских провинциях роль дежурного адвоката изменилась: функции такого адвоката расширили, включив в них активные действия в интересах клиента не только на стадии судебных слушаний, а с начала разбирательства по делу. Дежурному адвокату ставится задача применять, где это возможно, внесудебные способы урегулирования споров и не доводить дела до разбирательства в суде. В данном случае дела не могут быть слишком сложными, дежурный адвокат должен разрешить их за одну — две недели. В целом система judicare недостаточно эффективна при разрешении дел, характерных для малоимущих слоев населения, чему в немалой степени способствует и тот факт, что оказывающие юридические услуги фирмы, как правило, не размещают свои офисы в бедных районах или в сельской местности, жители которых особенно нуждаются в такой помощи. Модель государственных защитников (или штатных юристов) отличается от системы judicare по типу источника юридической помощи: государство организует сеть специализированных учреждений для оказания юридической помощи малоимущим. Такие учреждения организуются по территориальному признаку, в них работают штатные сотрудники с фиксированной зарплатой, которые берут на себя полное представительство обвиняемых. В нашей стране данная модель ДД реализуется в рамках проводимого государством эксперимента по созданию государственных юридических бюро <4>. ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».
В случае если такое учреждение ориентировано на предоставление простейших услуг (базовых консультаций и разъяснений), требования к квалификации сотрудников могут быть существенно ниже, чем требования, предъявляемые, например, к лицу, желающему получить допуск к судебному представительству. Например, в Нидерландах к работе в так называемых «окнах юридической помощи» часто привлекаются лица, чье юридическое образование недостаточно для получения статуса адвоката (уровень бакалавра). Идея создания небольших бюро в бедных районах интересна тем, что позволяет малоимущим слоям населения получить правовую помощь сразу же, без траты времени на рассмотрение вопроса о том, следует ли принять дело или отказать в приеме — как это происходит при обращении к частнопрактикующим адвокатам. В каждом таком офисе или бюро обычно есть руководитель, административный персонал и собственно юристы. Клиент сначала собеседует с кем-либо из административного персонала и уже на этой стадии может фактически получить юридическую помощь: например, клиент направляется в организацию или орган, в которых проблема клиента может быть решена без участия юристов, либо к юристу бюро, специализирующемуся в определенной сфере права. Система штатных юристов по затратам обходится государству дешевле judicare, обеспечивает услуги, не ограничивающиеся работой по делам в судах. Например, согласно исследованию, проводившемуся в Англии в рамках пилотного проекта Комиссии по юридическим услугам, качество работы штатных юристов зачастую оказывалось выше, чем у адвокатов <5>. ——————————— <5> Moorhead R. and others. Quality and Cost: Final Report of the Contracting of Civil Non-Family Advice and Assistance Pilot (The Stationery Office, London, 2001).
С другой стороны, модель государственных защитников не пользуется престижем в профессиональном сообществе, редко привлекает маститых специалистов по судебному представительству, ведь последние предпочитают работать вне государственных, а значит бюрократических, организаций. Немаловажна и проблема фактического доступа граждан к юридической помощи штатных юристов: занятость телефонных линий, использование автоответчиков, длительное ожидание приема и т. д. <6>. Кроме того, сложно стимулировать скорость и эффективность работы штатных юристов. ——————————— <6> Там же.
Несмотря на все свои положительные качества, и модель judicare, и система государственных защитников обладают рядом недостатков. Данное обстоятельство с необходимостью вызывает к жизни так называемую смешанную модель, суть которой — объединение преимуществ двух вышеназванных моделей и нивелирование недостатков последних. В Англии и Уэльсе, где функционировала модель pure judicare, в 2000 г. было проведено внедрение смешанной системы оказания юридической помощи путем объединения judicare и модели государственных защитников. В канадской ассоциации адвокатов концепцию смешанной модели юридической помощи называют «ориентированным на клиента подходом к оказанию юридических услуг» <7>, характеризуя ее как комплекс услуг, не ограничивающихся судебным представительством. Часто сотрудники юридических бюро, не являющиеся юристами, могут оказывать такие услуги, как посредничество в урегулировании спора, правовое просвещение или оказание помощи, не требующей глубоких юридических познаний. Консультанты могут помогать клиентам, разъясняя содержание правовых норм и объясняя суть юридического процесса, в то время как адвокат представляет необходимую юридическую консультацию <8>. ——————————— <7> Canadian Bar Association. Legal aid, the position of the CBA. Ottawa, Ontario, 2006. <8> Там же.
Несмотря на то что смешанная модель юридической помощи имеет не только преимущества (способность гибко реагировать на изменение обстоятельств, предоставление поставщику юридических услуг больших возможностей для специализации), но и вполне очевидные недостатки (сложность в организации и управлении, вероятные конфликты между адвокатским сообществом и службами юридической помощи), тем не менее использование смешанной системы дает больше положительного эффекта, нежели создает трудности. Смешанная модель предоставляет лицам, формирующим политику, возможность сопоставительной оценки затрат и эффективности и создает элемент соревнования между поставщиками услуг. Данная система представляется наиболее перспективной в нашей стране, однако не нужно ограничиваться только этой моделью. Еще одна модель предоставления юридической помощи — это pro bono (от лат. pro bono publico — ради общественного блага). Такая система подразумевает, что помощь предоставляется клиентам без соответствующей компенсации адвокату. Обычно эта помощь организуется самими адвокатскими образованиями без участия государства. В некоторых случаях бесплатная работа по предоставлению юридической помощи в течение определенного количества часов является необходимым условием членства в ассоциации адвокатов. В США практика предоставления услуг pro bono зародилась в конце XIX в., когда частные юридические фирмы в крупных городах начали оказывать такую помощь малоимущим гражданам. К 1917 г. в США действовала 41 программа правовой помощи бедным, а к 90-м годам прошлого века насчитывалось уже более 900 таких программ. Бесплатная юридическая помощь как форма профессиональной ответственности юриста впервые упоминается в Кодексе профессиональной этики Американской ассоциации юристов (далее — ААЮ) 1969 г. В 1983 г. ААЮ приняла Типовое правило 6.1, в соответствии с которым частнопрактикующим юристам рекомендуется посвящать оказанию бесплатной помощи 50 часов в год. Другая профессиональная организация в области бесплатной юридической помощи — Институт pro bono, специализирующаяся на крупных юридических фирмах, разработала Декларацию принципов pro bono. Каждая юридическая фирма, подписывающая декларацию, обязана тратить на бесплатную помощь 3 — 5% совокупного времени работы фирмы, что составляет от 60 до 100 часов в год в расчете на одного юриста. Услуги pro bono во Франции предоставляются в виде устных консультаций и не предоставляются по вопросам, связанным, например, с судебным представительством, т. е. по тем вопросам, где услуги адвокатов оплачиваются в рамках существующей в стране государственной системы субсидируемой юридической помощи. Такое же ограничение оказания юридической помощи pro bono по отраслевому принципу существует и в Ирландии. С 2005 г. в этой стране установлена процедура оказания барристерами бесплатной юридической помощи гражданам через сеть некоммерческих организаций, в которых граждане оставляют заявки на помощь pro bono. Помощь оказывается любому обратившемуся по любому делу, за исключением дел в области семейных отношений. Практика предоставления услуг по системе pro bono широко используется в США крупными юридическими фирмами, которые рассматривают работу pro bono как часть своих обязательств перед обществом, а также как возможность для фирмы и адвокатов заниматься благотворительностью, а молодым адвокатам — получить опыт работы. Многие фирмы требуют от адвокатов определенного количества часов работы по предоставлению бесплатных юридических услуг в месяц/год, а в некоторых из них предоставление бесплатных услуг является одним из критериев оценки деятельности юриста и учитывается при продвижении по службе или увеличении оплаты. Данная модель получала популярность во многих развитых странах, таких как Швеция, Австралия, в 90-е годы. Как полагают эксперты, данная модель, несомненно, вносит вклад в достижение справедливости и обеспечение прав граждан <9>. ——————————— <9> Regan F. Legal aid without the state: Assessing the rise of pro bono schemes. 2000.
Необходимо отметить, что в странах, где модель pro bono не является обязательной для адвокатов, лишь немногие из них согласны оказывать бесплатную юридическую помощь по сложным делам, требующим много времени и усилий. Данная модель наиболее эффективна тогда, когда гражданам необходимо получить консультацию, совет или представительство своих интересов по рутинным делам. В некоторых странах Восточной Европы в настоящее время проходит эксперимент по внедрению программы pro bono. К примеру, в Словакии существуют центры бесплатной юридической помощи, в которых адвокаты работают бесплатно на основе ротации несколько часов в неделю <10>. ——————————— <10> Terzieva V. Access to Justice in Central and Eastern Europe: Comparative Report. 2002.
Данная модель должна не заменять, а дополнять существующие модели предоставления бесплатной помощи, вот почему модель pro bono не всегда выделяется исследователями в качестве основной модели предоставления бесплатной юридической помощи. Несмотря на свой «благотворительный» характер, система pro bono весьма полезна адвокатскому сообществу: это прекрасная возможность молодым адвокатам получить опыт работы. Кроме того, оказание такой правовой помощи может увеличить прибыль адвокатской организации за счет формирования определенного имиджа и клиентской базы. В нашей стране практика pro bono в настоящее время активно развивается, что, безусловно, положительно влияет на общую ситуацию с предоставлением бесплатных юридических услуг населению. Осенью 2007 г. начал работу российский Центр координации юридической помощи pro bono (Russian Pro Bono Clearinghouse) — проект, инициированный Институтом «Право общественных интересов» (PILI) при поддержке Американской ассоциации юристов (ABA/ROLI). Наконец, необходимо упомянуть о так называемых юридических клиниках, которые хоть и не являются отдельной моделью, но дополняют существующие системы предоставления бесплатной юридической помощи, удовлетворяя растущую потребность в юридической помощи. В некоторых странах неотъемлемой частью юридического образования является прохождение студентами практики по гражданским и уголовным делам. В таких странах суды, государственные органы, адвокатские сообщества делают специальные исключения в квалификационных требованиях, чтобы позволить студентам оказывать определенные виды юридических услуг некоторым категориям клиентов по отдельным делам (малоимущим, имеющим физические и психические расстройства, ВИЧ-инфицированным и т. д.). Во всех случаях студенты оказывают юридическую помощь под руководством профессиональных юристов. И хотя в большинстве стран, где существуют такие «юридические клиники», их целью является создание возможности нарабатывания опыта для студентов, небольшое число уголовных дел берут на себя такие «клиники». Специфика отечественной системы оказания бесплатной юридической помощи заключается в том, что такая помощь гарантируется каждому гражданину, который не в состоянии самостоятельно оплатить услуги адвоката и при этом не отказывается от защиты. Но это, к сожалению, еще не означает, что в России бесплатная помощь оказывается по большему количеству дел, чем в других странах. Сопоставляя вышеназванные модели построения бесплатной юридической помощи, необходимо отметить, что идеальной конструкции, в том числе и применительно к нашей стране, не существует. Каждое государство стремится к тому, чтобы предоставляемая юридическая помощь была квалифицированной и максимально эффективной, а также наименее затратной, но объединить все перечисленные факторы в рамках одной системы юридической помощи невозможно. Хорошо организованные системы весьма дороги для государства. Экономные же системы предоставляют в большинстве случаев услуги низкого качества. При построении в России системы оказания бесплатной юридической помощи не стоит ограничиваться единственной моделью. Необходимо, чтобы в стране бесплатные юридические услуги помимо адвокатуры и государства предоставлялись и юридическими фирмами, и общественными организациями, и юридическими клиниками. На наш взгляд, крайне полезно при построении системы предоставления бесплатных юридических услуг в России использовать рассмотренную выше смешанную модель. Данная конструкция объединяет положительные качества моделей judicare и штатных юристов, а также позволяет установить здоровую конкуренцию между государственными юристами и адвокатами в предоставлении бесплатной юридической помощи. Кроме того, государству стоит поощрять появившуюся в последнее время тенденцию роста практики предоставления услуг pro bono, так как оказание таких услуг не только улучшает ситуацию с обеспечением населения бесплатной юридической помощью, но и повышает престиж юридической профессии в целом. Также государству следует оказывать поддержку так называемым юридическим клиникам. Правда, здесь необходимо сделать оговорку, что такие клиники должны существовать только в ведущих вузах юридического профиля, там, где обеспечивается высокий уровень образования. Вышеперечисленные модели предоставления бесплатной юридической помощи формировались и развивались в зарубежных странах на протяжении нескольких десятилетий, поэтому логично, что становление системы бесплатной юридической помощи в России потребует длительного времени.
