Никонов Владимир Николаевич, прокурор Ненецкого автономного округа <*>, государственный советник юстиции 3 класса. ——————————— <*> Материал готовился, когда автор был первым заместителем прокурора Республики Саха (Якутия).
В статье раскрывается позитивный опыт работы прокуратуры Республики Саха (Якутия) по совершенствованию регионального законодательства, в том числе по его приведению в соответствие с федеральным законодательством.
Participation of prosecutors in rule-making V. N. Nikonov
The article reveals positive experience of work of the Public Prosecutor’s Office of the Republic of Sakha (Yakutia) on improvement of regional legislation, in particular, on bringing it in line with federal legislation.
Key words: Legislation, municipal regulatory legal acts, the Public Prosecutor’s Office, prevention of violations, supervision.
В условиях социально-политического развития России и субъектов Федерации происходит интенсивное обновление федерального законодательства, что, в свою очередь, влечет активизацию нормотворческого процесса на региональном и муниципальном уровнях.
Так, по данным Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 г., в Республике Саха (Якутия) действовало 3733 нормативных правовых акта, в частности в 2006 г. принято 319 нормативных актов, в 2007 г. — 625, в 2008 г. — 369, в 2009 г. — 574. По данным прокуроров городов и районов на территории республики на начало 2010 г. действует более 17 тыс. муниципальных нормативных правовых актов, в том числе в 2008 г. принято около 4604 нормативных актов, в 2009 г. — более 3000. Значительное количество региональных и муниципальных правовых актов порождает проблему их соответствия федеральному законодательству. В условиях динамично развивающегося федерального законодательства органы государственной власти и местного самоуправления Республики Саха (Якутия) проводят определенную работу по совершенствованию регионального законодательства, в том числе по его приведению в соответствие с федеральным законодательством. Вместе с тем нарушения в этой сфере многочисленны. Одна из приоритетных задач органов прокуратуры в сфере нормотворчества органов власти и местного самоуправления — профилактика нарушений. В целях предупреждения принятия незаконных нормативных актов органы прокуратуры в соответствии с Приказами Генерального прокурора РФ N 144, 155, 195 и 243 участвуют в нормотворческой деятельности органов власти и местного самоуправления. Основой взаимодействия органов прокуратуры республики с органами власти и местного самоуправления в этой сфере являются соглашения о взаимодействии и участии в правотворческой деятельности. Так, в рамках надзора за законностью нормотворчества в сфере социального обслуживания граждан предотвращено принятие проекта постановления правительства республики «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в приемных семьях», которым в нарушение ст. 71 Конституции РФ и с превышением пределов ведения субъекта Федерации регулировались права граждан и устанавливалась новая форма ответственности. По результатам проверки в мае 2009 г. разработчику проекта направлено заключение прокуратуры, информация о противоречии проекта постановления федеральному законодательству изложена представителем прокуратуры на заседании правительства Республики Саха (Якутия), в результате чего проект снят с рассмотрения. В целях оказания практической помощи разработчику проекта — Министерству труда и социального развития Республики Саха (Якутия) прокуратурой республики разъяснено наличие в действующем законодательстве институтов, применение которых позволяет достичь целей, предусмотренных проектом постановления (патронаж над совершеннолетними дееспособными гражданами, социальное обслуживание в качестве предпринимательской деятельности). Следующий этап на пути обеспечения законности — надзор за законностью принятых органами власти и местного самоуправления нормативных актов. Органы прокуратуры в 30-дневный срок с даты принятия проводят сплошную проверку соответствия федеральному законодательству всех нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, с составлением заключения. За 2009 г. в республике выявлено 48 незаконных правовых актов органов государственной власти республики. Прокурорами городов и районов опротестовано (оспорено) 922 муниципальных нормативных правовых акта. Выявленные в рассматриваемый период нарушения законодательства в нормотворческой деятельности органов государственной власти заключались в регулировании с превышением предоставленных полномочий и (или) в противоречии с положениями федерального законодательства вопросов, отнесенных к ведению РФ, совместному ведению РФ и ее субъектов; в нарушении порядка введения нормативных актов в действие. Следующее направление обеспечения законности в сфере нормотворчества — осуществление органами прокуратуры мониторинга федерального и регионального законодательства на предмет выявления ранее принятых нормативных актов республики, вступивших в противоречие с новыми федеральными законами. Например, в ходе мониторинга регионального законодательства в связи с принятием ФЗ от 18 октября 2007 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» было установлено, что Закон Республики Саха (Якутия) от 6 февраля 1997 г. «О государственной охране памятников истории и культуры Республики Саха (Якутия)» по некоторым позициям противоречил ФЗ от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». По подписанному совместно с органами власти республики акту сверки нарушения устранены. В ходе проводимых прокуратурой республики отраслевых общенадзорных проверок также устанавливаются противоречия ранее принятых органами власти и местного самоуправления нормативных актов нормам федерального законодательства. Так, с превышением предоставленных полномочий в пределах ведения РФ в сфере гражданского законодательства Законом республики «О крестьянско-фермерском хозяйстве» были урегулированы порядок создания, прекращения деятельности, возникновения и изменения прав и обязанностей участников крестьянско-фермерского хозяйства. Прокурор Аллаиховского района в июле 2009 г. опротестовал распоряжение главы МО «Юкагирский наслег», устанавливающее на территории муниципального образования с превышением предоставленных полномочий запрет вылова рыбы в весенне-летний и осенне-зимний периоды нереста. По результатам рассмотрения протеста указанный правовой акт отменен. По аналогичным нарушениям прокуратурой Чурапчинского района опротестованы 3 распоряжения глав МО «Чурапчинский наслег» и МО «Хатылынский наслег». Прокурорами городов и районов в 2009 г. выявлено около 70 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, ограничивающих права субъектов предпринимательской деятельности, которые удовлетворены. Прокурорами г. Якутска и Хангаласского района опротестованы незаконные распоряжения глав администраций муниципальных образований, ограничивающие продажу на территории муниципальных образований винно-водочных изделий, пива в период проведения массовых мероприятий. Протесты удовлетворены, муниципальные правовые акты отменены. Кроме того, в ходе таких тематических проверок устанавливаются пробелы в региональном законодательстве и муниципальном нормотворчестве. Такие нарушения обусловлены бездействием или волокитой органов власти и местного самоуправления в реализации возложенных полномочий в сфере правового регулирования общественных отношений. Так, в ходе тематических проверок было установлено, что в нарушение п. 5.1 ст. 40 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в республике не урегулированы гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вопреки ч. 3 ст. 353 ТК РФ нет закона, определяющего порядок и условия осуществления органами власти республики и органами местного самоуправления контроля за соблюдением трудового законодательства. В нарушение ФЗ от 8 ноября 2007 г. «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» правительством республики не приняты решения, направленные на реализацию его полномочий в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельности. По этому факту внесено представление. На местном уровне не везде решены вопросы муниципальной службы, контроля за розничной продажей алкогольной продукции и ее качеством, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, а также отдельные вопросы местного значения в уставах муниципальных образований. В частности, в нарушение ст. 34 Земельного кодекса РФ не принимаются нормативные правовые акты, устанавливающие процедуру и критерии предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, порядок рассмотрения заявок и принятия решений. По этим фактам прокурорами в 2009 г. внесено более 30 представлений об устранении нарушений закона. Следует отметить, что в случаях с пробелами в правовом регулировании, руководствуясь конституционными принципами разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельности и независимости судебная практика не позволяет прокурору оспорить бездействие органов власти и местного самоуправления по непринятию нормативного правового акта, а также понудить их его принять (см. Определение Верховного Суда от 20 декабря 2002 г. по делу N 5-Г02-164). Единственный способ решения этого вопроса — инициирование принятия соответствующего нормативного правового акта. При установлении необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В указанных целях в адрес субъектов законодательной инициативы направляются письма, содержащие мотивированные предложения по совершенствованию регионального законодательства, муниципальных нормативных актов. В отдельных случаях осуществлялась самостоятельная разработка законопроектов. В частности, непосредственно прокуратурой республики разработаны проекты Законов «О профилактике правонарушений в Республике Саха (Якутия)» и «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», которые приняты Государственным Собранием (Ил Тумэн). По инициативе прокуратуры внесены изменения, реализующие полномочия республиканских властей по установлению нормативов распространения печатной продукции, аудио — и видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку до достижения им возраста 16 лет, в Закон республики «Об охране общественной нравственности». По предложению и представлению прокуратуры республики Закон республики «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)» дополнен положениями, гарантирующими гражданам право на досрочное голосование в случае, кода в день голосования гражданин по уважительной причине будет находиться за пределами избирательного округа. Прокуратурой республики внесены конкретные предложения по законопроекту «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)». Результативна и деятельность прокуроров городского и районного звена. Так, по итогам рассмотрения 405 актов прокурорского реагирования, вынесенных прокурорами городов и районов, во исполнение требований ст. 18 ФЗ от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в 35 муниципальных районах (городских округах) приняты и в 356 поселениях республики разработаны нормативные правовые акты, устанавливающие порядок формирования, ведения и обязательного опубликования перечней муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, а также порядок и условия передачи в аренду включенного в них муниципального имущества. Вместе с тем заключения и предложения органов прокуратуры не носят для законодательного органа республики и органов местного самоуправления обязательного характера, в связи с чем в некоторых случаях не учитываются и не реализуются. Оценка предложений прокурора дается не самими нормотворческими органами, а, как правило, их правовыми подразделениями и отраслевыми комитетами. Предложения прокурора часто существенно видоизменяются. К примеру, не учтены замечания прокуратуры, изложенные в заключениях по законопроектам «Об инвестиционной деятельности в Республике Саха (Якутия)», «О внесении изменений и дополнений в Закон республики «О территориальных избирательных комиссиях в Республике Саха (Якутия)», «О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2007 год» и т. д. В связи с отклонением предложений прокурора противоречащие федеральному законодательству положения этих законов оспорены прокурором в судебном порядке. По результатам принятых мер названные законы приведены в соответствие с федеральным законодательством. Названные проблемы свидетельствуют о необходимости совершенствования существующих форм участия органов прокуратуры республики в нормотворческой деятельности органов власти и местного самоуправления. Учитывая, что предложения прокурора по совершенствованию региональной и муниципальной правовой базы являются результатом серьезной, кропотливой и квалифицированной работы, предложения прокурора по совершенствованию регионального законодательства и актов местного самоуправления должны быть подкреплены обязанностью законодательного органа рассмотреть внесенный прокурором проект и в любом случае принять по нему соответствующее решение согласно регламенту и установленным процедурам. Именно такой гарантией обладают субъекты, наделенные правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 6 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории субъекта РФ. Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 46 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность обращения с законодательной инициативой иных субъектов, не названных в федеральном законе, только в случае, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Федерации, уставом муниципального образования. Пунктом 5 Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 мая 2009 г. «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению» органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано рассмотреть вопрос о наделении прокуроров субъектов Федерации правом законодательной инициативы путем внесения в конституции и уставы субъектов соответствующих изменений. Прокуратуры 72 субъектов РФ наделены правом законодательной инициативы, а 11, включая прокуратуру Республики Саха (Якутия), ставят вопрос о наделении их таким правом. К сожалению, в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Республики Саха (Якутия) прокурор республики правом законодательной инициативы не наделен и соответствующая инициатива прокурора республики пока не поддержана. Уставы муниципальных образований также, за редким исключением, не включают прокуроров городов и районов в перечень субъектов правотворческой инициативы. Заслуживает положительной оценки подход органов местного самоуправления Верхоянского района республики, которые по предложению прокуратуры разработали и внесли на рассмотрение представительных органов муниципальных образований проекты решений о внесении в уставы муниципальных образований изменений в части включения в число субъектов правотворческой инициативы прокурора района. По результатам рассмотрения проектов представительные органы приняли соответствующие решения, которые направлены для регистрации в орган юстиции в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Наделение прокурора правом законодательной (правотворческой) инициативы могло бы в значительной степени способствовать укреплению законности в отдельных сферах общественных отношений, а именно усовершенствовать правовую базу республики и ее муниципальных образований. Прокуратура республики могла бы более активно содействовать процессу совершенствования регионального законодательства также путем разработки законопроектов, направленных на урегулирование пробелов, устранение противоречий, приведение ранее принятых законов республики в соответствие с федеральным законодательством. Внося законопроект, прокурор мог бы не только отражать свою правовую позицию, изложенную в акте прокурорского реагирования, письме или акте сверки, но и предлагать конкретный способ устранения выявленных нарушений, что облегчает работу законодательного органа, в некоторых случаях позволит сократить время работы по приведению нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством. Следует, однако, учитывать, что в соответствии с п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, надзирая за исполнением законов, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. В связи с этим непосредственно разработка и инициирование принятия законов должны осуществляться исключительно в целях обеспечения задач, стоящих перед органами прокуратуры.
