ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
О НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ ПРИ СЖИГАНИИ ПОПУТНОГО НЕФТЯНОГО ГАЗА
В. Н. НИКОНОВ, Е. А. МАКУШЕНКО
Никонов Владимир Николаевич, прокурор Ненецкого автономного округа.
Макушенко Елена Александровна, заместитель прокурора Ненецкого автономного округа.
Статья посвящена актуальной проблеме сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа и эффективному использованию попутного нефтяного газа.
The problems of prosecutorial supervision over implementation of laws on subsurface use when burning associated petroleum gas
V. N. Nikonov, E. A. Makushenko
The article focuses on a pressing problem of abatement of air pollution with associated petroleum gas combustion and efficient utilization of associated petroleum gas.
Площадь Ненецкого автономного округа — 176,7 тыс. кв. км, население составляет более 42 тыс. человек, на территории региона работает более тысячи предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности, в том числе иностранные компании. При этом в округе стремительно разрабатывается более 80 месторождений углеводородного сырья, потенциальные запасы которых превышают 5 млрд. тонн нефти и 500 млрд. куб. м газа.
Сжигание попутного нефтяного газа (ПНГ) — одна из экологических проблем нефтедобывающих регионов России, включая Ненецкий автономный округ, где доля нефтегазодобычи в промышленном производстве составляет свыше 95%. В соответствии с терминологией, принятой Национальным стандартом Российской Федерации «Государственная система обеспечения единства измерений. Измерения количества извлекаемых из недр нефти и нефтяного газа. Общие метрологические и технические требования. ГОСТ Р 8.615-2005», попутный нефтяной газ — это смесь углеводородных и неуглеводородных газов и паров, находящихся как в свободном, так и в растворенном состоянии, выделяющихся из сырой нефти в процессе ее добычи.
Сфера применения попутного нефтяного газа, в отличие от природного газа, весьма обширна — это получение тепловой и электрической энергии, производство сырья для нефтехимии. Между тем, несмотря на привлекательность попутного нефтяного газа как природного ресурса, в настоящее время большая часть его сжигается. При этом окружающая среда и население подвергаются воздействию экологически вредных продуктов сгорания попутного нефтяного газа, при сжигании которого происходит выброс в атмосферу таких загрязняющих веществ, как оксиды углерода, углеводороды, оксид и диоксид азота, сажа, сернистый ангидрид, сероводород. Основной вклад в загрязнение атмосферы вносят оксиды углерода, в частности диоксид углерода (углекислый газ), который способствует усилению парникового эффекта.
Интерес к проблеме использования попутного нефтяного газа заметно усилился с принятием Федерального закона от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата», согласно которому Российская Федерация взяла на себя обязательство по сокращению эмиссии парниковых газов.
Так, в качестве одной из стратегических задач нефтяного комплекса, согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р, определена максимально полная утилизация и сбережение ресурсов попутного нефтяного газа. В число безусловных приоритетов государственной политики, закрепленных в разд. 7 Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г., вошли создание высокотехнологичных предприятий, добывающих и перерабатывающих природное сырье, создание условий для утилизации попутного газа, доведение уровня его полезного использования до 95%.
На стимулирование сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках также направлено изданное 8 января 2009 г. Правительством РФ Постановление N 7, согласно которому на 2012 г. и последующие годы целевой показатель сжигания попутного нефтяного газа установлен в размере не более 5% от объема добытого газа.
Вместе с тем следует отметить, что проблема эффективного использования попутного нефтяного газа изначально состоит в том, что на сегодняшний день для многих нефтедобывающих предприятий, в том числе осуществляющих деятельность на территории Ненецкого автономного округа, экономически нецелесообразно использовать попутный нефтяной газ, а выгоднее использовать факельную нефтедобычу. Потери попутного нефтяного газа во многом связаны с неподготовленностью инфраструктуры для его сбора, подготовки, транспортировки и переработки, отсутствием потребителя. Организация сбора газа с таких месторождений является весьма капиталоемким мероприятием, со значительными эксплуатационными затратами. В связи с этим утилизация большей части добываемого попутного нефтяного газа до сих пор остается одной из значимых проблем для нефтедобывающих предприятий.
По данным управления Росприроднадзора по Ненецкому автономному округу, в 2011 г. на территории Ненецкого автономного округа из добытого попутного нефтяного газа сожжено на факельных установках 43,5%, что повлекло негативное воздействие на окружающую среду и выброс вредных веществ в атмосферу (метан — 4970,864 т, сажа — 3164,23 т, азот диоксид — 927,474 т, углерод оксид — 33529,974 т и т. д.). В результате не обеспечены гарантированное ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере рационального использования природных ресурсов.
В соответствии со ст. ст. 22, 23.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) при разработке месторождений полезных ископаемых недропользователь обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, а также выполнение условий, установленных лицензией.
Проведенной прокуратурой Ненецкого автономного округа в 2012 г. проверкой соблюдения недропользователями законодательства о недрах установлено, что нефтяные компании, осуществляющие добычу нефти на территории региона, не обеспечивают установленные лицензиями и проектами на разработку месторождений уровни использования попутного нефтяного газа. Подобные нарушения выявлены в 10 из 13 организаций, осуществляющих добычу углеводородного сырья — нефти на территории региона.
С целью устранения выявленных нарушений закона прокуратура Ненецкого автономного округа приняла комплекс мер реагирования. В отношении юридических лиц и их руководителей возбуждено 7 дел об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 7.3 КоАП, по которым все лица привлечены к ответственности в виде штрафов в размере 2,1 млн. руб. Внесено 5 представлений об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых нефтяные компании приняли меры по повышению уровня использования попутного нефтяного газа до установленных значений.
В связи с тем что при сжигании на факельной установке попутного нефтяного газа с нарушением закона нарушается право граждан на благоприятную окружающую среду, ее защиту от вредного воздействия продуктов сжигания попутного нефтяного газа, а также интересы Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования недр, прокуратура округа в порядке ст. 45 ГПК в суды направила 6 исковых заявлений об обязании недропользователей обеспечить надлежащее использование попутного нефтяного газа. В настоящее время суды в полном объеме удовлетворили 4 иска, остальные находятся в стадии рассмотрения.
Необходимо отметить, что по общим правилам, предусмотренным ст. 28 ГПК, иск к организации должен предъявляться в суд по месту нахождения организации. Поскольку в большинстве случаев недропользователи осуществляют свою деятельность не по месту регистрации в качестве юридических лиц, зачастую в различных субъектах Федерации и федеральных округах, постольку предъявление к ним исков связано с определенными трудностями. Более того, суды не всегда «погружаются» в проблематику гражданских дел такой категории, что влечет затягивание процессов или отказ в удовлетворении заявленных прокурорами требований.
Проведенная проверка выявила и иные проблемы в организации прокурорского надзора за деятельностью недропользователей. Так, поскольку сама добыча газа ведется на отдаленных и труднодоступных территориях, где нет какой-либо инфраструктуры, автомобильного и железнодорожного сообщения, выезды в такие регионы возможны исключительно авиатранспортом, который организуется самими недропользователями.
Кроме того, по-прежнему нет тотального государственного контроля за деятельностью таких организаций со стороны его органов, работа которых регламентирована нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, что ограничивает частоту проверок и их качество.
Учитывая, что в настоящее время регулирование цены на газ осуществляется государством, нефтедобывающим компаниям дешевле заплатить штраф за сверхнормативное сжигание попутного нефтяного газа. Нет прямой заинтересованности недропользователей в использовании такого газа в промышленных целях. Контроль за объемами добычи такого газа не организован.
Кроме того, нормативно неурегулированным остается вопрос о прямой обязанности газодобывающих организаций эффективно использовать попутный нефтяной газ как углеводородное сырье.
Изучение в ходе проверки причин неудовлетворительного использования ресурсов нефтяного газа показало, что их корни в основном лежат в несовершенстве принятой в российской нефтяной промышленности системы газового хозяйства, с помощью которой реализуется нефтяной газ. Исправление такой системы с учетом требований современного законодательства повлечет дополнительные расходы нефтяных организаций, однако будет способствовать сохранению окружающей человека природной среды и его здоровья.
Прокурорам при осуществлении надзора в сфере недропользования, в том числе при использовании организациями попутного нефтяного газа, не следует ограничиваться ст. 7.3 КоАП, поскольку в этой сфере правоотношений к лицам, допускающим нарушения требований по рациональному использованию недр, а также правил охраны атмосферного воздуха, могут быть применены санкции ст. 8.10 и 8.21 КоАП.
В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о недропользовании необходимо взаимодействие прокуратуры с территориальными органами контроля — Росприроднадзором, Ростехнадзором, а также прокурорами других регионов. Единая практика прокурорского надзора в этой сфере правоотношений для всех нефтегазодобывающих районов страны, а также системный и наступательный подход прокуроров будут способствовать защите природы и прав граждан на благоприятную окружающую среду.
От редакции: Положительный опыт работы прокуратуры Ненецкого автономного округа по надзору за исполнением законодательства о недрах распространен Генеральной прокуратурой РФ в информационном письме от 30 мая 2012 г. N 74/3-06-2012.
