НОВЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВЕРХОВНОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. П. ФОКОВ
Фоков Анатолий Павлович, главный редактор журнала «Российский судья», профессор Российской академии правосудия, доктор юридических наук.
Автор освещает новации Федерального закона от 27 ноября 2013 г. «О Верховном Суде и прокуратуре Российской Федерации».
Ключевые слова: Федеральный закон, Верховный Суд РФ, прокуратура РФ.
The new Federal Law on the Supreme Court of the Russian Federation and the Prosecutor’s Office of the Russian Federation A. P. Fokov
The author describes innovations in Federal Law of 27 November 2013 «On the Supreme Court of the Russian Federation».
Key words: Federal Law, Supreme Court of the RF, Prosecutor’s Office of the RF.
Федеральный закон «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» <1> 22 ноября 2013 г. одобрен Государственной Думой, 27 ноября 2013 г. Советом Федерации, подписан Президентом РФ В. В. Путиным и опубликован в Российской газете 4 декабря 2013 г. ——————————— <1> Федеральный закон от 27 ноября 2013 г. «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 2013. N 273 (6249). 4 декабря.
27 ноября 2013 г. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания В. Матвиенко подписала Постановление N 442-СФ, которым одобрен проект, и предлагает считать принятым Закон Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с п. 3 указанного Постановления Совета Федерации Федерального Собрания принято решение направить Закон Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно Уведомлению от 27 ноября 2013 г. N СФ-6 о Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 27 ноября 2013 г. N СФ-6 «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» Совет Федерации дал разъяснения о порядке вступления закона в силу после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации на основании ст. 136 Конституции Российской Федерации. Таким образом, в соответствии со ст. 7 и ч. 2 ст. 6 Закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 ноября 2013 г. N 442-СФ «О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» указанный Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым 27 ноября 2013 г. По тексту Закона в Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (Российская газета. 1993. 25 декабря), вносятся следующие изменения: 1) пункт «о» ст. 71 должен быть изложен в следующей редакции: о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; 2) в ст. 83: а) пункт «е» должен быть записан в следующей редакции: «е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов»; б) дополнить пунктом «е. 1» следующего содержания: «е. 1) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров»; 3) в ч. 1 ст. 102: а) пункт «ж» изложить в следующей редакции: «ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации»; б) пункт «з» изложить в следующей редакции: «з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации»; 4) ч. 1 ст. 104 изложить в следующей редакции: «1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения»; 5) наименование главы 7 изложить в следующей редакции: «Глава 7. Судебная власть и прокуратура»; 6) ч. 2 ст. 125 изложить в следующей редакции: «2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации»; 7) ст. 126 изложить в следующей редакции: «Статья 126. Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики»; 8) в ст. 127 текст заменить словами «исключена поправкой к Конституции Российской Федерации (Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»)»; 9) ст. 128 изложить в следующей редакции: «Статья 128. 1. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. 2. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. 3. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом»; 10) ст. 129 изложить в следующей редакции: «Статья 129. 1. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. 2. Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. 3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 4. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 5. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации». Статья 2. 1. Настоящий Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. 2. Со дня вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации устанавливается переходный период сроком на шесть месяцев, в течение которого Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упраздняется, а вопросы осуществления правосудия, отнесенные к его ведению, передаются в юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации. 3. Судьи Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначенные до дня вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, продолжают осуществлять свои полномочия до начала работы Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. 4. Верховный Суд Российской Федерации, образованный в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, формируется в составе 170 судей. 5. В целях формирования первоначального состава Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, создается Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации. Указанная коллегия состоит из 27 членов коллегии. В состав коллегии входят по одному представителю Президента Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации и общероссийских общественных объединений юристов. Остальные 24 члена коллегии избираются советами судей субъектов Российской Федерации из числа членов этих советов по три члена коллегии от действующих на территории каждого федерального округа советов судей субъектов Российской Федерации. 6. Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации в переходный период: 1) объявляет в средствах массовой информации об открытии вакантных должностей судей Верховного Суда Российской Федерации; 2) рассматривает в установленном порядке заявления граждан, претендующих на указанные должности; 3) принимает в установленном порядке решения о рекомендации кандидатами на указанные должности. 7. Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации после осуществления процедур, предусмотренных частью 6 настоящей статьи, представляет Президенту Российской Федерации кандидатов для назначения в установленном порядке на должности судей Верховного Суда Российской Федерации. 8. Прием квалификационного экзамена на должность судьи Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, при формировании его первоначального состава осуществляет Специальная экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи Верховного Суда Российской Федерации. Указанная комиссия состоит из 11 членов комиссии. В состав комиссии входят три члена комиссии, избираемые общероссийскими общественными объединениями юристов, и восемь членов комиссии, избираемых советами судей субъектов Российской Федерации из числа членов этих советов, — по одному члену комиссии от действующих на территории каждого федерального округа советов судей субъектов Российской Федерации. 9. Члены Специальной экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи Верховного Суда Российской Федерации не могут входить в состав Специальной квалификационной коллегии по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации. 10. Порядок формирования Специальной квалификационной коллегии по отбору кандидатов на должности судей Верховного Суда Российской Федерации и порядок отбора кандидатов на указанные должности, а также порядок избрания членов Специальной экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи Верховного Суда Российской Федерации и порядок приема этого экзамена устанавливаются федеральным законом. В этой связи Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству определил назначить на 11 декабря 2013 года дату первого чтения пакета президентских законопроектов, где подробно расписывается, как будет проходить формирование нового Верховного Суда РФ, который создается в результате слияния двух высших судебных инстанций — Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. В проекте Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» определяются компетенция Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, полномочия Председателя Верховного Суда Российской Федерации и его заместителей, регулируются вопросы обеспечения деятельности Верховного Суда Российской Федерации, включая материально-техническое обеспечение. Местом постоянного пребывания Верховного Суда Российской Федерации становится Санкт-Петербург. В Москве будет находиться представительство Верховного Суда Российской Федерации. Законопроект из нового президентского пакета уточняет перечень видов федеральных судов. Отбор кандидатов в судьи нового Верховного Суда Российской Федерации предлагается осуществлять из числа как судей, так и граждан, не являющихся судьями и сдавших квалификационный экзамен. Процесс предполагается гласным и открытым, с участием СМИ и общественности. Кандидаты будут представлены Президенту РФ для назначения на должности судей Верховного Суда Российской Федерации. Представители СМИ <2> достаточно активно обсуждают новации нового Федерального закона «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», пакет президентских законопроектов о внесении изменений в целый ряд федеральных законов, регулирующих вопросы процессуального и иного законодательства. ——————————— <2> См.: Шкель Т. Закон о новом Верховном Суде появится в декабре. На процедуру дается полгода // Российская газета. 2013. N 273 (6249). 4 декабря. СПС «КонсультантПлюс»; «Гарант» и др.
В Государственную Думу были представлены следующие проекты законов (далее — Проекты), предусматривающие упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ: — проект Федерального конституционного закона N 390470-6 «О Верховном Суде Российской Федерации»; — проект Федерального конституционного закона N 390478-6 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»; — проект Федерального закона N 390479-6 «О порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Из Конституции Российской Федерации предлагается исключить все упоминания о Высшем Арбитражном Суде РФ, а его полномочия закрепить за Верховным Судом РФ. До начала работы вновь сформированного суда уже назначенные судьи высших судов продолжат осуществлять свои полномочия. Как подчеркивается в Пояснительных записках к проектам, их принятие повлечет за собой необходимость внесения изменений в десятки федеральных конституционных законов и федеральных законов. Для того чтобы вновь образованный Верховный Суд РФ смог реализовать свои полномочия, потребуется внести изменения в законодательство о судоустройстве, а также в положения Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях о подсудности высших судебных инстанций. Работа предстоит достаточно объемная и в ускоренном порядке, так как Проектами предусматривается шестимесячный срок упразднения Высшего Арбитражного Суда РФ с момента вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации N 352924-6. До внесения изменений в процессуальное законодательство последнее будет действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Указанное означает, что нормы о подсудности дел Высшему Арбитражному Суду РФ, его компетенции и устройстве не будут применяться, а соответствующие полномочия будет осуществлять Верховный Суд РФ. Дискуссии о правильности выбора пути законодательного обеспечения судебной системы России достаточно активно обсуждаются учеными, практическими работниками, представителями экспертных сообществ, политическими партиями, общественными организациями. Сторонники проводимых судебных реформ утверждают, что тем самым будет обеспечено единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, единство судебной практики, а также необходимость исключить саму вероятность возникновения споров о подведомственности. В аналитических материалах <3> подчеркивается, что упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ не разрешит существующие вопросы о подведомственности, поскольку возможность обращения в арбитражные суды сохранится. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс».
Подвергаются сомнению положения о том, как будет обеспечиваться единство в правовых подходах судов общей юрисдикции и арбитражных судов, если арбитражные суды осуществляют правосудие, опираясь на те разъяснения судебной практики, которые не могут быть использованы в спорах, подведомственных судам общей юрисдикции, и наоборот. Тем не менее проектами предусмотрено, что Верховный Суд РФ более не будет относиться к судам общей юрисдикции, поскольку будет отправлять правосудие и в отношении дел, подведомственных арбитражным судам. Функции по разрешению конкретных экономических споров, ранее подсудных Высшему Арбитражному Суду РФ, в составе нового Верховного Суда РФ будет осуществлять Судебная коллегия по экономическим спорам в составе 30 судей. Таким образом, как считают отдельные специалисты в области судопроизводства, система арбитражных судов потеряет существующий статус, связанный с независимостью Высшего Арбитражного Суда РФ от деятельности Верховного Суда РФ, а положение арбитражных судов может стать сходным с положением военных судов в системе судов общей юрисдикции. Более того, структурно и организационно арбитражные суды сохранят относительную независимость, но будущая деятельность Верховного Суда РФ по установлению единообразия судебной практики по экономическим спорам фактически будет оказывать решающее влияние на отправление правосудия в арбитражных судах. Предполагается, что финансирование и хозяйственное обеспечение деятельности арбитражных судов будет осуществлять Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Юридическое сообщество обеспокоено тем, что проекты лишь в общих чертах описывают то, как будет осуществляться пересмотр судебных актов в порядке надзора, а также каково будет правовое значение разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ после его упразднения. В то же время согласно одному из Проектов разъяснения по вопросам судебной практики будет давать Верховный Суд РФ (ст. 126 Конституции РФ). В настоящее время Высший Арбитражный Суд РФ включает в свои постановления специальную оговорку о том, что судебный акт имеет практикообразующее значение («прецедент»), т. е. Суд указывает, что на основе правовых позиций, изложенных в этом судебном акте, может быть пересмотрено (или не может быть пересмотрено) ранее принятое судебное решение. Верховный Суд РФ подобных оговорок в своих актах не делает, несмотря на то что его судебные акты также имеют сходное правовое значение для судов общей юрисдикции. Специалисты в области процессуального законодательства указывают, что при упразднении Высшего Арбитражного Суда РФ возникнет неясность в связи с применением правовых позиций, которые были сформированы им в судебных актах по конкретным спорам, а также возникнут сложности с теми правовыми позициями, которые будут противоречить выводам Верховного Суда РФ и по аналогичным вопросам. Возможно, в таких случаях позиция Верховного Суда РФ будет иметь приоритет при рассмотрении экономических споров, рассматриваемых арбитражными судами. До принятия нового процессуального законодательства вполне очевидно, что такое противоречие может быть временно решено выработкой единого подхода в разъяснениях Верховного Суда РФ. Вместо Дисциплинарного судебного присутствия, которое рассматривало жалобы на решения квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судей, предполагается создать Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ в качестве судебной коллегии Верховного Суда РФ, состав которой избирается Пленумом Верховного Суда РФ из числа судей Верховного Суда РФ. Высший Арбитражный Суд РФ, давая заключение о законопроектах, внесенных Президентом РФ В. Путиным в Государственную Думу РФ, отмечает, что принятие проектов в предложенной редакции приведет к нарушению прав и гарантий судей и государственных гражданских служащих аппаратов судов. В частности, будет нарушен один из основополагающих принципов правосудия — несменяемость судей. Высший Арбитражный Суд РФ подчеркивает, что необходимость сдавать квалификационный экзамен для осуществления деятельности судьи не должна распространяться на действующих судей системы арбитражных судов, а все его действующие судьи должны войти в состав нового Верховного Суда РФ. Высший Арбитражный Суд РФ в своем отзыве на законопроекты указывает, что отсутствие положений о правовых и финансовых гарантиях для судей и работников аппарата, которые не смогут продолжать свою профессиональную деятельность в результате упразднения Высшего Арбитражного Суда РФ, влечет нарушение их конституционных прав. В то же время нельзя отрицать того обстоятельства, что новый Федеральный закон «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» предполагает формирование нового состава Верховного Суда РФ на конкурсной основе, в том числе и для действующих судей высших судов. Таким образом, конституционно закрепляется равенство прав граждан на занятие должности судьи (работника аппарата) при формировании нового состава Верховного Суда Российской Федерации.
Литература
1. Федеральный закон от 27 ноября 2013 г. «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 2013. N 273 (6249). 4 декабря. 2. Проект Федерального конституционного закона N 390470-6 «О Верховном Суде Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 3. Проект Федерального конституционного закона N 390478-6 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 4. Проект Федерального закона N 390479-6 «О порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». 5. Объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ (аналитические материалы специалистов) // СПС «КонсультантПлюс».
