(Баскакова С. И., Симонова И. С.) («Законность», 2013, N 4)
ИСПОЛНЕНИЕ ЗАКОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПРОКУРОРА, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕГО ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
С. И. БАСКАКОВА, И. С. СИМОНОВА
Баскакова Светлана Ивановна, научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Симонова Ирина Сергеевна, научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Статья посвящена проблемам исполнения законных требований прокурора, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях. Проанализирована практика Верховного Суда РФ и работа органов прокуратуры субъектов Федерации.
Ключевые слова: прокуратура, неисполнение законных требований прокурора, законодательство об административных правонарушениях.
Compliance with lawful requirements of a public prosecutor carrying out administrative proceedings S. I. Baskakova, I. S. Simonova
The article focuses on the problems of compliance with lawful requirements of a public prosecutor carrying out administrative proceedings. The author analyzed the court practice of the Supreme Court of the Russian Federation and work of the prosecutorial authorities in the constituent elements of the Russian Federation.
Key words: The Prosecution Service, incompliance with lawful requirements of a public prosecutor, legislation on administrative violations.
Только за 2011 г. в сфере регулирования административных правоотношений было принято 44 федеральных закона. Это повлекло за собой необходимость внесения около 300 изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, в том числе и в процессуальные нормы административного права. Внесенные в КоАП изменения увеличили нагрузку на органы прокуратуры. В результате расширения сферы применения КоАП <1> добавились несколько составов административных правонарушений, дела о которых возбуждает прокурор <2>. Также в 2011 г. на органы прокуратуры было возложено новое направление деятельности, связанное с возбуждением дел об административных правонарушениях и проведением административного расследования <3>. ——————————— <1> См. следующие статьи КоАП: ст. 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 199-ФЗ); ст. 5.61 «Оскорбление» (введена Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ); ст. 5.62 «Дискриминация» (введена Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ); ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 383-ФЗ). <2> См.: часть 1 ст. 28.4 КоАП. <3> См.: пункт 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.
Внесенные изменения в КоАП пока не были отражены в статистических данных об административных правонарушениях, поступающих из территориальных органов прокуратуры. В рамках осуществления надзора за исполнением законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина из всех выявленных прокурорами нарушений законов 13% составляют нарушения законов в сфере законодательства об административных правонарушениях. За первое полугодие 2012 г. прокурорами выявлено 385783 нарушения в сфере административного законодательства. По-прежнему актуален вопрос о принятии мер по дальнейшему повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением требований законодательства по привлечению виновных к административной ответственности. Так, за 6 месяцев 2012 г. за невыполнение законных требований прокурора возбуждено 3540 административных дел по ст. 17.7 КоАП (прирост около 15% по отношению к аналогичному периоду 2011 г.), по которым за невыполнение законных требований прокурора в административном порядке наказано 2907 лиц <4>. ——————————— <4> Выборочные данные из формы 511 (ОН).
Невозможно оставить без внимания вопрос о полноте, системности и объективности статистических данных о совершаемых административных правонарушениях. Привлекала внимание к этому вопросу и Н. Субанова, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ <5>. Она считает, что целесообразно дополнить статистические показатели о количестве возбужденных дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП, и наказанных по этим постановлениям лиц количественными показателями вынесенных постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, относящихся к исключительной компетенции прокуроров (по категориям дел), и их движения сообразно стадиям производства по делам об административных правонарушениях. ——————————— <5> См.: Субанова Н. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. N 1. С. 21.
В настоящее время в ст. 17.7 КоАП закреплено, что умышленное невыполнение законных требований прокурора, следующих из его полномочий, установленных законом, влечет за собой наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц. Прокуроры, как правило, объективно подходят к оценке собственных требований, установленных федеральным законом. Задачи деятельности органов прокуратуры и в особенности ее надзорные функции закреплены в Законе о прокуратуре — обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Анализ практики применения прокурорами ст. 17.7 КоАП показал, что наиболее типичными поводами для вынесения прокурорами постановлений по ст. 17.7 КоАП были случаи: непринятия мер по устранению выявленных нарушений закона по результатам рассмотрения представления прокурора; непредставления или несвоевременного (с нарушением сроков) представления ответов о результатах рассмотрения актов прокурорского реагирования; неисполнения требований о представлении истребуемой информации или документов, необходимых в надзорной деятельности; неявки, как правило, должностных лиц для дачи объяснений по фактам нарушения законов. Кроме того, поводы для инициирования процедуры административной ответственности прокурорами усматривались в: неисполнении требований о рассмотрении актов прокурорского реагирования в установленный Законом о прокуратуре срок; отказе в удовлетворении законных требований прокурора; отказе в проведении проверки по требованию прокурора; нарушении сроков представления информации по запросу прокурора; совершении правонарушений после объявления предостережений о недопустимости нарушения закона; неисполнении требований по внесению в нормативные правовые акты органов местного самоуправления изменений в связи с вступлением в силу новых норм федерального законодательства <6>. ——————————— <6> См.: Винокуров А. Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: Избр. ст. М., 2012. С. 447.
При вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении необходимо исключить ошибки, в результате которых дело может быть возвращено судом для устранения недостатков. К таким ошибкам относится: составление протокола и оформление других материалов дела неправомочными лицами; неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполнота представленных материалов. Необходимо принимать меры для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о вынесении постановления по делу об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП. Зачастую направляемое лицу требование прокурора о явке, представлении сведений и документов само по себе не содержит информации о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Решая вопрос о привлечении к административной ответственности должностного лица за неисполнение законных требований прокурора, необходимо устанавливать его полномочия и должностные обязанности (см.: Постановление Верховного Суда РФ от 1 октября 2010 г. N 46-АД10-10). Получение объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности за неисполнение требований прокурора, является способом закрепления такого обязательного признака состава правонарушения, как умысел лица. При вынесении постановления необходимо правильно определить подведомственность рассмотрения дела об административном правонарушении. В соответствии со ст. 23.1 КоАП дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. Необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, составляет 3 месяца с момента обнаружения правонарушения. Неисполнение возложенной, в том числе актом прокурора, обязанности к установленному сроку не является длящимся правонарушением (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5). Например, прокурором Тисульского района Кемеровской области в связи с рассмотрением обращения о нарушениях трудового законодательства для дачи объяснения была вызвана Р. Однако в назначенное время она не явилась, в связи с чем прокурор возбудил дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП. Суд установил, что при осуществлении возложенных на прокурора функций, согласно ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов, а неявка Р. совершена умышленно без уважительных причин. Постановлением мирового судьи Р. привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 1000 руб. Решением Тисульского районного суда и постановлением Кемеровского областного суда постановление мирового судьи оставлено без изменения. Учитывая, что объектом административного правонарушения по ст. 17.7 КоАП является институт государственной власти в виде реализации прокурором, действующим от имени государства и представляющим его интересы, полномочий, представленных ему законом, необходимо незамедлительно опротестовывать судебные решения об освобождении виновных лиц от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, объявлении устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП. С учетом характера правонарушения, размера вреда и тяжести наступивших последствий для охраняемых общественных интересов рассматриваемое правонарушение не может быть признано малозначительным. Например, по постановлению прокурора Плесецкого района Архангельской области и. о. начальника отдела судебных приставов по Плесецкому району и г. Мирному Н. 2 июня 2011 г. мировым судьей привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП в виде штрафа за неисполнение законных требований прокурора по представлению информации об исполнении исполнительных производств о взыскании задолженности по заработной плате. Органами прокуратуры опротестовываются судебные решения об освобождении виновных лиц от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, объявлении устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП. Например, прокуратурой города Березовского Кемеровской области внесено представление об устранении нарушений жилищного законодательства, которое не было исполнено. Постановлением мирового судьи должностное лицо освобождено от административной ответственности по малозначительности. Опротестовывая постановление, прокурор указал, что суд не учел характер совершенного административного правонарушения, в связи с чем необоснованно применил нормы ст. 2.9 КоАП. Протест прокурора городским судом удовлетворен, постановление отменено. Изучение практики работы Верховного Суда РФ по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП за невыполнение законных требований прокурора, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, показало, что не всегда исполняются требования ст. 24.1 и ст. 26.1 КоАП о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. В соответствии со ст. 26.1 КоАП по делу об административном правонарушении подлежит выяснению, в частности, виновность лица в совершении административного правонарушения. Между тем выяснение этого вопроса имеет существенное значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела, поскольку, как следует из содержания диспозиции ст. 17.7 КоАП, привлечение к административной ответственности по указанной норме возможно лишь в случае, если невыполнение требования прокурора носит умышленный характер, т. е. налицо вина субъекта административного правонарушения в форме умысла. Решая вопрос о привлечении к административной ответственности должностного лица за неисполнение законных требований прокурора, необходимо в обязательном порядке устанавливать его полномочия и должностные обязанности <7>. ——————————— <7> Постановление Верховного Суда РФ от 1 октября 2010 г. N 46-АД10-10.
Практика Верховного Суда РФ показывает, что некоторые производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП за невыполнение законных требований прокурора, постановлениями Верховного Суда РФ прекращены на основании ст. 24.5 КоАП в связи с отсутствием в действиях лиц состава административного правонарушения. Например, Постановления от 8 февраля 2011 г. N 74-АД11-1, от 23 декабря 2010 г. N 75-АД10-2, от 1 октября 2010 г. N 46-АД10-10, от 27 августа 2010 г. N 11-АД10-11 и др. Для изучения деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением требований ст. 17.7 КоАП, а также выработки предложений по дальнейшему совершенствованию административного законодательства Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ проведено анкетирование работников прокуратуры в 24 субъектах Федерации <8> и Институте повышения квалификации руководящих кадров. ——————————— <8> Всего опрошено 1230 респондентов в Республиках Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Татарстан; в Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях; в Амурской, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Кемеровской, Ленинградской, Московской, Ростовской, Самарской, Свердловской, Челябинской областях; в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге; в Ханты-Мансийском автономном округе.
Анкетированием установлено, что в основном прокурорские проверки законности исполнения административного законодательства проводились: в органах Министерства внутренних дел РФ; в органах управления федеральной противопожарной службы; в органах, осуществляющих надзор за предпринимательской деятельностью, и в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ. Наибольшее количество документов прокурорского реагирования вносится по поводу нарушений в области дорожного движения, предпринимательской деятельности и охраны природы, а также административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественный порядок, общественную нравственность и общественную безопасность. По мнению работников прокуратуры субъектов Федерации, причинами нарушения требований административного законодательства являются: слабое знание административного законодательства; несовершенство законодательства; безнаказанность правонарушителей; неадекватные меры наказания; отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением административного законодательства со стороны контролирующих органов. К факторам, мешающим более качественно и эффективно осуществлять надзор за исполнением административного законодательства, относятся недостаток времени ввиду большой загруженности, несовершенство административного законодательства и практики его применения, отсутствие методической литературы или ее несоответствие реальным требованиям прокурорской практики. Поскольку основополагающим фактором, мешающим более качественно и эффективно осуществлять прокурорский надзор, является недостаток времени в связи с большой загруженностью работников прокуратуры, 70% респондентов считают целесообразным дополнительно ввести должность помощника прокурора по надзору за исполнением административного законодательства. На практике часто возникают проблемы в связи с рассмотрением судами дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурором по ст. 17.7 КоАП за неисполнение законных требований прокурора, содержащихся во внесенных представлениях. В настоящее время суды по ст. 17.7 КоАП привлекают к ответственности должностных лиц за нерассмотрение представлений, несвоевременное направление ответа на представление прокурора или когда ответ вовсе не направляется. Вместе с тем должностных лиц, отказавших в удовлетворении конкретных требований по устранению нарушений закона, указанных в представлении, к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП суды не привлекают. Эта проблема требует соответствующего законодательного регулирования и определения понятия «законные требования прокурора». В связи с имеющимися случаями ухода от ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, вследствие истечения сроков давности привлечения к ответственности, а также из-за уклонения от явки в орган прокуратуры лиц, допустивших нарушения законодательства в рамках административного расследования, полномочия прокурора необходимо дополнить возможностью вынесения постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП самостоятельно, без направления материалов в судебные органы. Подобными полномочиями наделены органы Федеральной службы судебных приставов, где за неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя, а также за нарушение законодательства об исполнительном производстве сам судебный пристав от имени Федеральной службы налагает штрафные санкции по ст. 17.14 КоАП на нарушителей закона. Сложившаяся практика применения такой меры воздействия с момента образования службы не повлекла каких-либо злоупотреблений со стороны должностных лиц ФССП России, так как лицо, привлеченное к ответственности судебным приставом, не лишено права обжалования решения должностного лица как в суде, так и вышестоящему должностному лицу ФССП России. Практика определения и применения прокурором санкции без вмешательства судьи существует в 19 странах — членах Совета Европы (такая возможность есть у прокуроров Бельгии, Финляндии, Латвии и др.). В случае неисполнения законных требований прокурора необходимо возбуждать дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП (невыполнение законных требований прокурора), а также применять предоставленные ст. ст. 45, 254, 441 Гражданского процессуального кодекса РФ и ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ полномочия по обращению в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и о возмещении причиненного ими ущерба. Руководствуясь сказанным, с целью побуждения должностных лиц законодательных (представительных) и исполнительных органов власти, органов местного самоуправления, контролирующих, надзорных, правоохранительных органов и юридических лиц к добровольному и своевременному исполнению законных требований прокурора работники территориальных органов прокуратуры считают целесообразным ужесточить ответственность, предусмотренную ст. 17.7 КоАП. В настоящее время за умышленное невыполнение законных требований прокурора установлена ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц — от двух до трех тысяч рублей. Санкция статьи не в полной мере соответствует современным требованиям, направленным на неукоснительное устранение нарушений закона. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о внесении дополнений в ст. 17.7 КоАП, установив дополнительный вид наказания за невыполнение законных требований прокурора — дисквалификацию в судебном порядке должностных лиц, за деятельностью которых органы прокуратуры надзирают в силу ст. 1 Закона о прокуратуре.
