ВРЕМЕННЫЙ ЗАПРЕТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
Н. В. СУБАНОВА
Субанова Наталья Викторовна, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Осмысление существа и характера меры обеспечения производства об административных правонарушениях в виде временного запрета деятельности в его соотношении с иными мерами административно-правового принуждения позволило автору статьи выявить проблемные вопросы определения объема полномочий прокурора по их применению сообразно пределам прокурорского надзора.
Ключевые слова: административные правонарушения, прокурорский надзор, пределы прокурорского надзора.
Temporary ban of activities: the limits of prosecutorial supervision N. V. Subanova
Understanding of the subject-matter and nature of a measure ensuring proceedings on administrative violations in the form of temporary ban of activities, in its correlation with other measures of administrative enforcement allowed for the author to discover problems in definition of a scope of powers of prosecutors to apply them in line with the limits of prosecutorial supervision.
Key words: administrative violations, prosecutorial supervision, limits of prosecutorial supervision.
В 2005 г. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях регламентирован порядок осуществления временного запрета деятельности. Если ранее значительное число органов исполнительной власти наделялось полномочиями по применению подобных правоограничительных мер вне рамок производства по делам об административных правонарушениях, то теперь в результате внесения в законодательство изменений <1> такие функции были исключены. ——————————— <1> В частности, ст. 24 ФЗ от 9 мая 2005 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» признаны утратившими силу абз. 10 ч. 1 ст. 9 Закона РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии»; абз. 11 ч. 7 ст. 6 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»; подп. «з» п. 1 ст. 34 ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»; п. 2 ст. 29 ФЗ от 18 июля 1995 г. «О рекламе» и другие нормы, предоставляющие органам исполнительной власти полномочия по внепроцессуальному приостановлению, запрету деятельности, оказания работ, услуг.
Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, Структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ч. 1 ст. 27.16 КоАП). Временный запрет деятельности относится к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП). Применение мер административно-процессуального обеспечения (причисляемых нередко к категории мер административного пресечения) <2> позволяет эффективно достигать целей административной ответственности. Административно-правовое воздействие при этом (как и в случае использования иных пресекательных мер, направленных на оперативное прекращение совершаемого противоправного или иного опасного деяния, а также предотвращение вызываемых ими последствий) является прямым по причине персонального императивного влияния, направленного на непосредственное изменение поведения правонарушителя <3>. ——————————— <2> См., напр.: Агапов А. Б. Административное право. М.: «Дашков и К», 2004. С. 587 — 605. <3> См.: Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2005. С. 181.
Некоторые авторы временный запрет деятельности относят к мерам, приостанавливающим реализацию прав(наряду с отстранением от управления транспортным средством, задержанием транспортного средства, запрещением его эксплуатации) <4>. ——————————— <4> См.: Левченко О. В. Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: вопросы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009.
Возможность применения этой меры установлена законом для правонарушений, за совершение которых предусмотрено назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, представляющего собой временное прекращение деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг (ч. 1 ст. 3.12 КоАП). Временный запрет деятельности может применяться, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; для устранения нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах. Использование временного запрета деятельности допускается лишь в исключительных случаях, по усмотрению административно-юрисдикционных органов, если предотвращение перечисленных обстоятельств другими способами невозможно. Применять временный запрет деятельности вправе должностные лица, уполномоченные в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности (ч. 2 ст. 27.16 КоАП). Процессуально эта обеспечительная мера оформляется путем составления отдельного протокола (с указанием основания применения временного запрета; даты и места составления протокола; должности, фамилии и инициалов составителя; сведений о лице, в отношении которого ведется производство по конкретному делу; объекта деятельности, подвергшегося временному запрету; времени фактического прекращения деятельности; объяснений индивидуального предпринимателя или законного представителя юридического лица). По смыслу закона составление протокола о временном запрете деятельности (в установленной процессуальной форме) обязательно. Срок временного запрета деятельности не должен превышать пять суток (ч. 1 ст. 27.17 КоАП). Согласно позиции Верховного Суда РФ совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится должностными лицами органов исполнительной власти по правилам административного приостановления деятельности <5> (в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП — путем наложения пломб, опечатывания помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применения других необходимых мер). При этом не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения. Хотя процедурный порядок, способы осуществления временного запрета деятельности должностными лицами, уполномоченными в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении, КоАП не конкретизированы, что на практике осложняет использование этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, провоцирует бездействие контролирующих органов и нередко приводит к фактическому продолжению деятельности, представляющей особую опасность охраняемым законом интересам. Как представляется, достижение целей применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и необходимость соблюдения прав участников административно-юрисдикционного процесса требуют нормативного закрепления порядка реализации временного запрета деятельности. ——————————— <5> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г.
Несложно заметить, что последствия и содержание временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности по существу идентичны, различаются лишь временем правоограничительного воздействия. Как временный запрет деятельности, так и административное приостановление деятельности обладают выраженным императивным характером, будучи инструментом непосредственного влияния на правовой статус хозяйствующих субъектов (в пределах, допускаемых ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Неслучайно закрепление КоАП административного приостановления деятельности в числе административных наказаний подверглось достаточно жесткой критике. Например, согласно мнению Высшего Арбитражного Суда РФ административное приостановление деятельности не отвечает критериям наказания, а является мерой пресекательно-обеспечительного принуждения, поскольку ее основная задача — пресечение административного деликта и обеспечение производства по делу, а не карательная функция. «Применение такой меры воздействия на правонарушителей могли бы осуществлять непосредственно уполномоченные органы исполнительной власти при установлении последующего судебного контроля за обоснованностью их решений» <6>. Приведенная точка зрения разделяется многими авторами <7>. ——————————— <6> Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июля 2004 г. N С8-4/уз-944 «О проекте Федерального закона N 71562-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации» (по вопросу приостановления деятельности предпринимателей)». <7> Например, И. В. Панова прямо относит административное приостановление деятельности к числу мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях с учетом его по существу пресекательного характера. См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 249, 269.
КоАП не предусматривает возможности обжалования (опротестования) мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (включая временный запрет деятельности). Как следует из разъяснения Верховного Суда РФ, в порядке гл. 25 ГПК суды не вправе рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП не предусматривает порядка обжалования и которые, будучи неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (включая протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости применения таких мер могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК <8>. ——————————— <8> См.: п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Вместе с тем некоторые исследователи, отмечая явную неэффективность «отсроченной» защиты прав участников процесса, указывают на необходимость закрепления в КоАП специального порядка обжалования мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении <9>. ——————————— <9> См.: Левченко О. В. Проблемы обжалования временного запрета деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Пробелы в российском законодательстве. 2009. N 3. С. 232; Помогалова Ю. В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005, С. 54 — 55.
Нарушения законов, допускаемые должностными лицами органов исполнительной власти при осуществлении временного запрета деятельности, на практике распространены. В том числе временный запрет деятельности применяется без предусмотренных ч. 1 ст. 27.16 КоАП оснований (нередко заполняется типовой бланк без указания на исключительность ситуации, мотивов, подтверждающих непосредственную угрозу, и т. п.); за правонарушения, не предусматривающие назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности; вне рамок производства по конкретному делу об административном правонарушении <10>; без составления протокола о временном запрете деятельности; с превышением предусмотренного законом срока временного запрета деятельности; путем лишения индивидуальных предпринимателей или законных представителей юридических лиц возможности давать объяснения при составлении протокола о временном запрете деятельности вопреки требованиям ч. 3 ст. 27.16 КоАП <11>. ——————————— <10> Например, инспектор отдела государственного пожарного надзора составил протокол о временном запрете деятельности общежития, а протокол об административном правонарушении — в отношении должностного лица, коменданта Н. // Справка по результатам обобщения практики рассмотрения судами Свердловской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.4 КоАП, за 12 месяцев 2007 г. // http:// www. ek-boblsud. ru/ sudpr_det. php? srazd= 2&id;= 19&page;=1. <11> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 декабря 2009 г. N А19-6614/09; Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 августа 2009 г. N Ф0З-4159/2009.
Необходимо отметить, что ФЗ от 23 июля 2010 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» порядок осуществления временного запрета деятельности скорректирован. Так, временный запрет деятельности должен применяться на период до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении; ч. 1 ст. 27.17 КоАП (ограничивающая срок временного запрета деятельности пятью сутками) признана утратившей силу. Полномочиями на применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (включая временный запрет деятельности) прокурор не наделен. Хотя на практике фиксируются отдельные случаи самостоятельного предъявления прокурорами требований о временном запрете деятельности субъектов предпринимательства при возбуждении дел об административных правонарушениях, что противоречит закону и, как представляется, связано с подменой органов административного надзора, специфика которого определяется широким применением непосредственного административного принуждения <12>. ——————————— <12> По вопросу определения и компетенции органов административного надзора см.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2008. С. 302 — 303.
Кроме того, у рассматриваемого вопроса есть еще один аспект. Прокурор, реализуя компенсаторный потенциал, в силу ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. ст. 28.4, 25.11 КоАП вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральными законами или законами субъектов Федерации. Также Закон наделяет прокурора исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел: в соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями, указанными в этой части, возбуждаются только прокурором. Перечень дел, выявление которых отнесено к исключительной компетенции прокуроров, включает разноотраслевые составы правонарушений и при этом расширяется (первоначальная редакция ч. 1 ст. 28.4 КоАП включала ссылку на 18 статей КоАП. С 2003 г. дополнения в нее вносились 12 раз). Последними изменениями законодательства <13> такие полномочия прокуроров дополнены возбуждением дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.39 «Отказ в предоставлении информации»; ст. 13.27 «Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет; ст. 13.28 «Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ст. 19.32 «Нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания»; ст. 19.6.1 «Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)» КоАП РФ. ——————————— <13> ФЗ от 31 мая 2010 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»; ФЗ от 1 июля 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»; ФЗ от 27 июля 2010 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Большинство санкций статей КоАП, перечисленных в ч. 1 ст. 28.4 КоАП, предусматривают назначение административных наказаний в виде предупреждения или штрафа (ч. 4 ст. 14.35 — штрафа или дисквалификации; ст. 19.28 — штрафа с конфискацией). Вместе с тем санкцией ст. 20.29 КоАП РФ «Производство и распространение экстремистских материалов» предусмотрена возможность назначения для юридических лиц административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток с конфискацией материалов и оборудования. Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 20.29 КоАП, возбуждаются только прокурором. Очевидно, что в этом случае прокурор фактически приравнен к многочисленным субъектам административно-юрисдикционного процесса, уполномоченным на осуществление административного преследования в части выявления деликтов. Незакрепление при этом свойственных такому статусу процессуальных средств ставит под сомнение достижение задач производства по делам об административных правонарушениях указанной категории. Возникшая ситуация, на наш взгляд, требует законодательного разрешения путем пересмотра концепции определения административно-юрисдикционных полномочий прокурора по принципу «исключительного ведения» (с учетом существа, характера и пределов прокурорского надзора).
Пристатейный библиографический список
1. Агапов А. Б. Административное право. М.: «Дашков и К», 2004. 2. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2008. 3. Левченко О. В. Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: вопросы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. 4. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2005. 5. Панова И. В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. 6. Помогалова Ю. В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005.
