Васильева М. И., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Экологическая информация как объект правоотношений
Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает информационное обеспечение в качестве средства реализации экологической политики. Информационное обеспечение составляет неотъемлемую часть и важное условие осуществления функций государственного управления охраной окружающей среды, основу принятия экологически значимых решений и любых других видов управленческой деятельности в данной сфере. Только при надлежащем информационном обеспечении могут быть реализованы экологические права граждан. В широком смысле экологическая информация является необходимым условием существования и развития современного общества. Эколого-информационные отношения складываются по поводу создания, производства, поиска, получения, обработки, систематизации, хранения, предоставления, распространения, обмена, использования, защиты экологической информации, функционирования фондов и систем, содержащих такую информацию, и применения в этих целях информационных технологий. Субъектами информационных отношений в сфере охраны окружающей среды выступают все лица, по роду деятельности или в силу личной заинтересованности причастные к информационным процессам. Принимая во внимание различные точки зрения на объект информационных отношений <1>, полагаем, что объектом эколого-информационных отношений следует считать собственно экологическую информацию. Форма существования экологической информации — различные информационные ресурсы. ——————————— <1> Например, считается, что «информация представляет собой категорию идеального, она неосязаема, непотребляема и не может быть объектом правоотношений безотносительно к ее материальным носителям… Поэтому объектом правового регулирования могут быть только информационные ресурсы, информационные системы, технологии и средства их обеспечения». См.: Северин В. А. Правовое регулирование информационных отношений // Юрист. 2001. N 7.
Экологическая информация — результат, условие и средство управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды. В российском законодательстве нет специального понятия экологической информации <2>. В то же время существует универсальное определение информации вообще, а также несколько определений, предназначенных для конкретных сфер экологического управления. ——————————— <2> См.: Выпханова Г. В. Правовая категория «экологическая информация»: дискуссионные вопросы // Экологическое право. 2008. N 3.
Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <3> (далее — Закон об информации), информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. ——————————— <3> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ (с изм.) «О гидрометеорологической службе» <4> дает понятие информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и определяет ее как сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения. Определение охватывает лишь часть объема экологической информации, поскольку дано только для целей названного Закона. ——————————— <4> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.
Сказанное относится и к определению, содержащемуся в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (с изм.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <5>: информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также о радиационной, химической, медико-биологической, экологической безопасности на соответствующих территориях. ——————————— <5> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Существует множество доктринальных определений, различающихся между собой главным образом в зависимости от научной сферы, в категориях которой они даются. Юридическое понятие экологической информации должно исходить из общих понятий и отражать специфику своего предмета — права и экологии. Однако специфика экологии такова, что сейчас уже нет, наверное, области науки или человеческой деятельности без специального экологического раздела, поскольку экология, возникшая в XIX в. как наука о связи объектов живой природы со средой своего обитания, в наше время превращается в метанауку, в общеметодологический подход, в часть миропонимания, и вычленить из информационных потоков экологическую информацию столь же непросто, как и отделить экологию от всех других наук и сфер жизнедеятельности. Поэтому никакие созданные правом определения в принципе не могут претендовать на полноту, поэтому более функционально не дефинитивное, а структурное понятие экологической информации. Экологическая информация как объект правоотношений представляет собой массив сведений, в разной степени относящихся к окружающей среде и ее охране, а также видам природопользования. Сведения различаются по своим источникам, форме, степени аналитической обработанности. К такой информации могут быть отнесены данные о: — состоянии, качественных и количественных характеристиках воды, воздуха, растительного и животного мира, почв, недр, природных ландшафтов и комплексов; — чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в части экологической угрозы или риска для здоровья и жизни людей; — химических, физических и биологических воздействиях на состояние и объекты окружающей среды и их источниках; — деятельности, отрицательно влияющей или способной повлиять на природные объекты и человека; — мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых; — деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере природопользования и охраны окружающей среды; — предполагаемых проектах и иных эколого-значимых решениях, а также о результатах проведения экологических экспертиз; — экологических правонарушениях; — размерах платежей за природопользование, поступлении в бюджет и расходовании средств на природоохранные мероприятия. Перечень не закрыт. С некоторой долей условности всю экологическую информацию можно подразделить на два вида: о состоянии природных объектов и окружающей природной среды в целом; об экологически значимой деятельности. Информация о деятельности включает как характеристику воздействия на окружающую среду, оказываемого юридическими и физическими лицами, так и сведения о природоохранной работе широкого круга лиц — хозяйствующих субъектов, государственных и муниципальных органов, граждан, общественных организаций. Это наиболее универсальная классификация, основанная на предметном признаке и отражающая основные особенности выделенных групп информации, которые проявляются главным образом в ходе ее предоставления. Возможны и иные классификации, например, деление экологической информации на информацию о состоянии окружающей среды, о воздействиях на окружающую среду и об управлении охраной окружающей среды. Информация каждого вида состоит из своих компонентов, включающих, соответственно сведения и данные о: — состоянии отдельных природных объектов (вод, атмосферного воздуха, почв, недр, животного и растительного мира), комплексов и территорий (в том числе особо охраняемых и экологически неблагополучных); — видах и объемах негативного воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, физические воздействия, земле-, недро-, водо-, лесопользование и иные виды природопользования); — государственной экологической политике, нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, об организации и осуществлении отдельных функций экологического управления (государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы, нормирования, финансирования природоохранных мероприятий, реализации целевых программ и др.). К массиву экологической информации могут быть отнесены и сведения об источниках экологической информации: их наименованиях, перечнях, размещении, владельцах баз и фондов данных, порядке пользования государственными информационными ресурсами. Особый вид экологической информации составляют данные о состоянии здоровья населения в части, обусловленной негативным воздействием окружающей среды. Ориентирующее значение для определения содержания и границ экологической информации имеют Руководящие принципы по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды (одобрены на Софийской конференции европейских министров окружающей среды в 1995 г. с участием российской стороны) и Модельный закон СНГ «О доступе к экологической информации» (1997 г.), приниматься во внимание в сравнительном аспекте могут Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 1998 г., Россией не подписана), Директива ЕС «О свободном доступе к информации об окружающей среде» (1990/2003 г.). Так, модельный закон СНГ «О доступе к экологической информации» содержит следующее определение: экологическая информация — любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Экологическая информация может быть выражена в любых объективированных формах. Правовое понимание экологической информации включает ряд ее юридически значимых признаков (характеристик). Экологическая информация имеет социально значимый характер. С наиболее общих позиций она необходима всему обществу в целом для правильного построения его взаимодействия с природой. На индивидуальном уровне информация такого рода жизненно необходима любому человеку. Экологическая информация экономически значима: любая деятельность, связанная с природопользованием или иным оказанием воздействия на окружающую среду, невозможна без учета существующего ее состояния. Сведения о состоянии окружающей среды необходимы на всех стадиях принятия решений о хозяйственной деятельности и ее осуществления. Порядок сбора экологической информации предопределяет ее нахождение в составе государственных информационных ресурсов. К государственным информационным ресурсам относится информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы. Средством получения основного объема экологической информации является мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) — система наблюдений, оценки и прогноза изменений в состоянии окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Кроме того, юридические и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, обязаны предоставлять данную информацию в органы гидрометеослужбы в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Как часть государственных информационных ресурсов, экологическая информация обладает открытостью и общедоступностью. Социальная и экономическая значимость экологической информации предопределяет преобладание публично-правовых начал в регулировании эколого-информационных отношений. Отношения по сбору и предоставлению экологической информации регулируются преимущественно публичным правом — конституционным, экологическим, административным, международным и некоторыми другими отраслями. Публичность эколого-информационных отношений объясняет как минимум две их принципиальные особенности: запрет на отнесение информации о состоянии окружающей среды к категории ограниченного доступа и ограничения имущественных прав обладателей экологической информации. Последнее означает, с одной стороны, обязательность предоставления информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении юридическими и физическими лицами, осуществляющими ее сбор, уполномоченным органам государственной власти. С другой стороны — обязанность государственных органов по преимущественно бесплатному или только частично оплачиваемому предоставлению ее гражданам. Во всех этих случаях права обладателей на информацию не прекращаются, а обременяются (в виде возложения названных обязанностей), что обусловлено высокой общественной значимостью экологической информации. Публично-правовая природа эколого-информационных отношений не исключает элементы гражданско-правового регулирования, поскольку в современном мире информация входит в активное обращение. Первоначальная редакция статьи 128 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) относила информацию к числу объектов гражданских прав. Правовой режим информационных ресурсов как элемента состава имущества и объекта права собственности регулировался ранее действовавшим Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации». В настоящее же время Закон об информации лишь декларирует способность информации быть объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. При этом надо разделять в объектном составе информационно-имущественных отношений информацию и ее материальный носитель. Гражданским законодательством устанавливаются право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие документированную информацию. По мнению специалистов, «применительно к информации нельзя говорить о праве собственности, хотя бы потому, что в этом случае речь идет о неимущественном благе. По своей родовой принадлежности правовое положение информации следует относить к категории прав на неимущественные ценности (блага)» <6>, а в качестве объекта имущественных прав гражданское законодательство рассматривает фактически только охраноспособную информацию <7>. Из состава экологической информации к таковой может быть отнесена, например, геологическая информация: согласно Закону РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (с изм.) «О недрах» <8> право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для других объектов собственности. Информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр. ——————————— <6> Мозолин В. П., Петровичева Ю. В. Информация и право // Журнал российского права. 2004. N 8. <7> См.: http://www. consultant. ru/law/interview/sukhanov. htm. Скопировано 15.03.2009. См.: Ситдикова Л. Б. Информация как правовая и как гражданско-правовая категория: статус информации в гражданском праве // Гражданское право. 2007. N 2. <8> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Как объект имущественных отношений, экологическая информация может выступать в двух качествах: информационного ресурса и информационной услуги. С точки зрения гражданского законодательства информационные услуги являются предметом договора возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК РФ). Однако порядок предоставления экологической информации в качестве информационной услуги регулируется специальным законодательством <9>. К информационным услугам в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды относится предоставление организациями Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета) оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справочной информации общего назначения и специализированной информации. ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 (с изм.) «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды» // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5410.
Субъекты, представляющие в обязательном порядке экологическую информацию в органы государственной власти (например, в Росгидромет предоставляется информация о состоянии окружающей среды лицами, осуществляющими сбор такой информации), не утрачивают свои права на документы и на использование информации, содержащейся в них. Формирующиеся информационные ресурсы находятся в совместном владении государства и субъектов, представляющих эту информацию. Очевидно, подобные положения могут распространяться (с соблюдением условий конфиденциальности) и на информацию экологического свойства, оказавшуюся в распоряжении иных лиц (коммерческих предприятий, общественных организаций, граждан). Порядка обязательного предоставления государственным органам такой информации, равно как и полного ее перечня, пока не существует — это должно быть установлено уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Кроме того, любые лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, обязаны незамедлительно предоставлять в Росгидромет информацию о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Аналогично исключается монополизм и на государственные информационные ресурсы: в функции ряда государственных органов входит предоставление заинтересованным субъектам и широкой общественности экологической информации, и в силу этого они обязаны как на возмездной, так и безвозмездной основе предоставить ее для пользования другим лицам. Как один из видов информации, экологическая информация обладает признаками и характеристиками, присущими любой информации как объекту правоотношений. Например, в литературе выделяются следующие свойства информации: физическая неотчуждаемость, обособляемость, свойство информационной вещи, тиражируемость (распространяемость), свойство организационной формы <10>. ——————————— <10> Копылов В. А. О модели гражданского оборота информации // Журнал российского права. 1999. N 9.
Основу правового режима экологической информации составляют ее юридически значимые характеристики, а также принципы правового регулирования эколого-информационных отношений, отражающие общественную заинтересованность в ее распространении и предоставлении.
Принципы правового регулирования эколого-информационных отношений
Свобода и законность поиска, получения и распространения экологической информации прямо следует из Конституции РФ (ст. 29) и принципа свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, установленного Законом об информации. Согласно названному Закону граждане и юридические лица вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами. Лицо, желающее получить доступ к информации об экологической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Открытость экологической информации и обеспечение безопасности личности, общества и государства при ее предоставлении является чрезвычайно важным принципом. Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция должны быть открытыми и общедоступными, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа (ст. 14 Федерального закона «О гидрометеорологической службе»). Информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и организаций в этой области является гласной и открытой, если иное не предусмотрено российским законодательством (ст. 6 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). На правовой режим экологической информации распространяются общие положения об открытости информации (открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, является одним из принципов правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации), а также о порядке и основаниях ограничения доступа к ней. Такое ограничение устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 9 Закона об информации). Для целей раскрытия данного принципа важное значение имеют налагаемые Законом об информации запреты (ст. 8): на ограничение доступа к информации о состоянии окружающей среды, на ограничение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). Федеральными законами может устанавливаться недопустимость ограничения доступа и к иной информации. Так, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (с изм.) «О государственной тайне» (далее — Закон о государственной тайне) <11> не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в частности, сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии <12>, здравоохранения, санитарии, демографии; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина. Это положение послужило основой популярного в литературе мнения о недопустимости закрытия любой экологической информации в интересах обеспечения государственной тайны. Однако в действительности при системном толковании норм Закона о государственной тайне получается несколько иной результат. Данным Законом утвержден перечень сведений, составляющих государственную тайну (совокупность категорий сведений, в соответствии с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются). А в этом перечне есть ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства (например, в сведениях о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов; в сведениях о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов; о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства; об объемах стратегических видов полезных ископаемых и др.). Как видно, конкурентность норм заложена в самом Законе о государственной тайне, и по этой причине небезупречно любое толкование, но, что более важно, правовая проблема государственной тайны в экологической информации или экологической информации в государственной тайне вообще не решается путем толкования норм данного или других названных выше законов, поскольку имеет не технико-нормативный, а объективный характер, не устранимый нормативными средствами. Утверждать о доминировании интереса в раскрытии экологической информации над соображениями защиты государственной тайны можно только в конкретной правоприменительной ситуации. Например, в случае ядерной аварии на оборонном объекте или ее реальной угрозы, способной привести к масштабному радиоактивному загрязнению и причинению вреда населению и окружающей среде, выбор должен быть сделан в пользу раскрытия информации, даже если при этом раскрывается государственная тайна. Целесообразно внести дополнение в Закон о государственной тайне (ст. 13) — ввести еще одно основание для рассекречивания в особом порядке сведений, отнесенных к государственной тайне. Таким основанием может стать ситуация исключительной экологической опасности. ——————————— <11> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 — 8235. <12> Несмотря на очевидную терминологическую некорректность, в данную норму до сих пор так и не внесена поправка, что может осложнить правоприменительную практику из-за неопределенности понятия: имеется в виду только состояние окружающей среды либо также деятельность по воздействию на окружающую среду.
Вторая по масштабности проблема возникает в связи с режимом конфиденциальности. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую, служебную и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение. Согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» <13> режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и населения в целом. Как видно, речь идет лишь о части (хотя и наиболее важной) экологической информации, и значит, существует возможность отнесения сведений иного, кроме загрязнения окружающей среды, экологического характера к коммерческой тайне. Однако в настоящее время многие компании, особенно ориентированные на внешний рынок и применяющие международные стандарты отчетности, добровольно открывают экологические показатели своей деятельности. Так, Независимое экологическое рейтинговое агентство (АНО «НЭРА») проводит оценку и составление рейтингов социально-экологической ответственности компаний <14>. Агентство определяет экологические рейтинги как объективное сопоставление разных отраслей, регионов и компаний по воздействию производства на окружающую природную среду. Система рейтингов предназначена для информирования общественности, государственных органов и бизнеса. Оценки осуществляются на основании открытой информации об объемах использования природных ресурсов, загрязнении вод и воздуха, образовании отходов, площадях нарушенных и лишенных природной растительности земель. ——————————— <13> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283. <14> http://nera. biodat. ru
В Перечень сведений конфиденциального характера <15> включены служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна), в связи с чем не исключена конкурентность со стороны режима служебной тайны, ограничивающего требование открытости информации о деятельности органов власти. Близким к служебной тайне является режим ограниченного распространения служебной информации. Однако не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов <16>. ——————————— <15> Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 (с изм.) «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» // СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1127. <16> Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165.
Таким образом, закон запрещает ограничивать доступ к экологической информации всех типов: о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и деятельности органов власти в данной сфере. В то же время такие запреты не исключают возникновение коллизий норм в конкретных ситуациях. Практика дает примеры ограничения доступа к экологически значимой информации, представляющей общественный интерес. Причина ограничений состоит обычно в защите интересов иной направленности — национальной безопасности и некоторых других. Как уже отмечалось, экологичность — это настолько особое присутствующее повсеместно свойство информации, что ее признаки можно в той или иной степени обнаружить практически во всех видах тайн. В ситуациях, когда не удается найти ответ в рамках формальной логики (толкования), следует решать вопрос по существу. Не всегда можно согласиться с приоритетностью общественных экологических интересов по отношению к любым другим интересам общества и государства, а тем более невозможно сделать это заранее. Логичнее при разрешении конфликтов исходить не из априорной приоритетности того или иного интереса, а из конкретной ситуации, используя метод «взвешивания» интересов. Очевидно, принцип открытости не должен восприниматься как требование безусловного открытия любых сведений, имеющих отношение к сфере охраны окружающей среды, поскольку в определенных случаях такое открытие может сопровождаться оценкой предварительных условий. Например, согласно Орхусской конвенции в просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если ее разглашение отрицательно повлияет на конфиденциальность работы государственных органов, когда такая конфиденциальность предусматривается национальным законодательством; международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность; отправление правосудия или способность государственных органов проводить расследование уголовного или дисциплинарного характера; конфиденциальность коммерческой и промышленной информации, когда такая конфиденциальность охраняется законом (в этих рамках информация о выбросах, относящаяся к охране окружающей среды, подлежит раскрытию), а также на некоторые другие обстоятельства. Обоснованный подход к сопоставлению различных по сути и одинаково важных общественных и (или) государственных интересов предполагает их изначальное формальное равенство, в связи с чем определение приоритетности должно быть скорее делом правоприменителя, не жели законодателя. В то же время целям защиты общественного экологического интереса соответствовало бы такое распределение бремени доказывания, при котором необходимость закрытия информации должна обосновываться заинтересованной в этом стороной. Ни при каких обстоятельствах государственные органы не должны удерживать экологическую информацию, пока ими не будет доказано, что вред государству и обществу, причиненный предоставлением такой информации, превысит общественный интерес в ее предоставлении (что общественная или государственная польза от закрытия экологических сведений выше, чем от их открытия). Исходной нормой здесь является положение Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Принципом охраны окружающей среды является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Доступность экологических информационных ресурсов. Согласно Принципу 10 Декларации Рио (1992 г.) на общенациональном уровне каждый гражданин должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которой располагают государственные органы, включая информацию об опасных материалах и связанных с риском и опасностью работах в районе их проживания. Государства должны способствовать большей информированности общественности, а также ее участию в решении этих вопросов, обеспечив широкий доступ к информации. Нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации, а также неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам рассматривается в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации <17> в качестве угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области информационной деятельности. ——————————— <17> Утверждена Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895 // Российская газета. 2000. 28 сент.
Доступ к информации — это возможность получения информации и ее использования. Основным фактором доступности экологической информации является ее открытость. По общему правилу в зависимости от категории доступа к ней информация подразделяется на общедоступную (доступ к которой не ограничен) и информацию, доступ к которой ограничен (информация ограниченного доступа). В свете рассмотренных гарантий открытости экологической информации таковая изначально должна полагаться общедоступной. Если часть запрашиваемой информации относится к информации ограниченного доступа, а остальная информация общедоступна, государственный орган или орган местного самоуправления обязан предоставить запрашиваемую информацию, за исключением информации ограниченного доступа. Принципиально важным условием доступности экологических информационных ресурсов является обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления создавать доступные для заинтересованных лиц информационные ресурсы по сфере своей деятельности, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и по другим направлениям, представляющим общественный интерес. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться названными органами следующими способами: — обнародование (опубликование) информации о своей деятельности в средствах массовой информации; — размещение информации о своей деятельности в сети Интернет, в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; — присутствие граждан, в том числе представителей организаций, общественных объединений, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; — предоставление информации о деятельности пользователям по их запросу; — другими способами, предусмотренными законами и иными нормативными правовыми актами <18>. ——————————— <18> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти устанавливается в соответствии с Типовым регламентом <19>. Правительством РФ утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет <20>: о реализации федеральных целевых программ, заказчиком или исполнителем которых является федеральный орган исполнительной власти; аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности федерального органа исполнительной власти; об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли, входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной власти, и динамику ее развития; официальная статистическая информация; перечни федеральных информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему учреждений, а также перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляемых гражданам и организациям. Как видно, на сайтах органов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования может находиться значительный объем экологической информации. ——————————— <19> Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233. <20> Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 (с изм.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658.
Согласно Регламенту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования <21> обобщенные сведения о деятельности Росприроднадзора образуют информационный ресурс, открытый для доступа граждан и организаций. Руководитель Росприроднадзора утверждает схему размещения информационного ресурса, порядок обеспечения доступа к нему граждан и организаций, перечень и объем информации справочного характера, предоставляемой по телефону и размещаемой на информационных стендах структурных подразделений. Информационный ресурс включает в себя, в частности, сведения о принятии Росприроднадзором решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций. ——————————— <21> Приказ МПР России от 29 июня 2007 г. N 191 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования» // БНА ФОИВ. 2007. N 35.
Важным условием доступности является возможность получения экологической информации потребителями бесплатно или за умеренную плату. В системе Росгидромета информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция предоставляются пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров. По условиям платности различается общая и специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды. К информации общего назначения в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды относится, например, информация об экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды, прогнозы распространения загрязняющих веществ, включая радиоактивные, а также их концентрации в атмосферном воздухе, воде, обзор фонового состояния окружающей среды. Информация общего назначения бесплатно предоставляется органам государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Другим получателям информация общего назначения предоставляется за плату, не возмещающую в полном размере расходы на эти услуги (в объеме расходов на ее подготовку, копирование и передачу по информационно-телекоммуникационным сетям, включая сеть Интернет, и сетям почтовой связи). Расходы на указанные услуги компенсируются из средств федерального бюджета. Специализированная информация предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств. Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды предоставляется получателям информации в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению. Очевидно, к специализированной относится информация, не включенная в Перечень информационных услуг общего назначения, утвержденный Постановлением Правительства РФ <22>. Это могут быть, например, такие данные, как химический состав атмосферных выпадений, отдельные характеристики фонового загрязнения природной среды, материалы о загрязнении окружающей среды по установленной форме. Специализированная информация представляет собой результат анализа, переработки существующих исходных данных и сведений, их индивидуального оформления. ——————————— <22> Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 (с изм.) «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды» // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5410.
Росгидромет информирует пользователей (потребителей) о составе предоставляемой информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обслуживание пользователей (потребителей). Доступность в значительной степени зависит также от формы предоставляемой информации. Форму определяет сам орган, предоставляющий такую информацию, либо она может быть согласована в процессе заключения договора об информационном обеспечении. Росгидромет доводит информацию общего назначения до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей (потребителей). Чтобы экологическая информация была доступна в полной мере, пользователь (потребитель) должен иметь возможность просить предоставить ее в форме, реально существующей и удобной лично для него. Немаловажное условие доступности — способ доведения экологической информации до сведения населения (например, вряд ли достигнет цели опубликование ее в малотиражных специализированных изданиях). В целом вопрос о доступности формы предоставления экологической информации еще не получил должного отражения в законодательстве. Примером документа, уделяющего внимание форме информации, обеспечивающей ее доступность, может служить Государственный стандарт РФ «Экологические этикетки и декларации». Экологическая этикетка, экологическая декларация — это заявление, информирующее об экологических аспектах продукции или услуг, характеризующее экологические аспекты, относящиеся к фактическим обстоятельствам добычи соответствующих природных ресурсов, производства, распределения, использования, утилизации продукции или услуги. Информация по экологическим аспектам продукции или услуг должна быть доступна потребителям. Эффективность экологических этикеток и деклараций зависит от их способности помочь потребителям сделать осознанный выбор, информировать их об экологических аспектах решения о покупке, оказать определенное влияние при выборе ими продукции или услуги. Это, в свою очередь, связано со степенью приемлемости и пониманием потребителями имеющейся информации. Поэтому стороны, использующие экологические этикетки и декларации, должны нести ответственность за обеспечение доступа потребителей к информации, чтобы они могли понять смысл заявления, знака или термина. Это может быть обеспечено различными методами, такими как рекламные проспекты, пояснения при продаже, бесплатные телефонные номера, соответствующие программы обучения. С точки зрения обеспечения доступности некоторыми особенностями обладает информация об экологических аспектах функционирования объектов атомной энергетики, космического и оборонного комплекса, которая обычно востребована проживающим в местах их расположения населением. В ряде случаев установлены специальные условия. Так, согласно Федеральному закону от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ (с изм.) «Об уничтожении химического оружия» <23> информация в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия предоставляется бесплатно, за исключением расходов, связанных с воспроизведением и тиражированием информации. Она должна быть гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. ——————————— <23> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.
Своевременность предоставления информации прямо следует из Закона об охране окружающей среды, установившего право граждан на получение соответствующей информации. Своевременность предоставления сведений означает, что они должны быть получены до наступления возможных вредных последствий, до принятия эколого-значимого решения, до того как отпадет интерес в их использовании. Своевременной может быть признана информация, передаваемая лицу, обратившемуся за ней, в максимально короткие сроки с момента запроса и обязательно — до истечения срока, определенного в законодательстве. В российском законодательстве не установлены какие-либо специальные сроки предоставления экологической информации, что является значительным недостатком правового регулирования, поскольку обычный месячный срок рассмотрения заявлений неприемлем в случаях, требующих немедленного реагирования. Гарантией своевременности информации можно считать установление административной ответственности за несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке лицами, обязанными сообщать такую информацию (ст. 8.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях — КоАП РФ). Практика применения данной нормы невелика, в то время как случаи несвоевременного предоставления (сообщения) экологической информации имеют место. Действенной гарантией своевременности предоставления экологической информации является обязанность Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды <24> по обеспечению выпуска экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей природной среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде. ——————————— <24> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.
В отдельных случаях своевременность означает обязательность немедленного оповещения (сообщения) о факте, имеющем экологическое значение. Так, организации, осуществляющие разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов, обязаны немедленно оповещать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации <25>. ——————————— <25> Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2002 г. N 240 // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1569.
Пример. В результате аварийного прорыва нефтепровода произошел разлив нефтесодержащей жидкости на местность, относящуюся к водоохранной зоне. Разлив был обнаружен работником общества с ограниченной ответственностью (далее — общество), который в 11 ч сообщил о произошедшем вышестоящему должностному лицу. К месту аварии была направлена бригада для ликвидации утечки, и в 14 ч 30 мин. утечка была ликвидирована. Об аварии было сообщено лишь между 19 и 20 ч следующего дня и только в Комитет по охране окружающей среды и в управление ЧС, а территориальный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности и другие органы, список которых имеется в плане ликвидации аварийных разливов нефти, информированы не были. Постановлением главного государственного инспектора межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору общество было привлечено к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.5 КоАП РФ. Постановление было обжаловано обществом в арбитражный суд. Суд установил, что немедленное извещение межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору произведено не было. Кроме того, доводы общества о том, что оно известило старшего государственного инспектора субъекта Федерации в области охраны окружающей природной среды, не подтверждаются объяснением последнего. В соответствии с таблицей 3 Приказа МПР России от 3 марта 2003 г. N 156 «Об утверждении указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» любой факт разлива нефти в результате разгерметизации нефтепровода в водоохранной зоне водного объекта рассматривается как угроза возникновения чрезвычайной ситуации. Учитывая, что разлив нефти произошел в водоохранной зоне реки Печора, общество согласно табелю срочных донесений МЧС России, утвержденному Приказом МЧС от 7 июля 1997 г. N 382, должно было немедленно сообщить информацию (донесение) об угрозе (прогнозе) чрезвычайной ситуации в федеральные органы исполнительной власти, в том числе в межрегиональное управление по технологическому и экологическому надзору как уполномоченному органу в области промышленной безопасности и ограничения техногенного воздействия на окружающую природную среду. В итоге требование о признании постановления о привлечении к ответственности незаконным суд не удовлетворил <26>. ——————————— <26> Решение Арбитражного суда Республики Коми от 30 мая 2007 г. по делу N А29-2729/2007.
Информирование органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления о массовых неинфекционных заболеваниях (отравлениях) осуществляется управлением Роспотребнадзора по субъекту Федерации немедленно по телефону, факсу, электронной почте и посредством иных доступных средств связи в следующие сроки: — донесение об ухудшении качества питьевой воды централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения по санитарно-химическим показателям: превышение гигиенических нормативов веществ I класса опасности более ПДК, II — III классов опасности более 3 ПДК, IV класса опасности более 5 ПДК — до 24 часов после получения управлением Роспотребнадзора информации о чрезвычайных ситуациях санитарно-эпидемиологического характера; — донесение об ухудшении качества питьевой воды централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения по микробиологическим показателям: превышение гигиенических нормативов по патогенным и условно-патогенным микроорганизмам — до 24 часов после получения управлением Роспотребнадзора информации; — донесение о высоких уровнях загрязнения атмосферного воздуха: более 10 ПДК максимальной разовой, более 5 ПДК среднесуточной — до 24 часов после получения управлением Роспотребнадзора информации; — донесение о длительном загрязнении атмосферного воздуха: более пяти дней подряд превышение 5 ПДК среднесуточной, 10 ПДК максимальной разовой — до 24 часов <27>. ——————————— <27> Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 19 октября 2007 г. N 656 // БНА ФОИВ. 2008. N 5.
Ответственный дежурный Росприроднадзора докладывает информацию о предпосылках к чрезвычайным ситуациям, авариях, а также об опасных природных явлениях, катастрофах, стихийных и иных бедствиях, которые могут повлечь или повлекли за собой ущерб здоровью людей или окружающей среде, не позднее 30 минут с момента получения информации <28>. ——————————— <28> Порядок сбора и доклада информации об обстановке в сфере деятельности Росприроднадзора, утв. Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 9 ноября 2005 г. N 304.
Достоверность и полнота предоставляемой информации. Принцип прямо следует из Конституции РФ и Закона об охране окружающей среды, закрепивших право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. В общем значении достоверность — это соответствие сведений действительности, их неискаженность. Критерием достоверности является точность информации, которая, в свою очередь, во многом предопределяется ее научной обоснованностью. В качестве примера можно привести тот же ГОСТ Р ИСО 14020-99: экологические этикетки и декларации должны давать точно ориентированную информацию, основываться на научной методологии, достаточной для удостоверения использования точных и воспроизводимых данных. Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от существования и применения эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих экологический мониторинг, сбор и обработку информации. Снижение достоверности экологической информации о воздействиях на окружающую среду во многих случаях может быть обусловлено недостатками системы нормирования, когда фактические данные о состоянии окружающей среды оцениваются с точки зрения их соответствия нормативам, которые устарели и нуждаются в пересмотре. Гарантией достоверности предоставляемой информации служит установление административной ответственности за умышленное искажение информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию (ст. 8.5 КоАП РФ), а также уголовной ответственности за искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды (ст. 237 Уголовного кодекса РФ). Предоставление пользователям заведомо недостоверной информации может быть обжаловано в судебном порядке. Информация должна быть полной, т. е. достаточной для принятия решения о ее применении. Полнота — важнейшая характеристика достоверности информации. Информация только тогда сохраняет свое назначение, когда содержит все необходимые сведения в полном объеме. Полная информация должна создать у гражданина, не обладающего специальными знаниями, четкое представление о событии, факте или явлении, его опасности для жизни или здоровья человека либо для окружающей среды, о мерах по устранению или уменьшению возможного вреда. С другой стороны, полнота информации объективно ограничена ее реально накопленным объемом. Мерилом полноты может служить также конкретность информации. Обеспечение доступности информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении для пользователей (потребителей) и ее достоверности является установленным в законе принципом деятельности государственной гидрометеорологической службы. Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд. В основе права на доступ к экологической информации лежат представленные здесь принципы правового регулирования эколого-информационных отношений.
/»Законодательство и экономика», 2009, N 10/
Владельцы экологической информации
В эколого-информационных отношениях участвуют две группы субъектов: владельцы (обладатели) и пользователи (потребители) экологической информацией. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» обладатель информации — это лицо, самостоятельно ее создавшее либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам. Владельцами экологической информации являются уполномоченные на ведение различных фондов, систем и банков данных федеральные органы исполнительной власти. Экологической информацией могут обладать юридические и физические лица, и если такая информация подлежит аккумулированию в составе государственных информационных ресурсов, она должна быть предоставлена соответствующему государственному органу. В остальных случаях обладатели информации распоряжаются ею свободно в соответствии с информационным, гражданским, авторским и иным законодательством. Эколого-информационные обязанности государственных органов специальной компетенции возложены на них соответствующими постановлениями Правительства РФ, утвердившими Положения об этих органах, а также нормативными актами, регулирующими функционирование при этих органах различных фондов информации. В своих подведомственных областях экологической информацией обладают многие органы. Владельцами наиболее значимых информационных фондов (государственных информационных ресурсов) являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Минприроды России утверждает состав и структуру документированной информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, порядок ее комплектования, учета, хранения и использования; требования к проведению наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, сбору, обработке, хранению и распространению информации о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении, а также к получению информационной продукции. В ведении министерства находится Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды. Значительный объем экологической информации сосредоточен в системе гидрометеорологической службы. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил РФ, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Росгидромета содержится в Регламенте Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. Приказом Росгидромета от 25 марта 2009 г. N 53). Отдельные виды информационной деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях могут осуществляться на основании лицензий Росгидромета юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями: подготовка и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (включая радиоактивное); формирование и ведение банков данных в области гидрометеорологии и смежных с ней областях <2>. ——————————— <2> Положение о лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 497 // СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3685.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека <3> информирует органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Служба организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга. Одна из его задач — формирование Федерального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга. ——————————— <3> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 (с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2899.
Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам. Агентство осуществляет ведение государственного водного реестра. Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды <4> имеет своими задачами: ——————————— <4> Приказ Минприроды России от 27 января 2003 г. N 49 «О создании Российского фонда информации по природным ресурсам и охране окружающей среды».
— координацию сбора, систематизацию, хранение и обеспечение предоставления информации о недрах, водных, лесных и иных природных ресурсах, о состоянии и охране окружающей среды; — обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан информацией в области природопользования и охраны окружающей среды; — обеспечение создания и функционирования Единой информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды. Действуют также территориальные фонды информации по природным ресурсам и охране окружающей среды по федеральным округам и субъектам Федерации <5>. ——————————— <5> Приказ МПР России от 11 февраля 2003 г. N 95 «О создании территориальных фондов информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России».
Информация о природопользовании и состоянии окружающей среды, представляемая в фонд, включает информационные ресурсы и информационные продукты об изучении, воспроизводстве, использовании и охране природных ресурсов, ведении лесного хозяйства, охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, сохранении биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращении с отходами (за исключением радиоактивных), лицензировании видов деятельности, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды, а также о контроле за соблюдением природопользователями лицензионных условий. Состав информации, сроки и особенности ее представления в фонд структурными подразделениями министерства, территориальными фондами информации по субъектам Федерации и федеральным округам, а также подведомственными организациями определяются Регламентом <6>. ——————————— <6> Приказ МПР России от 13 февраля 2004 г. N 120 «Об организации фонда экологической информации Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждении Регламента представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды».
На федеральное государственное учреждение «Федеральный научно-методический центр анализа и мониторинга окружающей среды МПР России» возложены функции фонда экологической информации («Экоинфотека» МПР России): — создание и функционирование системы информации в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; — методическое обеспечение формирования системы сбора, обработки, хранения и использования информации о состоянии и охране окружающей среды; — ведение информационной базы государственного экологического мониторинга, создание информационных основ для прогнозирования изменений состояния окружающей среды; — представление в Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды информации о состоянии окружающей среды и экологической безопасности и другие функции. Созданная Министерством природных ресурсов Единая информационно-аналитическая система природопользования и охраны окружающей среды представляет собой совокупность информационных ресурсов и технологий, реализующую информационные процессы по обеспечению подготовки и принятия управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды на основе интеграции информационных потоков и создания единого информационного пространства <7>. Функционирование системы направлено на обеспечение сбора, накопления, обработки, анализа и распространения данных для оценки состояния недр, водных объектов, лесов, биоресурсов, особо охраняемых природных территорий, окружающей среды, прогноза их изменений под влиянием различных факторов. ——————————— <7> Приказ МПР России от 2 апреля 2003 г. N 269 «Об Основных положениях Концепции создания единой информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды».
В ведении Федерального агентства водных ресурсов находится Федеральное государственное учреждение «Фонд информации по водным ресурсам» (ФГУ «Акваинфотека»), основными задачами которого, в частности, являются: — методическое и программное обеспечение формирования единой государственной системы сбора, обработки, хранения и использования информации по водным ресурсам и водохозяйственной информации; — ведение информационной базы государственного мониторинга водных объектов; — ведение государственного водного кадастра; обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и граждан информацией в области охраны, воспроизводства и использования водных ресурсов. В ведении Федерального агентства лесного хозяйства находится Федеральное государственное учреждение «Фонд информации по лесным ресурсам» (ФГУ «Лесоинфотека»), основными задачами которого, в частности, являются: координация сбора, систематизация, хранение и обеспечение представления информации о лесных ресурсах; создание баз и банков данных о лесных ресурсах; обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и граждан информацией в области лесных ресурсов. Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении <8> формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. В качестве одной из целей фонда является обеспечение информацией населения. Единый государственный фонд данных составляют документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. Информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам. Информация фонда является открытой и общедоступной, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Порядок создания и ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении утверждает МПР России. ——————————— <8> Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410 «О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении» // СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6406.
Федеральный информационный фонд социально-гигиенического мониторинга <9> представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, сформированную на основе многолетних наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и справочных материалов, методических документов в области анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека. Фонд составляют документы, содержащие информацию общего назначения и специальную информацию в области социально-гигиенического мониторинга (документация, для получения которой требуется обработка данных в виде анализа). Информация фонда открыта и общедоступна, за исключением информации, отнесенной российским законодательством к категории ограниченного доступа. Специальная информация предоставляется пользователям, не участвующим в проведении социально-гигиенического мониторинга (таким образом, население относится к этой категории. — М. В.), за плату в установленном порядке. ——————————— <9> Положение о Федеральном информационном фонде данных социально-гигиенического мониторинга, утв. Приказом Министерства здравоохранения РФ от 18 июля 2000 г. N 278.
Социально-гигиенический мониторинг — государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания. Проведение мониторинга обеспечивает установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, их оценку, прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания, информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах <10>. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2006 г. N 60 «Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга» // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 713; Порядок ведения социально-гигиенического мониторинга, утв. Приказом Роспотребнадзора от 26 апреля 2005 г. N 385.
Экологическая информация может находиться в ряде других информационных фондов и систем, создаваемых для целей управления другими сферами общественной жизни. Например, экологическая составляющая присутствует в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, которые организуются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности представляют собой систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. В частности, системы включают в себя сведения об изученности природных и техногенных условий, о геодезических и картографических материалах. Сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности являются открытыми и общедоступными, за исключением сведений, отнесенных федеральными законами к категории ограниченного доступа. Ведение систем осуществляется органами местного самоуправления, которые обязаны предоставлять содержащиеся в них сведения по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц. Предоставление сведений осуществляется бесплатно или за плату, максимальный размер платы и порядок ее взимания установлены Правительством РФ <11>. Порядок предоставления сведений информационной системы по запросам устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. ——————————— <11> Постановление Правительства РФ от 9 июня 2006 г. N 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2725.
Сведения эколого-значимого характера могут содержаться в Федеральном картографо-геодезическом фонде <12>, который представляет собой совокупность геодезических, картографических, топографических, гидрографических, аэрокосмосъемочных, гравиметрических материалов и данных, полученных в результате осуществления геодезической и картографической деятельности. Ведение фонда осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Министерством обороны РФ. ——————————— <12> Положение о Федеральном картографо-геодезическом фонде, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2000 г. N 669 // СЗ РФ. 2000. N 38. Ст. 3804.
Экологическая информация содержится в геопространственной информации со средств дистанционного зондирования Земли из космоса. Геопространственная информация — совокупность данных о местности и объектах, расположенных на поверхности Земли, в подповерхностном слое, приповерхностном слое атмосферы и околоземном пространстве, необходимых для использования в различных областях деятельности; дистанционное зондирование проводится в целях определения местонахождения, описания характера и временной изменчивости естественных природных параметров и явлений, природных ресурсов, окружающей среды, а также антропогенных факторов и образований <13>. ——————————— <13> Положение о получении, использовании и предоставлении геопространственной информации, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 326 // СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2795.
Единая государственная система информации об обстановке в Мировом океане содержит комплексную информацию, получаемую от информационных систем федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук и предназначенную для обеспечения морской деятельности Российской Федерации. В целом нормативные акты, регулирующие деятельность информационных систем и фондов, по своему характеру являются документами для применения внутри соответствующих органов и в ходе взаимодействия с другими органами власти, имеющими отношение к охране окружающей среды или иную заинтересованность в пользовании экологической информацией. Помимо названных, в качестве примера можно привести, например, Порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334, Приказы МПР России от 10 августа 2005 г. N 187 «Об организации информационного взаимодействия между Федеральным агентством лесного хозяйства и территориальными фондами информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России по федеральным округам и субъектам Российской Федерации», Роспотребнадзора и Росгидромета от 22 ноября 2007 г. N 329/384 «О взаимодействии Роспотребнадзора и Росгидромета по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 2 июня 2006 г. N 60 «Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга» и многие другие документы. Отношения по предоставлению данных за пределы информационных систем и фондов (природопользователям, населению, общественным объединениям, отдельным гражданам и другим субъектам) регулируются лишь в самом общем виде — без определения порядка обращений, форм запросов, специальных сроков, оплаты или не регулируются вовсе. Практически не урегулировано предоставление вовне экологической информации специализированного характера. Между тем в судебных спорах решающую роль может сыграть именно такая информация. Правовое положение субъектов экологически значимой деятельности как владельцев экологической информации урегулировано в законодательстве в существенно меньшей степени, нежели соответствующие полномочия государственных органов. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» не возлагает прямо на хозяйствующих субъектов обязанность по предоставлению населению информации об экологических аспектах своей деятельности. В данном Законе, как и в Конституции РФ, речь идет о праве на информацию о состоянии окружающей среды, что не равно информации о деятельности. С другой стороны, информация о «мерах по охране окружающей среды» и тем более «об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности» (ст. ст. 11, 12 Закона) по своему смыслу касается именно эколого-значимой деятельности и может находиться как у властных структур, так и у хозяйствующих субъектов, и отсюда все же следует их обязанность по ее предоставлению. В некоторых случаях обязанность хозяйствующих субъектов и иных природопользователей по предоставлению гражданам экологической информации об их деятельности следует из прямого указания закона. Так, в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны своевременно информировать население об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ (с изм.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <14> организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте. ——————————— <14> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
В других случаях законодательство по рассматриваемому вопросу имеет пробелы. Например, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) «Об отходах производства и потребления» <15> (ст. 11) возлагает на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, обязанность предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами. Однако законодательство не содержит порядка предоставления такой информации, равно как и не указывает, кому она должна предоставляться, а требуемое правовое регулирование осуществляется только применительно к учету и отчетности. ——————————— <15> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Нечеткость информационных обязанностей природопользователей и иных хозяйствующих субъектов частично компенсируется наличием прав государственных органов, осуществляющих контроль и наблюдение за состоянием окружающей среды, на истребование от предприятий и организаций соответствующей информации, которая затем уже исходит от имени этих органов. В частности, любые юридические и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, обязаны предоставлять Росгидромету информацию о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду <16>. Информация общего назначения и специализированная информация о состоянии окружающей природной среды представляются в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении в соответствии с Положением о создании и ведении фонда. Однако этот порядок распространяется не на всех субъектов хозяйственной деятельности и не на всю имеющуюся у них экологическую информацию, поскольку касается только обязанностей лиц, осуществляющих ее сбор. ——————————— <16> См.: Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128 // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 964.
На этом фоне представляют интерес добровольные инициативы некоммерческих организаций и бизнес-сообщества. Например, АНО «НЭРА» в сотрудничестве с Гринпис России ведет в Интернете публичный регистр, размещая в открытом доступе экологическую отчетность компаний и предприятий, работающих в России, в первую очередь форм государственной статистической отчетности (2тп-вода, 2тп-воздух, 2тп-отходы, 11тэр-топливо и электроэнергия). Проведенный Агентством в 2007 г. мониторинг фондовых рынков показал снижение капитализации экологически непрозрачных компаний, обусловленное снижением доверия к ним со стороны инвесторов <17>. ——————————— <17> Новости МСоЭС. Бюллетень о работе Международного социально-экологического союза. 2007. N 79. 23 нояб.
Таким образом, владельцами большей части экологической информации являются органы власти, формирующие государственные информационные ресурсы в сфере охраны окружающей среды. Федеральные органы исполнительной власти, выполняющие управленческие функции в области охраны окружающей среды и смежных сферах, осуществляют регулирование информационных потоков, создание информационных систем и фондов как источников экологической информации, межведомственный информационный обмен и взаимодействие. Правовое положение других владельцев экологической информации (хозяйствующих субъектов, природопользователей и иных лиц, обладающих экологической информацией) регулируется казуально, при отсутствии единых подходов к формулированию их обязанностей в части предоставления такой информации.
Пользователи экологической информации
Пользователями (потребителями) экологической информации в управленческих отношениях являются органы власти, которым такая информация необходима для принятия решений и организации действий по выполнению поставленных задач. В сфере экономической деятельности пользователями являются инвесторы, проектные организации, природопользователи, иные хозяйствующие субъекты, а также другие заинтересованные лица. Особую группу потребителей экологической информации составляют граждане, их объединения и население в целом, для которого такая информация представляет жизненно важный интерес и является условием реализации всех других прав в сфере охраны окружающей среды. В ряде случаев законодательство содержит специальные нормы о получении экологической информации гражданами. Законность интереса населения и отдельных граждан в получении экологически значимой информации следует не только из установленных субъективных экологических прав (ст. 42 Конституции РФ, ст. ст. 11 и 12 Закона об охране окружающей среды), но также из права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье: граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания <18>. Эта информация предоставляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам. По общему правилу граждане и общественные объединения, равно как и другие пользователи, обладают правами на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и не обязаны обосновывать перед владельцем информационных ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации, доступ к которой не ограничен. ——————————— <18> Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изм.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Средствами обеспечения соответствующего конституционного права граждан на информацию о состоянии окружающей среды являются процедуры предоставления и распространения общественно значимой экологической информации. Предоставление информации — действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц. Распространение информации — действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц. Пользователи информацией имеют право обжаловать в установленном порядке акты и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации (ст. 8 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). Круг пользователей может быть ограничен в зависимости от способа получения (формирования) экологической информации. Например, к числу российских пользователей данными дистанционного зондирования Земли из космоса, входящими в состав геопространственной информации, отнесены только федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и организации, использующие данные дистанционного зондирования в своих интересах.
Библиография
Выпханова Г. В. Правовая категория «экологическая информация»: Дискуссионные вопросы // Экологическое право. 2008. N 3. Копылов В. А. О модели гражданского оборота информации // Журнал российского права. 1999. N 9. Мозолин В. П., Петровичева Ю. В. Информация и право // Журнал российского права. 2004. N 8. Северин В. А. Правовое регулирование информационных отношений // Юрист. 2001. N 7. Ситдикова Л. Б. Информация как правовая и как гражданско-правовая категория: статус информации в гражданском праве // Гражданское право. 2007. N 2.
