(Круглов В. В., Гаевская Е. Ю.) («Российский юридический журнал», 2011, N 4)
ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В РФ
В. В. КРУГЛОВ, Е. Ю. ГАЕВСКАЯ
Круглов Виктор Викторович, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Гаевская Екатерина Юрьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Представлен общий обзор законодательного регулирования и правоприменительной практики в области ответственности, прежде всего уголовной, за нарушения природоохранного законодательства. Авторы раскрывают причины низкой эффективности мер уголовной ответственности, формулируют предложения по совершенствованию законодательства об уголовной ответственности в области природопользования и охраны окружающей среды.
Ключевые слова: уголовная ответственность, эффективность, охрана окружающей среды, контроль.
On effectiveness of criminal responsibility measures in the sphere of environmental protection, use and protection of natural resources in the RF V. V. Kruglov, E. Yu. Gayevskaya
The general review of legislation and law enforcement practice in the sphere of responsibility first and foremost criminal for environmental legislation violation is given. The authors disclose the reasons of low effectiveness of criminal responsibility measures and formulate suggestions on legislation in the sphere of environmental protection, use and protection of natural resources improvement.
В условиях современной экономики для решения сложных экологических проблем в Российской Федерации и ее отдельных субъектах нужна система тесно взаимосвязанных способов и мер охраны окружающей среды. Наряду с мерами технологического, организационно-правового, экономического и идеологического характера важны меры юридической ответственности за совершенные экологические правонарушения. Юридическая ответственность играет весьма существенную роль в функционировании и развитии всего человеческого общества, в том числе общественного производства, поскольку является необходимой гарантией благоприятных условий жизни и здоровья людей, успешного выполнения эколого-правовых правил и требований юридическими лицами и гражданами при осуществлении ими хозяйственной и иной деятельности, а также в процессе использования и охраны природных ресурсов. Меры юридической ответственности служат важным фактором реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, других экологических прав и свобод граждан, а также обеспечивают экологическую безопасность на территории страны и ее регионов. Не случайно ст. 42 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. От своевременного применения к виновным лицам мер юридической ответственности за совершенные экологические правонарушения во многом зависят состояние здоровья людей, рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды, отдельных объектов и природных комплексов. Среди мер юридической ответственности в рассматриваемой области наряду с мерами административной и гражданско-правовой ответственности граждан и юридических лиц особое значение имеют меры уголовной ответственности за экологические правонарушения. Так, ежегодный ущерб, причиняемый экономике страны только криминальными лесозаготовками, исчисляется миллиардами рублей <1>. Размер ущерба по оконченным уголовным делам (из числа находящихся в производстве) в 2009 г. по России составил более 4,7 млрд. руб. Наложен арест на имущество стоимостью более 4,1 млрд. руб. <2>. ——————————— <1> Травина И. Г. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с незаконной рубкой лесных насаждений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3. <2> Светлаков Н. А. Криминологические и уголовно-правовые меры противодействия незаконной рубке, уничтожению или повреждению лесных насаждений (на примере Северо-Западного федерального округа Российской Федерации): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4.
Однако, как показывает анализ практики, применение мер уголовного наказания к лицам, виновным в преступлениях в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов, а также охраны окружающей среды в целом, является недостаточно эффективным. Не случайно на Всероссийском совещании, посвященном борьбе с экологическими правонарушениями, отмечалось, что правовые нормы, устанавливающие уголовную ответственность за причинение вреда окружающей среде, ее объектам и комплексам и действия, угрожающие экологической безопасности населения, применяются крайне редко. Так, количество уголовных дел, имеющих косвенное отношение к охране окружающей среды от химических загрязнений, не превышает 1%, на остальные экологические преступления приходится менее 3% <3>. ——————————— <3> Бакунина Т. С. О некоторых проблемах борьбы с экологическими правонарушениями (по материалам Всероссийского совещания) // Государство и право. 1997. N 1. С. 103, 109, 110.
Криминогенная ситуация в экологической сфере меняется крайне медленно, а по отдельным видам экологических преступлений происходит ее ухудшение. По официальным данным МВД РФ, в 2009 г. на территории Российской Федерации было зарегистрировано всего 46607 экологических преступлений, прирост экологической преступности по сравнению с 2008 г. составил 3,8% <4>. В январе — феврале 2010 г. на территории России было зарегистрировано 5,14 тыс. экологических преступлений, что на 12% меньше, чем за аналогичный период 2009 г. <5>. Сейчас, к сожалению, прирост показателей экологической преступности, т. е. числа зарегистрированных экологических преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ, опережает рост преступности в целом в стране. По данным МВД РФ, экологическая преступность за 2009 г. выросла на 6,6%, в то время как общая преступность по стране сократилась на 6,1%. В настоящее время экологические преступления составляют 1,6% от всех зарегистрированных преступлений на территории Российской Федерации и ее субъектов <6>. Здесь необходимо отметить, что экологической преступности присуща высокая степень латентности, по оценке многих специалистов, достигающая 95 — 99%. С учетом этого удельный вес посягательств подобного рода в России составляет не доли процента, как показывает статистика, а около 11 — 23% от всего числа преступлений. По экологическим преступлениям, совершаемым организованными профессиональными группами, латентность составляет почти 100% <7>. Эти обстоятельства заставляют говорить уже не об отдельных фактах нарушений, а об экологической преступности как явлении, приводящем к самым тяжким последствиям. ——————————— <4> URL: http:// www. mvd. ru/ stats/ 1000023/ 100004447 <5> URL: http:// www. mvd. ru/ stats/ 10000479/ 10000481/ 7573 <6> URL: http:// www. greenpeace. org/ russia/ ru/ news/ 4365207/ 4366550 <7> Дубовик О. Л. Экологическая преступность в Российской Федерации: состояние, тенденции и связи с транснациональной, коррупционной и организованной преступностью // Криминолог. журн. БГУЭП. 2010. N 1. С. 27.
Такая ситуация с соблюдением экологического законодательства юридическими лицами и гражданами не обеспечивает реализацию конституционных и иных экологических прав и законных интересов граждан Российской Федерации, не отвечает современным задачам социально-политического, эколого-экономического и культурного развития страны и ее регионов и негативно влияет на состояние природной среды и ее отдельных ресурсов не только России, но и сопредельных стран. На данное обстоятельство много раз обращало внимание руководство страны. В своих выступлениях Президент РФ Д. А. Медведев неоднократно подчеркивал актуальность проблемы охраны окружающей среды для нашей страны на современном этапе <8>. Таким образом, проблемы, связанные с экологической сферой, приобретают общеобязательный, публичный характер, а государство в лице Президента выступает гарантом исполнения соответствующих предписаний. ——————————— <8> Новая газ. 2008. 18 июня.
В связи с этим вполне обоснованно и своевременно стремление мирового сообщества предотвратить преступления, связанные с загрязнением окружающей среды. Для обеспечения повышенного контроля со стороны государства в сфере экологии, в частности, принята Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного права от 4 ноября 1998 г. <9>, которая сыграла существенную роль в унификации уголовно-правового законодательства в области ответственности за экологические преступления. Эффективность мер уголовной ответственности за совершение правонарушений в сфере охраны природных ресурсов и комплексов, а также охраны окружающей среды зависит от многих факторов как объективного, так и субъективного характера. Эти меры касаются улучшения законодательной и правоприменительной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных, правоохранительных органов. ——————————— <9> Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного права (ETS N 172): заключена в Страсбурге 4 ноября 1998 г. // СПС «КонсультантПлюс».
Прежде всего следует выделить факторы, свидетельствующие о несовершенстве законодательства об уголовной ответственности за экологические правонарушения. Во-первых, все еще имеется пробельность в правовом регулировании общественных отношений в данной сфере, которую необходимо как можно быстрее ликвидировать. Во-вторых, современное законодательство об уголовной ответственности, как и о юридической ответственности в целом, не учитывает в полной мере социально-экологическую сущность природных объектов как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), триединство водных и иных природных объектов как объекта природы (основного элемента природного комплекса), хозяйствования (пользования) и объекта собственности, а также многоаспектность причиняемого экологическими преступлениями вреда окружающей среде и здоровью граждан. В-третьих, имеет место несоответствие уголовного законодательства новейшему экологическому законодательству. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не сформулированы виды экологических правонарушений, влекущих применение мер административной и уголовной ответственности, что вряд ли правомерно. В связи с этим возникают серьезные проблемы при определении и разграничении составов уголовных преступлений и административных правонарушений, что создает серьезные проблемы в правоприменительной сфере и влияет на соблюдение федерального и регионального экологического законодательства. На наш взгляд, необходимо включить в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статью, определяющую виды экологических правонарушений как в области природопользования, так и в природоохранной сфере. С учетом сформулированных видов экологических правонарушений, а также современных эколого-правовых требований к сфере природопользования должны быть закреплены во всех федеральных природоресурсных законах правонарушения, касающиеся охраны и рационального использования объектов природы. В частности, следует внести изменения в Водный, Лесной, Земельный кодексы РФ, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», определив круг правонарушений применительно к специфике отдельного объекта природы (земель, лесов, вод, атмосферного воздуха), а также с учетом его целевого и рационального использования и охраны. Тем самым будет обеспечена согласованность между законодательством об охране окружающей среды и законодательством об уголовной ответственности за правонарушения, касающиеся конкретных природных объектов и комплексов. В соответствии с видами правонарушений, предусмотренными в экологическом законодательстве, в уголовном законодательстве будут определяться составы преступлений, будут своевременно вноситься изменения в имеющиеся составы и одновременно исключаться либо изменяться существующие виды преступлений. При этом нужно учитывать, что скорейшее внесение изменений в экологическое и уголовное законодательство Российской Федерации обусловливается рядом объективных обстоятельств, в частности продолжающимся ухудшением экологической обстановки в отдельных регионах страны. При дальнейшем совершенствовании законодательства об уголовной ответственности в области природопользования и охраны окружающей среды необходимо: а) отграничить преступления от административных проступков в этой сфере. Так, Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» указал на необходимость отграничения экологических преступлений от экологических проступков. В случае возникновения трудностей при их разграничении особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера причиненного вреда и нанесенного ущерба; б) обеспечить применение мер уголовной ответственности к виновным лицам, если дополнительно нарушены нормы и правила при проведении ОВОС и экологической экспертизы, экологическом лицензировании и сертификации, экологическом аудите, банкротстве предприятий и отдельных производственных объектов, предоставлении и приватизации земельных участков, водных объектов, выпуске промышленной и сельскохозяйственной продукции с нарушением правовых экологических требований, нарушении порядка и правил обращения с отходами производства. Данному обстоятельству еще ранее справедливо уделяли внимание многие авторы книг эколого-правовой тематики <10>, а также специалисты и работники федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных, правоохранительных органов. ——————————— <10> См., например: Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985. С. 169.
Таким образом, при правовом регулировании общественных отношений в рассматриваемой сфере необходим комплексный системный подход к решению имеющихся экологических проблем, позволяющий дополнять меры уголовной ответственности за нарушения экологического законодательства организационно-правовыми мерами, а также мерами технико-технологического, экономического и идеологического характера. Повышение эффективности применения мер уголовной ответственности в сфере природопользования и охраны окружающей среды предполагает также улучшение правоприменительной деятельности органов государственной власти, муниципальных и правоохранительных органов в этой области, о чем неоднократно говорили ученые и представители эколого-правовой и уголовно-правовой науки <11>. К сожалению, как показывает анализ практики в рыночных условиях, существующая правоприменительная деятельность указанных органов уже не отвечает новейшим правовым экологическим требованиям, предъявляемым к хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и граждан, а также к сфере природопользования, и нуждается в изменении. ——————————— <11> Плешаков А. М. Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1994; Ермаков В. Д., Желваков Э. Н. Состояние экологической преступности и деликтности в Российской Федерации // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. М., 1996. С. 7 — 17; Анализ динамики экологических преступлений // Зеленый мир. 1998. N 9.
Так, меры юридической ответственности в рассматриваемой области в большинстве случаев слабо взаимосвязаны с организационно-правовыми мерами, мерами технико-технологического, экономического и идеологического характера. Например, правовые, технико-технологические, организационные и экономические меры будут эффективно применяться лишь при наличии определенного уровня экологического сознания и экологической культуры государственных и муниципальных служащих органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей, работников и специалистов предприятий и организаций, отдельных граждан. Только вся совокупность организационно-контрольных, технико-технологических, экономических, идеологических мер и мер юридической ответственности, в том числе мер уголовного характера, обеспечит реализацию эколого-правовых требований в хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и граждан, а также в сфере природопользования и охраны окружающей среды и, следовательно, конституционных и иных экологических прав и свобод граждан. Для повышения эффективности мер уголовной ответственности за экологические преступления в сфере охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов большое значение имеет учет положительного опыта других промышленно развитых стран, в частности США, Японии, Франции, Великобритании и иных стран — участниц Европейского сообщества. Тем более что в настоящее время заметно влияние правовых систем и правоприменительной деятельности указанных государств на российское экологическое законодательство, что положительно сказывается на правовом регулировании общественных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Важным шагом в совершенствовании уголовно-правовых норм на уровне Европейского союза и входящих в него стран явилось принятие Директивы Европейского парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. «Об охране окружающей среды уголовным правом» (далее — Директива), содержащей значительное число новелл, которые должны быть учтены законодателями стран — участниц ЕС. Так, государства — члены ЕС обязуются к 26 декабря 2010 г. привести национальное законодательство в соответствие с данной Директивой <12>. Документ состоит из преамбулы, 10 статей и приложений, содержащих перечень актов, нарушение которых представляет собой уголовно наказуемое деяние. В ст. 1 определен предмет регулирования, в ст. 2 даны основные дефиниции, в ст. 3 сформирован перечень составов экологических преступлений, в ст. 4 указано на наказуемость подстрекательства к совершению умышленных экологических преступлений и пособничества в их совершении. В ст. 5 перечислены общие рекомендации о санкциях, ст. ст. 6 и 7 регулируются вопросы ответственности юридических лиц. Статьи 8 — 10 посвящены срокам имплементации (до 26 декабря 2010 г.) и срокам вступления Директивы в силу (через 20 дней после опубликования) <13>. ——————————— <12> Дубовик О. Л. Уголовно-правовая охрана окружающей среды: история развития, задачи и перспективы (влияние идей В. В. Петрова на формирование и реализацию) // Экологическое право. 2009. N 2. <13> Дубовик О. Л. Экологическая преступность в Европе. М., 2010. С. 9.
По справедливому мнению О. Л. Дубовик, наибольший интерес для российских ученых и специалистов представляют положения Директивы о перечне составов экологических преступлений и ответственности юридических лиц <14>. Особого внимания заслуживают нормы о введении составов торговли охраняемыми видами (речь идет о редких и исчезающих видах, находящихся под охраной СИТЕС и подпадающих по действие Конвенции о сохранении биологического разнообразия, иных актов такого рода) и составов незаконного обращения с веществами, негативно воздействующими на озоновый слой. Это кардинальные новеллы уголовного права. Такого рода составы уголовных преступлений, к сожалению, пока не предусмотрены в УК РФ, что является его существенным недостатком. ——————————— <14> Там же. С. 11.
Следует сказать и о новых подходах в Директиве к так называемой коллективной уголовной ответственности <15> — институту, вызывавшему и вызывающему споры среди российских ученых и специалистов по экологическому и уголовному праву. В соответствии со ст. 6 Директивы государства — участники ЕС обеспечивают возможность привлечения юридических лиц к ответственности за экологические преступления, а также за подстрекательство и пособничество (ст. ст. 3, 4), если эти преступления были совершены в их пользу каким-либо лицом, занимающим руководящие позиции в структуре юридического лица, имеющим полномочия по принятию решений от имени юридического лица, по осуществлению контроля. ——————————— <15> Подробнее см.: Хайне Г. Коллективная уголовная ответственность: проблема санкций // Право и политика. 2001. N 7. С. 43 — 51.
Кроме того, юридические лица могут нести ответственность в случаях, когда отсутствие контроля и надзора со стороны данного лица сделало возможным совершение преступления, предусмотренного ст. ст. 3 и 4 Директивы, в пользу юридического лица его подчиненным. Все это, по нашему мнению, вполне справедливо и заслуживает одобрения. При этом естественно, что ответственность юридических лиц не исключает уголовного преследования физических лиц, являющихся исполнителями, пособниками или подстрекателями при совершении экологических преступлений <16>. ——————————— <16> Дубовик О. Л. Экологическая преступность в Европе. С. 13.
Следует отметить, что уголовная ответственность юридических лиц в зарубежном праве некоторых государств была введена в период экологического кризиса. С учетом динамики экологической преступности в России установление уголовной ответственности юридических лиц может быть весьма полезным для достижения целей экологического права. Альтернативой закреплению уголовной ответственности может быть лишь ужесточение административной ответственности, хотя бы за самые экологически опасные правонарушения. Эффективность установления уголовной ответственности предприятия за совершение экологических преступлений связана, в частности, с тем, что ее применение негативно отражается на деловой репутации предприятия. Таковы состояние законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления в Российской Федерации и необходимые меры по повышению его эффективности в современных условиях.
Bibliography
Analiz dinamiki ehkologicheskix prestuplenij // Zelenyj mir. 1998. N 9. Bakunina T. S. O nekotoryx problemax bor’by s ehkologicheskimi pravonarusheniyami (po materialam Vserossijskogo soveshhaniya) // Gosudarstvo i pravo. 1997. N 1. Brinchuk M. M. Pravovaya oxrana atmosfernogo vozduxa. M., 1985. Dubovik O. L. Ehkologicheskaya prestupnost’ v Evrope. M., 2010. Dubovik O. L. Ehkologicheskaya prestupnost’ v Rossijskoj Federacii: sostoyanie, tendencii i svyazi s transnacional’noj, korrupcionnoj i organizovannoj prestupnost’yu // Kriminolog. zhurn. BGUEhP. 2010. N 1. Dubovik O. L. Ugolovno-pravovaya oxrana okruzhayushhej sredy: istoriya razvitiya, zadachi i perspektivy (vliyanie idej V. V. Petrova na formirovanie i realizaciyu) // Ehkologicheskoe pravo. 2009. N 2. Ermakov V. D., Zhelvakov Eh. N. Sostoyanie ehkologicheskoj prestupnosti i deliktnosti v Rossijskoj Federacii // Kriminologicheskie i pravovye problemy obespecheniya ehkologicheskoj bezopasnosti. M., 1996. Pleshakov A. M. Ugolovno-pravovaya bor’ba s ehkologicheskimi prestupleniyami: Avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. M. 1994. Svetlakov N. A. Kriminologicheskie i ugolovno-pravovye mery protivodejstviya nezakonnoj rubke, unichtozheniyu ili povrezhdeniyu lesnyx nasazhdenij (na primere Severo-Zapadnogo federal’nogo okruga Rossijskoj Federacii): Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2010. Travina I. G. Ugolovno-pravovye i kriminologicheskie aspekty bor’by s nezakonnoj rubkoj lesnyx nasazhdenij: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2007. Xajne G. Kollektivnaya ugolovnaya otvetstvennost’: problema sankcij // Pravo i politika. 2001. N 7.
