(Назарова И. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 9)
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА ЛИЧНОСТИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ПРЕЛОМЛЕНИЕ
И. С. НАЗАРОВА
Назарова И. С., старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России, кандидат юридических наук.
Существующая в настоящее время система обеспечения прав человека в области взаимодействия с окружающей средой оставляет желать лучшего. Для того чтобы обозначить теоретические и прикладные проблемы гарантированности экологических прав человека, найти пути их решения, следует сначала определиться с формулировками понятий «права человека в сфере экологии», «гарантии прав человека в области взаимодействия с окружающей средой». Экология играет важнейшую роль в обеспечении права на жизнь. Из-за несоответствия показателей среды обитания человека необходимым биологическим критериям выживания фактически теряется смысл в существовании иных прав человека — личных, политических, экономических, поскольку носителем последних может быть только живой индивид. Из основных прав человека вытекают экологические права. Несмотря на то что международные документы о правах человека не выделяют экологические права, многие ученые называют права и обязанности человека и гражданина в сфере экологии экологическими правами (например, Б. В. Ерофеев, Э. Ю. Исмаилова, Ю. В. Трунцевский, Н. Е. Савич и другие). Экологические права человека, по мнению Э. Ю. Исмаиловой, Ю. В. Трунцевского, Н. Е. Савича, — это признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение его потребностей в процессе взаимодействия с природной средой <1>. О. Л. Дубовик определяет экологические права как совокупность закрепленных в международных актах, конституции государства, специальном экологическом и смежном с ним законодательстве прав индивида, т. е. человека и гражданина, реализуемых в процессе взаимодействия с окружающей средой и обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере <2>. Права человека и гражданина в сфере экологии можно определить как систему закрепленных в нормативных правовых актах возможностей человека в области взаимодействия с окружающей средой, которые обеспечиваются государством. ——————————— <1> Исмаилова Э. Ю., Трунцевский Ю. В., Савич Н. Е. Экологическое право: Учебник. 2-е изд. М.: АО «Центр ЮрИнфоРТ», 2003. С. 23. <2> Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. Учебное пособие. М.: Проспект, 2001. С. 51.
Проанализировав нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что законодательное закрепление прав человека в сфере экологии имеет свою специфику. Особенность прав человека в сфере экологии состоит в том, что они не кодифицированы, поскольку находят правовое воплощение в различных актах. Условно конституционные права в сфере экологии подразделяются на основные и дополнительные возможности человека в области его взаимодействия с окружающей средой. К основным правам относится, в частности, право на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду (ст. 42 Конституции России). Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, неистощимости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства <3>. ——————————— <3> Ерофеев Б. В. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003. С. 162.
В ранг конституционных прав личности возведено право на информацию о состоянии окружающей среды и право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Несмотря на существование распространенного мнения о том, что конституционные права в области экологии закреплены только в одной статье Конституции (ст. 42), необходимо отметить, что Основной Закон Российского государства устанавливает целый ряд прав и свобод, которые дополняют указанные права человека. В их числе право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; право граждан, их объединений иметь в частной собственности землю. Законодательство о правах человека в сфере экологии не кодифицировано. Права человека в сфере взаимодействия с окружающей средой находят воплощение, как уже отмечалось, в различных правовых актах: в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г., Лесном кодексе Российской Федерации от 29 января 1997 г., Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», Федеральном законе от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. «О животном мире», Федеральном законе от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ряде других актов. Данное обстоятельство обусловлено общей тенденцией, которая наблюдается в сфере правового регулирования вопросов охраны окружающей среды и ее рационального использования, а именно выделение различных направлений эколого-правового регулирования пользования компонентами окружающей среды (земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, озоновый слой атмосферы). Возможно, указанное обстоятельство затрудняет деятельность правоприменителя. По мнению автора, мысль о кодификации законодательства об охране окружающей среды не лишена логической обоснованности. Как известно, в механизме обеспечения прав человека более серьезное значение имеет не провозглашение прав, а их реализация. В настоящее время существует много проблем в сфере реализации экологических прав человека, носящих как теоретический, так и прикладной характер. 1. Одной из проблем гарантированности прав человека в области взаимодействия с окружающей средой является несовершенство российского законодательства об охране окружающей среды. Конституция России является основополагающим нормативным правовым актом, который регулирует наиболее значимые общественные отношения, затрагивающие важнейшие сферы общественной жизни. Конституционные нормы реагируют на изменения, происходящие в различных областях жизнедеятельности человека. Основной Закон нашей страны призван отражать проблемы, возникающие в процессе взаимодействия человека с окружающей средой. Более того, Конституция России должна заложить способы решения экологических вопросов. «Фактическая» конституция должна соответствовать «юридической», то есть тем реальным общественным отношениям, которые сложились, в частности, в сфере взаимоотношений между человеком и окружающей средой. Достаточно актуальное значение в настоящее время имеет обеспечение соответствия внутренних законодательных актов общепризнанным принципам международного права и международным правовым нормам. В ч. 4 ст. 15 Конституции России закрепляется, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Итак, принципы международного права имеют приоритет над нормами федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что приоритет международных норм не распространяется на положения самой Конституции России. Законодательная работа, а также деятельность по осуществлению конституционного контроля должны вестись с учетом данного конституционного предписания, являющегося основой конституционного строя. В России сложилось коллизионное законодательство, которое требует приведения в соответствие с федеральными правовыми актами законодательных актов субъектов Федерации по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения рационального пользования природными ресурсами. Большое значение для законодателя имеет обеспечение гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам экологии. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры относятся, согласно ст. 72 Конституции России, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно по вопросам совместного ведения нормативные правовые акты могут принимать как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако совместное ведение предполагает строгое соответствие правовых актов субъектов Российской Федерации законодательным актам, принимаемым федеральными органами государственной власти. Некоторые важные вопросы, возникающие в сфере экологии, недостаточно четко урегулированы конституционными правовыми актами. Так, глобальный характер приобретает актуальная проблема, обусловленная заключением Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1 — 10 декабря 1997 г. Россия в числе ряда других стран ратифицировала данный Протокол. Присоединение России к указанному Протоколу по-разному оценивается политиками, экологами, экономистами, так как наблюдается поляризация взглядов на вопрос о всеобщем потеплении, предлагаются различные концепции на этот счет. Подписание Киотского протокола объясняется, по мнению разработчиков, необходимостью ограничения антропогенных выбросов парниковых газов. Стороны Протокола обязываются осуществлять политику таким образом, чтобы свести к минимуму неблагоприятные экономические, экологические и социальные последствия изменения климата. Международные акты, ратифицированные Россией, должны конкретизироваться, развиваться во внутригосударственных документах. Если Россия принимает на себя международные обязательства, то следует разрабатывать механизм реализации международных предписаний посредством принятия актов национального российского права. Конституционное развитие должно реагировать на наиболее важные общественные отношения, возникающие в области взаимодействия человека с окружающей средой, включая правоотношения, которые складываются в указанной сфере. Международные нормы должны конкретизироваться во внутригосударственных правовых актах конституционного уровня. К числу законодательных проблем относятся пробелы в конституционных правовых актах по вопросам правового регулирования механизма реализации экологических прав граждан. В ст. 42 Конституции России закрепляется право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Однако практика реализации указанного конституционного предписания свидетельствует о том, что обязанность предоставлять информацию о состоянии окружающей среды не всегда корреспондирует с правом на ее получение. Целесообразно более четко определить обязанность органов государственной власти, должностных лиц оглашать информацию о состоянии окружающей среды, а не только предоставлять ее, когда граждане обращаются с запросом. Итак, перед законодателем стоит задача по совершенствованию правовых актов по вопросам экологии, ликвидации пробелов в нормативном регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления прав человека и гражданина в области взаимодействия с окружающей средой. 2. В настоящее время в законодательных актах нечетко сформулирована и не в полном объеме реализуется экологическая функция Российского государства, «в недостаточной степени определено место экологической функции среди других функций государства» <4>. ——————————— <4> Соболь И. А. Право. Экология. Урбанизация: Монография. СПб., 1999. С. 3.
Экологическая функция государства должна выступать, по нашему мнению, как совокупность форм и методов деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, их территориальных и структурных подразделений, направленных на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Важную роль в системе гарантий прав человека призвано играть государство. С одной стороны, государство выступает как один из субъектов, несущих закрепленные в Конституции обязанности, с другой стороны — оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. Оно является гарантом всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. Данные обязанности несут как государство в целом, так и субъекты Российской Федерации. Конституция закладывает основы для реализации экологической функции государства. Конституционно-правовое обеспечение реализации экологической функции государства включает в себя систему конституционных норм, направленных на защиту экологических прав граждан, сохранение и восстановление природной среды; рациональное использование ее ресурсов; установление оптимального взаимодействия между человеком и окружающей средой. Конституционными предпосылками для эффективного осуществления экологической функции государства, в частности, являются предписания о роли Президента России как гаранта конституционных прав человека и гражданина, в том числе экологических. Президент обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе, имеет прерогативу накладывать вето на федеральные законы, обращаться в Конституционный Суд России. Президент может издавать указы и распоряжения, обязательные к применению на всей территории Российской Федерации. Экологическая функция государства должна осуществляться также посредством своевременного принятия законодательных актов об охране окружающей среды. Конституция регулирует порядок разработки и принятия федеральных конституционных и федеральных законов, устанавливает принципы законодательной системы России, обеспечивает гармонизацию законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Конституция России создает основы для учреждения и деятельности специализированной прокуратуры, в том числе природоохранной, осуществляющей надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды, обеспечении экологических прав граждан, рациональном использовании компонентов окружающей среды. Важную роль в механизме обеспечения прав человека, как уже отмечалось, играют профилактические мероприятия по охране окружающей среды, соблюдение требований законодательства при осуществлении различных видов деятельности. Данные меры направлены на предотвращение нарушений прав человека в сфере взаимодействия с окружающей средой. Таким образом, следует определить место экологической функции среди других функций, разработать способы ее реализации, механизм деятельности органов государственной власти и должностных лиц по охране окружающей среды. 3. Следующей проблемой гарантированности прав человека в сфере экологии является необходимость совершенствования механизма ответственности за экологические правонарушения. Законодательством предусматривается несколько видов ответственности за экологические правонарушения: уголовная, административная, дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не выделяет специализированного вида ответственности — эколого-правовой ответственности. Хотя за определенные виды правонарушений, посягающих на благоприятное состояние окружающей среды, ее компонентов, их рациональное использование, предусматриваются такие санкции, как ограничение права природопользования, приостановка мероприятий, составляющих определенные элементы экологопользования, прекращение или лишение права экологопользования, возложение обязанности провести работу по восстановлению нарушенного объекта за свой счет и т. д. На основании изложенного можно сделать вывод о необходимости систематизации законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений, так как подобные правонарушения наносят урон окружающей среде, ее компонентам и, как следствие, посягают на право граждан на благоприятную окружающую среду. 4. На низком уровне находится эколого-правовая культура населения. Повышение ее уровня имеет большое значение в механизме конституционно-правового обеспечения прав человека в области взаимодействия с окружающей средой. Идеологическим средством воздействия на граждан является Конституция как Основной Закон государства. Воспитательное значение имеет сама преамбула к Конституции Российской Федерации, в которой, по сути, закрепляются необходимые постулаты развития общества, жизнедеятельности людей. К их числу относятся ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, осознание себя частью мирового сообщества. Конституция устанавливает, что высшей ценностью является человек, его права и свободы. Однако человек является социально значимой личностью в том случае, если он уважает конституционные права и законные интересы других лиц, соблюдает положения Конституции, других законодательных актов, в том числе регламентирующих обязанность бережно относиться к окружающей среде, к природным богатствам; если он выполняет правовые предписания не из страха понести наказание за их неисполнение, а из внутренней убежденности в необходимости должного поведения. Особенность механизма соблюдения прав человека в области взаимодействия с окружающей средой состоит в том, что их исполнение в большей степени должно обеспечиваться самосознанием человека. В связи с этим целесообразно проводить соответствующую правовую воспитательную работу среди школьников, студентов высших учебных заведений; вести пропаганду правовых знаний среди населения. Важнейшим направлением в развитии эколого-правовой культуры является воздействие на сознание человека посредством использования средств массовой информации. Средства массовой информации имеют существенные рычаги идеологического воздействия на граждан. Важно, чтобы данное воздействие осуществлялось с учетом конституционных принципов, пропагандировало конституционные ценности, в частности исполнение конституционных обязанностей по отношению к окружающей среде. Конституция Российской Федерации создает предпосылки для функционирования различных общественных объединений, деятельность которых способствует развитию эколого-правовой культуры. Так, в ст. 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» раскрывается право граждан создавать общественные объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды <5>. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, в частности, имеют право разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
Одним из известных общественных объединений, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, является Российская экологическая партия «Зеленые». К целям партии, закрепленным в ее Уставе, в частности, относятся: выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе; укрепление и развитие России как социального государства, становление духовно, нравственно и физически здорового общества, в котором все усилия и мощь государства направлены на обеспечение благоприятной окружающей среды каждому гражданину; реализация и неукоснительное соблюдение конституционного права настоящего и будущих поколений людей на благоприятную среду обитания, рациональное и нерасточительное использование и охрана всего комплекса природных ресурсов, а также сохранение биологического разнообразия <6>. ——————————— <6> Устав партии «Российская экологическая партия «Зеленые», пункт 2.1 // Официальный интернет-сайт партии «Зеленые»: www. greenparty. ru.
Соответственно разрешению проблемы низкого уровня правовой культуры способствуют конституционно-правовые основы развития экологической культуры, которые можно определить как систему правовых норм, способствующих формированию высокого уровня эколого-правового сознания, внутренней убежденности каждого человека в необходимости поддерживать окружающую среду в качественном состоянии, преумножать ее полезные свойства, стремиться осуществлять свои права пользования природными ресурсами так, чтобы не нарушать экологические права других лиц. Таким образом, в настоящее время оформился ряд теоретико-прикладных проблем в механизме обеспечения прав человека в сфере экологии, связанных с конституционно-правовым урегулированием. В данной статье рассмотрены наиболее важные, по мнению автора, вопросы реализации системы гарантий прав человека в сфере взаимодействия с окружающей средой, предложены некоторые способы их разрешения.
