(Пономарев М. В.) («Экологическое право», 2008, N 4)
КРУГЛЫЙ СТОЛ «ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО, МУНИЦИПАЛЬНОГО И ИНЫХ ВИДОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ»
М. В. ПОНОМАРЕВ
Пономарев М. В., научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Охрана окружающей среды и природопользование — одна из важнейших и приоритетных сфер государственного управления и контроля. К числу основных факторов деградации природной среды в Российской Федерации в соответствии с положениями Экологической доктрины Российской Федерации <1> относится резкое ослабление управленческих и прежде всего контрольных функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды, при этом одной из основных задач в сфере реализации государственной политики в области экологии является обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, для чего необходимо обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля. ——————————— <1> Экологическая доктрина Российской Федерации. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Вопросам совершенствования системы экологического контроля в России и был посвящен круглый стол «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля», состоявшийся 9 апреля 2008 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — ИЗиСП). Открыл работу круглого стола заместитель Директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор В. М. Жуйков. Он подчеркнул актуальность и исключительную важность исследования правовых проблем экологического контроля как одного из наиболее эффективных средств обеспечения экологических прав граждан, закрепленных ст. 42 Конституции, в том числе права на благоприятную окружающую среду. Определив круг правовых проблем в указанной сфере, в качестве основных из них профессор В. М. Жуйков выделил проблемы установления полномочий контролирующих субъектов и определения способов взаимодействия между ними, с тем чтобы их деятельность гармонично дополняла друг друга, а также проблему соотношения различных отраслей законодательства, нормы которых так или иначе регулируют отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования в части регулирования осуществления различных видов экологического контроля. С. А. Боголюбов, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, в своем докладе затронул основные теоретические проблемы правового регулирования отдельных видов экологического контроля и выделил три основные проблемы, связанные с их осуществлением. Первая проблема, по мнению профессора С. А. Боголюбова, заключается в необходимости определения степени вмешательства государства в отношения по осуществлению производственного экологического контроля. Следует установить, насколько законодательство должно регулировать порядок осуществления производственного экологического контроля, а также законодательно предусмотреть, какие сведения и в какие сроки должны представляться хозяйствующими субъектами органам государственного экологического контроля и меры ответственности за несоблюдение этих требований. Вторая проблема связана с осуществлением общественного экологического контроля. Идея о регулировании порядка его осуществления на уровне постановления Правительства Российской Федерации, выдвигавшаяся некоторое время назад, заслуживает детального рассмотрения: с одной стороны, деятельность общественных объединений в указанной сфере не должна жестко регулироваться государством, с другой — следует предусмотреть формы учета органами государственной власти результатов общественного экологического контроля. Третья проблема — фактическое упразднение муниципального экологического контроля, впервые законодательно закрепленного Федеральным законом «Об охране окружающей среды» еще в 2002 г. В период активного перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти с 2004 по 2006 г. полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению экологического контроля сначала были переданы органам местного самоуправления, а затем были возвращены обратно, и в результате внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» муниципальный экологический контроль был фактически упразднен. Несмотря на то что он себя оправдал далеко не везде, многие муниципальные образования создали надлежащую материально-техническую базу и накопили достаточный кадровый потенциал, который позволяет им осуществлять экологический контроль весьма эффективно. Более того, органы местного самоуправления фактически находятся ближе к населению, что позволяет им более оперативно реагировать и решать экологические проблемы. Указанные факторы свидетельствуют об особом месте муниципального экологического контроля в системе видов экологического контроля. Директор Института государства и права им. Корецкого Национальной академии наук Украины академик Национальной академии наук Украины, иностранный член Российской академии наук (РАН), доктор юридических наук, профессор Ю. С. Шемшученко в рамках своего выступления рассмотрел основные правовые проблемы эффективности государственного экологического контроля в Украине. Одна из ключевых проблем его организации и осуществления состоит в том, что он осуществляется большим количеством контрольных органов, полномочия которых зачастую дублируют друг друга, но единого серьезного подхода к осуществлению экологического контроля нет. В советский период учеными-юристами в качестве основных принципов контрольной деятельности были сформулированы принципы бассейнового подхода к организации контроля, а также разграничения полномочий по контролю и управлению в данной сфере, однако в настоящее время на практике в реальной действительности данные принципы не соблюдаются. К сожалению, формы и методы деятельности государственного экологического контроля (проверки и т. п.) также не изменились с советских времен — в настоящее время возникла необходимость введения новых способов и методов борьбы за качество окружающей среды. Также вызывает определенные вопросы и эффективность осуществления экологической экспертизы как формы экологического контроля, несмотря на формально обязательный характер заключений экологической экспертизы, к ним зачастую не прислушиваются. Одной из вызывающих серьезное опасение экологических проблем в Украине является проблема незаконного добывания природных ресурсов (например, незаконные рубки лесов в Карпатах). Соблюдение требований экологического законодательства следует обеспечить мерами прокурорского надзора. В качестве основных направлений совершенствования правового регулирования государственного экологического контроля профессор Ю. С. Шемшученко назвал возможное принятие Закона Украины об экологическом контроле, а также разработку и принятие Экологического кодекса Украины, концепция и проект которого уже разработаны учеными из Института государства и права НАН Украины. Вместе с тем возможным способом совершенствования экологического законодательства в общепланетарном масштабе может служить разработка экологической Конституции Земли в форме общего Экологического кодекса планеты, где должны найти отражение и вопросы экологического контроля. Проблемам реализации задач экологического контроля в сфере управления охраной окружающей среды был посвящен доклад А. А. Дятлова, начальника Отдела охраны окружающей среды Департамента социального развития и охраны окружающей среды Аппарата Правительства Российской Федерации, кандидата химических наук. По словам А. А. Дятлова, угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. В этих условиях ослабление государственного надзора увеличивает риск загрязнения окружающей среды. Разделение объектов охраны окружающей среды между несколькими федеральными органами исполнительной власти привело к ухудшению экологической обстановки в стране. При этом из-за отсутствия единого федерального органа, ответственного за обеспечение проведения единой федеральной государственной политики в сфере охраны окружающей среды, отдельные важнейшие функции государственного регулирования в данной сфере (экологический мониторинг и образование) не были закреплены ни за одним федеральным органом, а по ряду функций (экологический контроль, экологическое нормирование, экологическая экспертиза) имеется дублирование. Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с многочисленными территориальными органами министерств и ведомств также чрезвычайно затруднено. Количество органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности увеличилось до 12, снизилась эффективность государственного регулирования и контроля. Большинство органов исполнительной власти, как федерального, так и регионального уровней, считают недопустимым совмещение функций охраны окружающей среды и управления хозяйственным использованием природных ресурсов, а также считают необходимым концентрацию правоустанавливающих полномочий в сфере охраны окружающей среды в одном федеральном органе исполнительной власти, средоточение контрольно-надзорных функций в другом ведомстве, имеющем соответственно территориальный орган в субъектах Российской Федерации. В целях создания и развития эффективной системы государственного управления в указанной сфере, по мнению А. А. Дятлова, представляется целесообразным создание в природоохранном блоке Правительства Российской Федерации единого федерального органа исполнительной власти, наделенного правоустанавливающими, правоприменительными функциями и функциями по оказанию государственных услуг и управления имуществом, а также создание при Правительстве Российской Федерации органа, осуществляющего экологический надзор и контроль за всеми компонентами природной среды и не наделенного правом нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности. М. И. Васильева, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, в своем докладе рассмотрела основные проблемы правового регулирования публичного и общественного экологического контроля. По мнению профессора М. И. Васильевой, в современных условиях приоритетным остается государственный экологический контроль, так как только государственные органы наиболее эффективно обеспечивают соблюдение и исполнение требований экологического законодательства, а иные виды контроля выполняют второстепенные роли. Вместе с тем фактическое упразднение муниципального экологического контроля было оценено М. И. Васильевой неоднозначно. Правовая природа муниципального экологического контроля до сих пор должным образом не исследована, и окончательного мнения о его целесообразности в практических кругах не сформировалось. Определенные проблемы наблюдаются и в сфере осуществления государственного экологического контроля: система органов, его осуществляющих, не оптимизируется, что существенно снижает его эффективность. При этом принятие Федерального закона «О государственном экологическом контроле» или Положения о государственном экологическом контроле на уровне подзаконного акта будет хоть и не лишним, но и не столь необходимым. Существенной проблемой является тенденция коммерциализации государственного экологического контроля — при контролирующих органах создаются определенные организации, навязывающие услуги хозяйствующим субъектам. Данная проблема может быть решена путем обеспечения достаточного бюджетного финансирования. С вопросами бюджетного финансирования связано также и постоянное перераспределение полномочий между органами различных уровней публичной власти. Следует юридически проработать возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, апробированную в настоящее время в нескольких субъектах Российской Федерации, однако существенным препятствием такого делегирования полномочий является фактическое отсутствие практики и нежелание многих муниципальных образований осуществлять данные полномочия. В условиях упразднения муниципального экологического контроля нуждается в совершенствовании механизм осуществления муниципального земельного и муниципального лесного контроля. Органы местного самоуправления в настоящее время вправе принимать свои Положения об осуществлении муниципального земельного контроля, и практика такая уже имеется. По мнению профессора М. И. Васильевой, следует совершенствовать также и механизм осуществления общественного экологического контроля. В первую очередь следует создать нормативную основу его осуществления. Принятием Положения об общественном экологическом контроле в форме постановления Правительства Российской Федерации данную проблему не решить — следует вносить ряд изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Общественными экологическими объединениями было подготовлено Примерное положение о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и общественных объединений при осуществлении экологического контроля, которое не вызвало должной заинтересованности у федеральных органов исполнительной власти. Следует определить и формы осуществления общественного контроля, например инспектирование, осуществление проверок и т. д. Общественный экологический контроль может осуществляться также в форме взаимодействия с государственными органами путем создания общественных советов, а также консультативных и экспертных советов при государственных органах. О вопросах осуществления экологического контроля в условиях гражданского общества и деятельности Общественной палаты Российской Федерации в данном направлении в рамках своего доклада рассказал присутствующим В. М. Захаров, председатель Комиссии по экологической политике Общественной палаты Российской Федерации, член-корреспондент РАН. Главной функцией Общественной палаты, по словам В. М. Захарова, является общественная экспертиза законопроектов, однако, к сожалению, за прошедший год экспертиз на проекты федеральных законов природоохранного и природоресурсного блока не проводилось. В настоящее время наблюдается очевидное ослабление экологического контроля, и данную проблему следует решать в том числе и законодательными мерами — путем принятия Федеральных законов «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О зонах экологического бедствия», Экологического кодекса Российской Федерации, проекты которых могут пройти экспертизу в Общественной палате Российской Федерации. В. М. Захаров отметил важную роль общественных советов и общественных палат в качестве форм осуществления общественного экологического контроля. Основной причиной экологических проблем и нарушения требований экологического законодательства, по мнению В. М. Захарова, является низкая экологическая культура населения, проблему которой следует решать путем разработки и принятия Федерального закона об экологической культуре или об экологическом образовании. С. В. Лукаш, советник экспертного управления Администрации Президента Российской Федерации, в рамках своего доклада рассмотрела основные направления совершенствования правового регулирования организации и проведения экологического контроля в России. Она отметила, что действующее экологическое законодательство России не соответствует уровню законодательства стран с развитым гражданским обществом. В настоящее время планируется внесение изменений в действующее экологическое законодательство, в частности в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и иные законодательные акты в части упразднения порядка установления индивидуальных нормативов для предприятий. Необходимо перейти к системе нормирования, основанной на технологических нормативах, при этом следует выделить отдельные зоны на территории страны для установления дифференцированных нормативов. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в частности, на федеральном уровне представляет достаточно сложную систему: полномочия по экологическому контролю и экологической экспертизе распределены в настоящее время между рядом органов. Как отметила С. В. Лукаш, в сложившихся условиях будет поставлен вопрос скорее не о создании единого федерального органа исполнительной власти, наделенного контрольными полномочиями в экологической сфере, а о разграничении и перераспределении контрольных полномочий между различными уровнями публичной власти. С. В. Лукаш подчеркнула, что муниципальный экологический контроль в современных условиях осуществляется неэффективно и существует много причин для его отмены, однако упразднять его пока преждевременно, а скорее всего, следует определить и устранить причины его неэффективности. Также необходимо устранить административные барьеры для бизнеса — заменить разрешительные процедуры для малых предприятий системой декларирования соблюдения экологических требований, а проверку соблюдения данных правил осуществлять мерами экологического аудита. Об основных направлениях деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного экологического контроля рассказала участникам круглого стола заместитель начальника отдела Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Т. М. Калянова. Т. М. Калянова отметила, что за четыре года существования Ростехнадзора удалось добиться создания системы его территориальных органов на территории всех субъектов Российской Федерации, при этом реализация задач в указанной сфере осуществляется данными органами путем осуществления государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, экологического нормирования, лицензирования и администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду. Одной из главных проблем, с которыми приходится сталкиваться государственным инспекторам по охране природы при осуществлении мероприятий по экологическому контролю, является недостаточная заинтересованность хозяйствующих субъектов в осуществлении природоохранных мероприятий, так как они требуют значительных материальных вложений. Ввиду этого приоритет отдается выполнению производственных программ в ущерб природоохранным. Одной из причин этого является слабость государственного механизма экологического страхования экологически опасной хозяйственной деятельности, а также незаинтересованность в финансировании работ по внедрению наилучших существующих технологий и оборудования, реабилитации загрязненных территорий, выводу из эксплуатации наиболее опасных объектов. Перед Ростехнадзором поставлена задача по созданию необходимой нормативной базы для осуществления федерального государственного экологического контроля в условиях неоднократного перераспределения полномочий, по совершенствованию его системы в целях устранения дублирования полномочий в этой сфере с другими федеральными органами исполнительной власти, а также по обеспечению соблюдения законодательства по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Выполнение международных обязательств по реализации международных конвенций и договоров. Одними из основных направлений деятельности Ростехнадзора в указанной сфере являются: организация взаимодействия и координации федеральных и региональных органов исполнительной власти по осуществлению государственного экологического контроля (в данных целях необходима подготовка перечней субъектов хозяйственной деятельности, подлежащих как федеральному, так и региональному экологическому контролю); организация эффективного взаимодействия при осуществлении государственного экологического контроля территориальных органов Ростехнадзора с территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти (Росприроднадзора, Россельхознадзора, Роспотребнадзора и др.); участие в информационном обмене в местах уничтожения химического оружия; а также создание системы информационного обеспечения населения, органов государственной власти и местного самоуправления о нарушениях требований экологического законодательства. Ю. И. Пахомова, заместитель директора Департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации, высказав мнение относительно разграничения федерального и регионального, государственного и муниципального экологического контроля, отметила, что вопрос в данном случае состоит отнюдь не только в передаче необходимых бюджетных средств при передаче соответствующих полномочий по экологическому контролю — вопрос гораздо сложнее и комплекснее. Он состоит в необходимости четкого разграничения объектов экологического контроля различных уровней, необходимости достаточного финансирования осуществления контрольной деятельности, кадровом потенциале и надлежащем техническом обеспечении (наличии лабораторного оборудования). При принятии соответствующих законодательных решений следует оценивать потенциал всех уровней власти по обеспечению экологического контроля. Докладчик отметила тенденцию деэкологизации государственного управления, одной из основных существенных причин которой является наличие разрозненности в полномочиях органов управления, отсутствие единого природоохранного органа на федеральном уровне, а как следствие — и единой государственной политики в области экологии. Ю. И. Пахомова изложила две основные тенденции к определению объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, которые сложились в связи с подготовкой проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. N 777 «О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Возникновение данных тенденций обусловлено наличием двух диаметрально противоположных позиций в отношении подхода к определению объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, — позиции, возникшей у Ростехнадзора, и позиции МПР России. МПР России согласно с тем, что критерии, закрепленные Постановлением Правительства N 777, несколько устарели и они чересчур «укрупнены», практика применения данного Постановления такова, что их необходимо корректировать, более того, впоследствии их придется разграничивать между двумя федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими данный контроль. Ростехнадзор, в свою очередь, являясь разработчиком данного проекта, определил в нем, что федеральному государственному экологическому контролю подлежат объекты различных форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации. Данное положение МПР России было поддержано, однако возражения Министерства были вызваны критериями отнесения объектов к объектам федерального государственного экологического контроля — значительные показатели сбросов или выбросов загрязняющих веществ, опасные производственные объекты, включая объекты размещения опасных отходов и др., так как данные критерии не позволяют четко определить объекты указанного контроля. Министерство считает целесообразным при формировании списка данных объектов использовать подход, содержащийся в законодательстве Европейского союза, а именно в Директиве ЕС «О комплексном предотвращении загрязнений и контроле» с учетом адаптации его к российскому законодательству. Следует определить четкий перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, как это сделано в Директиве ЕС, а не критерии отнесения к таковым, что может привести к открытости их перечня и разногласиям между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Судьба данного проекта Постановления Правительства Российской Федерации будет определена в результате согласительного совещания в Правительстве Российской Федерации, в котором будет установлено, какая из изложенных дискуссионных позиций будет воплощена в действительности. М. М. Бринчук, руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, отметил особую актуальность темы круглого стола. По его мнению, экологический контроль относится к одним из наименее эффективных и слабейших мер охраны окружающей среды, тем не менее теоретически он является одной из важнейших мер охраны природы. В значительной мере экологический контроль предопределяет эффективность всего экологического права, от него зависит эффективность взимания платежей за загрязнение окружающей среды, эффективность мер юридической ответственности за нарушение требований экологического законодательства, а также реализация рекомендаций, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы. Профессор М. М. Бринчук в своем выступлении затронул проблему экологического контроля в отношении заброшенных свалок твердых отходов. Актуальность данного вопроса обусловлена особой социальной значимостью проблемы заброшенных и неконтролируемых свалок твердых отходов за последние тридцать лет. М. М. Бринчук подчеркнул целесообразность поддержки инициативы регулирования отношений по расчистке заброшенных свалок отходов, как это было сделано 30 лет назад в США — был принят Закон о суперфонде, в соответствии с которым было осуществлено выявление всех заброшенных свалок отходов на территории США. В Российской Федерации было бы целесообразным произвести инвентаризацию всех свалок и оценить их опасность с целью недопущения жилищного строительства и размещения объектов рекреации на их территории. О роли Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в обеспечении экологического благополучия населения рассказал участникам круглого стола В. П. Виноградов, старший помощник Волжского межрегионального природоохранного прокурора по особым поручениям, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, государственный советник юстиции 3-го класса. Как отметил В. П. Виноградов, Волжский бассейн составляет 8% всей территории Российской Федерации. В его пределах расположено 2/3 всего промышленного потенциала страны — автомобилестроительные, химические и нефтехимические предприятия и др. 445 городов Волжского бассейна расположено непосредственно на берегах р. Волги, к числу которых относятся и очень загрязненные города (например, г. Чапаевск). Загрязненность окружающей среды в Поволжье в 3 — 5 раз превышает средний уровень загрязненности по России, что влияет на состояние здоровья населения. Одной из основных причин сложившейся ситуации является несоблюдение требований природоохранного законодательства. Только за последний год прокурорскими проверками Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, штат которой составляет всего 132 чел., выявлено 29 тыс. нарушений природоохранного законодательства. Организация прокурорского надзора по бассейновому принципу позволяет обеспечить экосистемный подход к решению вопросов оздоровления экологической ситуации в бассейне р. Волги. Прокуратурой впервые поднимались и поднимаются ключевые проблемы, не решавшиеся годами, — проблемы загрязнения водных объектов неочищенными сточными водами, незаконного забора воды из подземных источников, подачи населению питьевой воды ненадлежащего качества, загрязнения и захламления Волги и ее притоков затопленными плавательными средствами, незаконного захвата земель, незаконного строительства в водоохранных зонах, захоронения и утилизации биологических отходов, в том числе содержащих споры опасного инфекционного заболевания сибирская язва и др. Создана исковая и следственно-судебная практика по многим видам экологических и сопряженных с ними преступлений. Прокуратурой разработан ряд методических рекомендаций по проведению проверок, расследованию уголовных дел по многим направлениям. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 37 межрайонных природоохранных прокуратур, которые подчиняются прокурорам субъектов Российской Федерации, и единственная Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, функционирующая на правах прокуратуры субъектов Российской Федерации. Она стала базовым центром подготовки многих сотрудников органов прокуратуры. В 2007 г. для устранения выявленных нарушений Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой внесено 6 тыс. представлений, принесено 1700 протестов, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 4,5 тыс. должностных лиц, объявлено более 700 предостережений о недопустимости нарушения закона, в суды направлено 1330 исков и заявлений, 141 уголовное дело в отношении 208 обвиняемых было рассмотрено в судах. Проводятся совместная учеба, совместные семинары контролирующих и правоохранительных органов, создаются совместные группы для выявления нарушений. Прокуратура осуществляет надзор и за деятельностью органов Росприроднадзора, Ростехнадзора, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, Роснедвижимости — данные органы не в полной мере проводят проверки, выявляют нарушения законодательства, зачастую не принимают исчерпывающих мер для устранения нарушений, привлечения виновных к юридической ответственности и возмещения причиненного ущерба, а при выявлении нарушений зачастую ограничиваются вынесением предписаний и не осуществляют должного контроля за их исполнением, между ними не налажен информационный обмен о фактах нарушений. В числе проблем, влияющих на осуществление государственного экологического контроля в Российской Федерации, В. П. Виноградов выделил несовершенство природоохранного законодательства в части разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также между федеральными и региональными органами, дублирование полномочий различных органов, а также отсутствие должного информационного обмена. В. П. Кашепов, заведующий отделом уголовного законодательства и судопроизводства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, обратил внимание присутствующих на то, что в ходе работы круглого стола не прозвучал и вопросы о результативности деятельности органов экологического контроля, вместе с тем очевидно, что правоприменительная практика в данной сфере страдает определенными недостатками. Профессор В. П. Кашепов в своем выступлении поднял важные и социально значимые правовые проблемы борьбы с самовольными захватами земель. Основные проблемы в сфере незаконных манипуляций с землей — это проблема незаконного перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель для их последующего использования в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством; а также проблема захватов сельскохозяйственных земель с целью их последующей перепродажи и неиспользования их при этом по целевому назначению, что наносит им существенный ущерб. При этом средства уголовно-правовой охраны в данной сфере используются явно недостаточно — подделываются документы, используется насилие, а зачастую административные ресурсы правоохранительных органов, помогающих преступникам. Эта проблема может быть решена введением специального состава в Уголовный кодекс Российской Федерации либо включением квалифицированного состава в любую существующую статью Уголовного кодекса Российской Федерации, посвященную охране земель. А. В. Яблоков, член-корреспондент РАН, председатель фракции «Зеленая Россия» партии «Яблоко», в своем выступлении рассмотрел проблемы осуществления общественного экологического контроля в современных условиях. А. В. Яблоков отметил, что система правовой защиты природы в период с 2000 по 2008 г. была разрушена. В качестве свидетельства бездействия органов государственного экологического контроля были приведены данные о том, что в настоящее время до 70% береговой линии всех подмосковных водоемов нелегально застроены. Результативность правоохранительной деятельности также низка — далеко не все уголовные дела по данным видам преступлений доходят до суда, при этом не по всем из них принимаются соответствующие решения. Безнаказанность является причиной высокого уровня экологической преступности и большого количества нарушений экологического законодательства. Одной из важнейших причин низкой эффективности природоохранных механизмов, по мнению А. В. Яблокова, является отсутствие политической воли в построении правового государства. В настоящее время наблюдается деэкологизация государственного управления, что существенно отразилось на результативности осуществления государственного экологического контроля. В настоящее время Россия является единственной страной, в которой с улучшением качества жизни не увеличивается ее продолжительность. Смертность людей от загрязнения окружающей среды достаточно велика и продолжает расти. При этом озабоченность высших должностных лиц государства проблемами экологии и охраны окружающей среды, которая была проявлена ими в 2007 — 2008 гг., к определенным мерам и должному эффекту не привела. А. В. Яблоков подчеркнул, что общественный экологический контроль фактически «рухнул» вместе с природоохранной системой. В настоящее время предстоит создавать систему общественного экологического контроля и общественного экологического мониторинга заново, а для этого следует определить их формы и создать нормативную правовую основу для их осуществления. Особенностям организации и осуществления регионального государственного экологического контроля в г. Москве было посвящено выступление М. А. Вакулы, заместителя Министра природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы. М. А. Вакула отметила, что в г. Москве в настоящее время имеются хорошие предпосылки для эффективного осуществления государственного экологического контроля. В частности, сформирован достаточно большой штат должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль (на сегодняшний день насчитывается порядка 220 инспекторов). Согласно Кодексу об административных правонарушениях г. Москвы установлены повышенные штрафные санкции за нарушения экологических требований, а также создан экономический механизм в части методологии расчета ущерба окружающей среде (в отношении водных объектов, атмосферного воздуха, зеленых насаждений и др.). Вместе с тем, по словам М. А. Вакулы, есть и определенные сложности в организации и осуществлении регионального государственного экологического контроля в г. Москве. Одной из таких сложностей является проблема взаимодействия Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы и федеральных органов исполнительной власти при осуществлении контроля. Так, Водный кодекс Российской Федерации передал субъектам Российской Федерации субвенциальные полномочия в части осуществления государственного водного контроля, а надзор за их реализацией сохранил за Росприроднадзором. Между тем Росприроднадзор в силу штатной численности инспекторов на территории г. Москвы не может осуществлять частые и эффективные проверки соблюдения водного законодательства хозяйствующими субъектами. Вместе с тем Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, обладающий достаточно современной лабораторией для осуществления экологического контроля, существенно ограничен в полномочиях, так как может осуществлять контроль только в отношении объектов регионального уровня. Наблюдается также проблема, когда на территорию предприятий для осуществления контрольных мероприятий не допускаются ни инспекторы федеральных органов исполнительной власти, ни инспекторы органов государственной власти г. Москвы — в таких случаях приходится прибегать к помощи прокуратуры. Одной из основных проблем осуществления государственного экологического контроля в г. Москве является неразграниченность полномочий органов различного уровня, его осуществляющих, обусловленная определенными сложностями в разграничении подконтрольных объектов. Отсутствует также надлежащий информационный обмен между органами различного уровня, являющийся одним из наиболее эффективных средств предупреждения и пресечения экологических правонарушений. Подводя итог выступлению, М. А. Вакула отметила, что для осуществления государственного экологического контроля у органов исполнительной власти г. Москвы есть необходимые полномочия, но в настоящее время отсутствует механизм их реализации, который должен создаваться на уровне г. Москвы как субъекта Российской Федерации. С. А. Васильев, заместитель генерального директора, председатель научного совета ЗАО «Группа Компаний Шанэко», доктор технических наук, затронул проблемы организации и осуществления экологической экспертизы как одного из направлений экологического контроля. В своем выступлении С. А. Васильев подчеркнул, что существующая система экологического контроля не отличается эффективностью и одной из причин этого является отсутствие планов развития территорий для установления их правового режима. Все проблемы экологического контроля только правовыми мерами не решить, но следует расширить сферу государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля, включив в нее проекты нормативных правовых актов и сферу градостроительной деятельности. Проблемам осуществления государственного контроля в сфере охотничьего хозяйства было посвящено выступление А. А. Улитина, советника Правления Общероссийского объединения «Российская ассоциация общественных объединений охотников и рыболовов» (Росохотрыболовсоюз), доктора биологических наук. Докладчик отметил, что неправильные подходы к формированию лесного законодательства привели к тому, что действующий Лесной кодекс Российской Федерации существенно затруднил получение охотничьими хозяйствами права пользования лесами для организации охотничьих угодий. Положения Лесного кодекса Российской Федерации фактически противоречат нормам Федерального закона «О животном мире», что в значительной мере усугубляется отсутствием в настоящее время специального федерального закона об охоте и охотничьем хозяйстве. Лесной кодекс Российской Федерации, закрепляя в ст. 5 понятие леса как экосистемы или природного ресурса, фактически не учитывает, что в эту экосистему входят также животные, в частности охотничьи животные. Лесной кодекс Российской Федерации, отнеся осуществление охоты и ведение охотничьего хозяйства к видам лесопользования, запретил при этом бесплатное нахождение в охотничьих угодьях и пользование лесами для данных нужд. При этом согласно положениям лесного законодательства в настоящее время любой лесопользователь вправе осуществлять одновременно и иные виды лесопользования, в том числе и охоту. В связи с данными факторами Росохотрыболовсоюз активно отстаивает права охотников. Выступление профессора кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права доктора юридических наук Л. А. Тимофеева было посвящено проблемам осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов. Л. А. Тимофеев отметил, что нет необходимости пересматривать определение экологического контроля, предусмотренного в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Целесообразно корректировать законодательные подходы к регулированию контроля за использованием и охраной отдельных компонентов природной среды, необходимость такой корректировки объясняется модернизацией законодательства и изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Профессор Л. А. Тимофеев подчеркнул необходимость обеспечения особого режима правовой охраны земельных участков, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, органами, осуществляющими государственный водный контроль. Одной из существенных проблем осуществления государственного водного контроля является также и то, что действующий Водный кодекс Российской Федерации не закрепил определения и статуса трансграничных и пограничных водных объектов, которые являются одними из важнейших объектов, подлежащих контролю. В условиях множественности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный контроль, по мнению профессора Л. А. Тимофеева, следует наделить Росприроднадзор полномочиями по осуществлению обеспечения выполнения требований действующего законодательства по вопросам использования и охраны земель водного фонда. А. Ю. Пуряева, начальник правового отдела Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан, кандидат юридических наук, осветила некоторые проблемы осуществления государственного лесного контроля на землях лесного фонда. Наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по государственному лесному контролю на основании положений Лесного кодекса Российской Федерации привело к созданию региональных органов (в частности, Министерство лесного хозяйства Республики Татарстан), осуществляющих указанную деятельность. Вместе с тем качественная структура лесного контроля может выстраиваться далеко не за месяц и даже не за год. По мнению А. Ю. Пуряевой, современная система управления лесами страдает из-за нестабильности и непоследовательности принимаемых решений. Определенные проблемы в сфере осуществления государственного лесного контроля вызывает постоянное перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также недостаточное количество федеральных инспекторов, осуществляющих государственный лесной контроль в субъектах Российской Федерации. М. Х. Вахаев, заместитель председателя Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, в своем выступлении затронул проблемы обеспечения экологической безопасности в России и роль экологического контроля в ее обеспечении. По словам М. Х. Вахаева, устойчивое развитие страны и ее экономический рост неразрывно связаны с необходимостью сохранения природной среды и обеспечением экологической безопасности. В свою очередь, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности напрямую связаны с проблемами обеспечения государственной и национальной безопасности России. М. Х. Вахаев отметил, что современное состояние российского экологического законодательства можно рассматривать с трех точек зрения: законодательного регулирования общественных отношений, относящихся к предмету экологического права; реализации объективно существующих интегрированного и дифференцированного подходов к регулированию общественных экологических отношений; а также создания эффективного механизма регулирования этих отношений и действия норм действующего законодательства. С 1991 г. российское экологическое законодательство фактически было создано заново. Так, с 1994 по 2007 г. Государственной Думой Российской Федерации было принято более 30 федеральных законов, регулирующих общественные экологические отношения. Во многом состояние российского экологического законодательства предопределяет недостаточную эффективность контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Однако зарубежный опыт показал, что успешное решение проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности возможно только при консолидированной деятельности государства и бизнеса, в этой связи существенный интерес представляет российский и мировой опыт развития государственно-частного партнерства при решении проблем обеспечения экологической безопасности. Т. В. Шмаль, член правления секции «Экология города» Союза городов России, в своем выступлении затронула проблему организации и осуществления муниципального лесного контроля в городах. Т. В. Шмаль подчеркнула значимость муниципального экологического контроля и важность его существования. Так, в настоящее время муниципальные комитеты по охране окружающей среды имеются практически в 200 городах, и по численности они зачастую превышают количество федеральных инспекторов в субъекте Российской Федерации. Что же касается муниципального лесного контроля, введенного положениями Лесного кодекса Российской Федерации 2006 г., то его осуществление тесно связано с вопросом правового статуса городских лесов, который не решен и который надо решать. Понятие городских лесов было введено еще Лесным кодексом РСФСР 1923 г. Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г. вывел городские леса из состава государственного лесного фонда и исключил их из категорий защитности лесов. В настоящее время такие леса являются объектом муниципального лесного контроля, и от конкретизации их правового режима будет зависеть эффективность осуществления данного вида контроля. Е. И. Майорова, декан факультета, заведующая кафедрой права Московского государственного университета леса, доктор юридических наук, профессор, продолжила рассмотрение основных вопросов организации лесного контроля и рассказала участникам круглого стола об актуальных проблемах осуществления государственного экологического контроля за состоянием зеленых насаждений в г. Москве. Профессор Е. И. Майорова отметила, что бурное развитие градостроительной деятельности в г. Москве неизбежно ведет к уничтожению и повреждению зеленых насаждений, при этом в соответствии с федеральным законодательством и законодательством г. Москвы у общественности и жителей города практически не осталось правовых инструментов воздействия на данные процессы. Градостроительный кодекс Российской Федерации в действующей редакции упразднил государственную экологическую экспертизу на уровне субъектов Российской Федерации и ликвидировал все механизмы общественного контроля за градостроительной деятельностью. Градостроительный кодекс г. Москвы и Закон г. Москвы 2004 г. «О государственном экологическом контроле в г. Москве» не содержат эффективных правовых механизмов государственного и общественного экологического контроля за градостроительной деятельностью, а также способов защиты зеленых насаждений в г. Москве. Закон г. Москвы 1999 г. «О защите зеленых насаждений» в силу стремительного изменения экологического законодательства недостаточно адаптирован к нуждам сегодняшнего дня. Вместе с тем одним из наиболее действенных способов возмещения ущерба зеленым насаждениям г. Москвы, по мнению профессора Е. И. Майоровой, является денежная компенсация за вырубленные насаждения, которая согласно нормативным правовым актам г. Москвы может быть заменена ставшей наиболее часто используемой формой возмещения ущерба — компенсационным озеленением. Однако осуществление компенсационного озеленения имеет ряд существенных проблем, которые приводят на практике к существенному снижению его эффекта и к тому, что оно не оказывает никакого влияния на улучшение экологической обстановки в конкретном микрорайоне и городе в целом. Заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института кандидат юридических наук Г. В. Выпханова в своем выступлении подняла теоретическую проблему реализации информационной функции экологического контроля. По словам Г. В. Выпхановой, система информационного обеспечения является одной из важнейших составляющих механизма осуществления государственного экологического контроля, в частности, в области охраны атмосферного воздуха. Так, проведение контрольных мероприятий в части соблюдения требований по охране атмосферного воздуха включает в себя проверку непосредственно информационных источников, получаемых, в частности, в процессе осуществления учета в области охраны атмосферного воздуха, а также ведения государственной статистической отчетности в данной сфере. Обязанность предоставления такой информации вытекает из требований ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в соответствии с которыми юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, должны предоставлять компетентным государственным органам своевременную, полную и достоверную информацию по вопросам охраны атмосферного воздуха. В случае невыполнения этой обязанности возникает вопрос о привлечении лица к административной ответственности по составу ст. 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Сокрытие или искажение экологической информации». Однако привлечение к ответственности по данному составу за отказ от предоставления экологической информации, ее непредоставление или несвоевременное предоставление представляется проблематичным в силу отсутствия прямого указания на такие деяния в данной статье. Ответственность за эти проступки применительно к информации в целом предусмотрена в других статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, имеющих общий характер. В этих условиях и при отсутствии разъяснений высших судебных инстанций возникает неопределенность и нечеткость формулировки содержащегося в ней состава, что приводит к возникновению трудностей в процессе осуществления государственного экологического контроля. Положение осложняется тем, что в законодательстве до настоящего времени отсутствует понятие «экологическая информация». Несовершенство действующего законодательства по этому вопросу должно быть устранено в Экологическом кодексе Российской Федерации, проект которого разрабатывается в настоящее время. Кроме того, важнейшие проблемы организации и осуществления различных видов экологического контроля в рамках круглого стола были подняты в выступлениях иных докладчиков. Так, выступление кандидата юридических наук профессора факультета экономики недвижимости Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации В. В. Солдатенкова было посвящено методам предупреждения правонарушений при изменении границ населенного пункта. О. А. Зиновьева, исполняющая обязанности заведующего кафедрой аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент, осветила основные направления совершенствования государственного контроля в области использования и охраны лесов. К. Д. Крылов, заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, в рамках своего выступления рассказал о новеллах экологического контроля в правовых актах социального партнерства. В. В. Вербицкий, заместитель начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент, поведал о роли экологического контроля в качестве инструмента обеспечения экологической безопасности. Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук О. А. Терновая рассказала о проблемах разграничения функций экологического контроля во Франции и Германии. Теоретические проблемы, связанные с содержанием понятия экологического контроля, были рассмотрены в выступлении старшего научного сотрудника ИЗиСП кандидата юридических наук Н. В. Кичигина. Актуальные вопросы осуществления государственного водного контроля в соответствии с положениями нового водного законодательства были изложены в докладе Д. О. Сивакова, старшего научного сотрудника ИЗиСП, кандидата юридических наук. Выступление Е. А. Поздняковой, начальника юридического отдела «Газпром добыча Оренбург», кандидата юридических наук, было посвящено проблемам организации и осуществления производственного контроля в нефтяном и газовом комплексе. Заведующий кафедрой Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева доктор юридических наук, профессор В. В. Никишин в своем выступлении затронул вопросы организации контроля за осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации в области природопользования. И. В. Жукова, доцент Дальневосточной академии государственной службы, рассказала о проблемах осуществления оценки воздействия на окружающую среду как одного из направлений контрольной деятельности. Ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова Н. М. Заславская в рамках своего выступления осветила некоторые теоретические и практические проблемы определения объектов государственного экологического контроля. Е. С. Болтанова, доцент кафедры природоресурсного, земельного и экологического права Томского государственного университета, кандидат юридических наук, рассказала участникам круглого стола об актуальных вопросах реализации норм о земельно-правовой ответственности. Проблемы применения арбитражными судами норм законодательства о земельном и экологическом контроле были затронуты в выступлении Т. В. Волковой, судьи Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, заместителя заведующего кафедрой земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, кандидата юридических наук. Выступление А. Н. Горбачева, заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин Брянского государственного университета им. И. Г. Петровского, кандидата юридических наук, доцента, было посвящено перуанскому опыту построения системы видов экологического контроля. Е. А. Белокрылова, директор Центра экологического права и политики, председатель региональной общественной организации «Правозащита» (г. Ижевск), кандидат юридических наук, доцент Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета, в своем выступлении рассмотрела правовые проблемы и особенности осуществления общественного экологического контроля. В работе круглого стола приняли участие более 150 человек, с докладами и сообщениями выступили 36 человек. В дискуссии приняли участие ведущие ученые-юристы, исследующие проблемы экологического права, работники федеральных и региональных органов исполнительной власти, на которые возложены полномочия по осуществлению экологического контроля, представители общественных организаций и иные заинтересованные лица. По результатам работы был проведен социологический опрос, направленный на изучение мнения представителей научного сообщества и правоприменителей по наиболее актуальным вопросам правового регулирования отношений в сфере организации и осуществления экологического контроля. Абсолютным большинством опрашиваемых участников круглого стола (более 60%) в качестве факторов, в первую очередь препятствующих эффективному действию законодательства, регулирующего осуществление отдельных видов экологического контроля, указано несовершенство самого законодательства и механизмов реализации законов в указанной сфере. Позиция экспертов по отношению к эффективности различных видов экологического контроля достаточно однородна: примерно 70% из них считают наиболее эффективным государственный экологический контроль. По мнению большинства опрошенных участников круглого стола, в дополнительном правовом регулировании нуждается общественный (69,6%) и муниципальный (52,2%) экологический контроль. По вопросу организационной системы государственного экологического контроля абсолютное большинство респондентов (65,2%) считают целесообразным создание единого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего экологический контроль. Следует констатировать, что обсуждение дискуссионных вопросов организации и осуществления государственного, муниципального, общественного и иных видов экологического контроля прошло в конструктивном ключе и позволило найти подходы к формированию общих позиций и предложений, которые были изложены в Рекомендациях круглого стола. Следует надеяться, что указанные предложения могут послужить теоретической основой для совершенствования системы экологического контроля и развития законодательства, регулирующего его осуществление.
