(Азаров М. С.) («Информационное право», 2011, N 1)
МОНИТОРИНГ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
М. С. АЗАРОВ
——————————— <*> Статья рекомендована Научно-исследовательским институтом Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Азаров Михаил Сергеевич, младший научный сотрудник Научного центра противодействия коррупции Научно-исследовательского института Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается мониторинг информационного обеспечения противодействия коррупции, его принципы, информационно-правовые технологии и механизмы, внедренные в деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: мониторинг правоприменения, коррупция, информационное обеспечение противодействия коррупции, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Monitoring of informational ensuring counteraction of corruption in the activity of agencies of executive power of the subjects of the Russian Federation M. S. Azarov
The article considers monitoring of informational ensuring counteraction of corruption, principles thereof, informational-law technologies and mechanisms introduced into activity of agencies of executive power of the subjects of the Russian Federation.
Key words: monitoring of law-application, informational ensuring counteraction of corruption, agencies of executive power of eth. subjects of the Russian Federation.
Мониторинг правоприменения служит цели содействия различным институтам государственного управления в работе по созданию и модернизации механизма правового регулирования, направленного на обеспечение обратной связи законодательных и исполнительных органов и общества. В этой связи несомненной представляется взаимообусловленность информационного обеспечения противодействия коррупции и мониторинга правоприменения, также направленного на борьбу с различными коррупционными проявлениями. В конечном счете само создание института (системы) мониторинга правоприменения информационного обеспечения противодействия коррупции было нацелено на поиск механизма обратного влияния общества на правотворческий и правоприменительный процесс. Можно согласиться с мнением Н. Н. Черногора о том, что «правовая наука призвана снабдить субъектов мониторинга рациональными приемами наблюдения, анализа и оценки качества законов и практики их применения» <1>. Поэтому, презюмируя, что противодействие коррупции предполагает совместную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, было бы ошибочным упускать из виду вопрос информационного обеспечения противодействия коррупции для целей мониторинга правоприменения как ключевого средства, обеспечивающего использование информационного блока или социальной информации в целях улучшения действующего законодательства. ——————————— <1> См.: Черногор Н. Н. Юридическая техника правового мониторинга: постановка проблемы и подходы к исследованию // Законодательство и экономика. 2010. N 1. С. 15 — 20.
Правовая основа, на базе которой представляется возможным дать оценку деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при использовании информационных технологий для целей противодействия коррупции, состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Среди наиболее важных федеральных законов можно выделить: ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2> (далее — Закон «О противодействии коррупции»), ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <3>, ФЗ от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <4>. ——————————— <2> См.: Российская газета. 2008. N 266. <3> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. <4> См.: Парламентская газета. 2009. N 8.
В числе ключевых принципов, имеющих общее значение для противодействия коррупции в масштабах всей страны, наиболее значимыми являются: во-первых, принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, во-вторых, принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, а также принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Данными принципами заложена надежная правовая база к тому, чтобы деятельность органов государственной власти в России (в том числе органов государственной власти субъектов Российской Федерации) стала прозрачной и была выполнена рекомендация Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (ст. 13 Конвенции ООН против коррупции) по необходимости оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию «отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней». Таким образом, Закон «О противодействии коррупции» направлен в том числе и на то, чтобы обеспечить для населения возможность к эффективному доступу к информации. Важность и актуальность вопроса информационного обеспечения противодействия коррупции ставит перед нами задачи для комплексного исследования данной проблемы, рассматривая главным образом ее информационно-правовую составляющую. Природа информационного обеспечения противодействия коррупции была четко охарактеризована В. В. Астаниным, который отметил, что «информационное обеспечение — это всего лишь форма, которая может иметь постоянные или переменные свойства» и что «гораздо важнее содержание и механизмы подачи (преподнесения) материала антикоррупционной направленности» <5>. ——————————— <5> См.: Астанин В. В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. N 2.
Содержание и механизмы преподнесения материала антикоррупционной направленности являются информационной составляющей в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросе противодействия коррупции. Правовой мониторинг информационного обеспечения противодействия коррупции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации есть средство, благодаря которому облегчается работа по созданию единого правового поля или пространства. Мониторинг способствует унификации законодательных инициатив для последующего использования наиболее эффективных из них на всей территории России. Вовремя скорректировав правоприменительную практику и практику деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по введению адекватного механизма информационного обеспечения в сфере противодействия коррупции, мы оптимизируем систему государственного управления в субъектах Российской Федерации. Именно поэтому крайне важна корреляция норм федеральных законов (прежде всего, ФЗ «О противодействии коррупции», а также двух Законов, упомянутых выше, посвященных праву на информацию) и тех правоприменительных мер, которые реализуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации требований этих Законов. Коррекция уже действующих законодательных актов различных уровней, конечно, важна, особенно если имеются научно обоснованные рекомендации к такому изменению на основе практики их правоприменения, но сейчас, и в этом можно поддержать мнение М. Д. Чесноковой, «нужна, прежде всего, организация применения закона на основе полученных в ходе мониторинга данных» <6>. Это должно выражаться в юридически выверенных рекомендациях исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <6> См.: Чеснокова М. Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 89 — 95.
Итак, рассмотрим информационно-правовые технологии и механизмы, внедренные в деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Центрального федерального округа), которые обеспечивают результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих в сфере противодействия коррупции. Такой мониторинг согласуется с целями, установленными Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» <7>. ——————————— <7> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 11.
В соответствии со ст. 10 ФЗ от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — ФЗ N 8) государственные органы (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователь информации может направить и получить запрашиваемую информацию (см. табл. 1).
Таблица 1
Сравнительный анализ сведений, содержащихся на официальных сайтах высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере ЦФО), касающихся обеспечения обратной связи органов государственной власти с субъектами гражданского общества для целей противодействия коррупции <8>
——————————— <8> См.: Анализ контента сайтов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации приведен по состоянию на 19.01.2011.
Регион Наличие Наличие Наличие Наличие Наличие электронной информации о информации сведений об информации приемной нормотворческой о результатах использовании о работе с деятельности проверок бюджетных обращениям (обсуждение (антикоррупционная средств нормативных работа) правовых актов)
Владимирская + — — — + область
Воронежская + + + + + область
Ивановская + + + + — область
Калужская + — — + + область
Костромская + — — — + область
Курская + + + + + область
Липецкая + — + + + область
Москва + + + + —
Московская + — + + + область
Рязанская + — — + + область
Смоленская + + + + + область
Тамбовская + — — — — область
Тверская + + — + + область
Тульская + + + — + область
Ярославская + + — + + область
Данная сравнительная таблица была подготовлена с учетом применения юридической техники правового мониторинга. Основные использованные приемы — анализ и оценка полученной информации (правовых сведений). Как следует из данной таблицы, требование о размещении на своих сайтах электронной приемной выполнено всеми высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации (Центральный федеральный округ). Однако существуют проблемные юридические вопросы, связанные с правом доступа к информации о деятельности государственных органов. Представляется, что некоторая несогласованность присуща положениям ст. 4 ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ N 59) и пп. 6 п. 1 ст. 20 ФЗ N 8, связанная с достижением целей, предусмотренных Законом «О противодействии коррупции». Как следует из самих Федеральных законов N 59 и N 8, сфера применения данных Законов связана с реализацией конституционных прав граждан на информацию. Статья 4 ФЗ N 59 устанавливает, что обращение гражданина в государственный орган власти (в том числе в форме электронного документа) может быть реализовано в трех формах — предложение, заявление или жалоба. В частности, п. 2. ст. 4 данного Федерального закона раскрывает содержание предложения гражданина, под которым понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и т. д. При этом п. 1 ст. 20 ФЗ N 8 содержит положение о том, что информация о деятельности государственных органов не предоставляется в случае, если в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, проведении анализа деятельности государственного органа или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией. Между тем информацией о деятельности государственных органов является информация, созданная данными государственными органами в пределах своих полномочий, в которую включаются законы и иные нормативные правовые акты, проекты законов. В Центральном федеральном округе только половина сайтов (см. табл. 1) высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации содержит раздел, в котором ведется обсуждение проектов нормативных правовых актов и уже принятого законодательства. Половина сайтов не содержит информацию о проектах нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, хотя сама деятельность по противодействию коррупции, в соответствии со ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции», подразумевает совместную работу органов государственной власти субъектов Российской Федерации, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции). В соответствии со ст. 7 ФЗ «О противодействии коррупции» основными направлениями деятельности государственных органов власти по повышению эффективности противодействия коррупции являются: 1) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества; 2) принятие мер, направленных на привлечение граждан к более активному участию в противодействии коррупции; 3) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Статьей 4 ФЗ N 8 установлен важнейший принцип обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов — открытость и доступность информации о деятельности государственных органов (высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, как может быть реализована ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, в том числе высших исполнительных органов власти субъекта РФ, если ими не только не применяются меры по устранению причин коррупции, но даже не предоставляются институтам гражданского общества необходимые материалы, призванные служить объектом пристального мониторинга? Противоречия российского законодательства в данном вопросе снижают контроль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан. Противоречия в законодательстве в данном вопросе служат главным тормозом для эффективного правоприменения. Полагаю, что необходимо исключить пп. 6 п. 1 ст. 20 ФЗ N 8 «Основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», как противоречащий законодательству, а также принципу развития института общественного контроля в сфере противодействия коррупции. Несомненно, что если в соответствии со ст. 5 ФЗ N 59 гражданин имеет право при рассмотрении обращения государственным органом обращаться с просьбой об истребовании материалов и документов (в частности, проектов нормативных правовых актов) в электронной форме, однако в силу несвоевременного размещения информации о своей деятельности высшим исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или несоблюдения требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом, такие материалы и документы органом не предоставляются, гражданин либо иной субъект гражданского общества могут обратиться с жалобой вышестоящему органу исполнительной власти, в чем и будет проявляться специфика института общественного контроля в сфере противодействия коррупции. Поскольку средства обеспечения пользования официальным сайтом высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации устанавливаются непосредственно в пределах полномочий этого органа, то вся деятельность органа по внедрению информационных технологий в свою работу должна быть нацелена на обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращения. В п. 3 ст. 20 ФЗ N 8 указано, что государственный орган вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет. Норма п. 3 ст. 11 этого ФЗ устанавливает, что из предоставляемой информации о деятельности государственных органов подлежат изъятию сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа. Мониторинг правоприменения информационного обеспечения противодействия коррупции на примере высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации (см. табл. 1) позволяет утверждать, что информация о нормотворческой деятельности, о результатах проверок (антикоррупционная работа), об использовании бюджетных средств, а также информация о работе с обращениями не является информацией ограниченного доступа в соответствии со ст. 13 данного ФЗ и более того, является информацией, которая в соответствии с законом должна содержаться на официальном сайте высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако думается, что высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны быть освобождены от обязанности предоставлять такую информацию по запросу в случае, если информация обнародована (опубликована) негосударственным средством массовой информации, т. е. средством массовой информации, учредителем которого, в соответствии со ст. 7 ФЗ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации <9>», является негосударственный орган. В противном случае институты гражданского общества при получении подобной информации из негосударственного источника могут столкнуться с недостоверной информацией. ——————————— <9> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7.
В целях эффективного правоприменения и устранения законодательных барьеров к такому правоприменению предлагается изложить п. 3 ст. 20 ФЗ N 8 следующим образом: «…государственный орган, орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации, учредителем которого выступает государство, или размещена в сети Интернет». В заключение статьи хотелось бы отметить, что открытость и доступность информации о своей деятельности и в связи с осуществлением установленных законом полномочий должна быть присуща не только администрациям и правительствам на местах, но должна пронизывать всю систему правоохранительной деятельности в регионах. В начале 2011 г. <10> министром внутренних дел Р. Г. Нургалиевым было проведено совещание, на котором обсуждались результаты работы по реагированию на обращения и заявления граждан. На совещании министром было отмечено, что «необходимо создать условия, чтобы деятельность ОВД была максимально открытой и прозрачной», а достижение этого возможно благодаря «организации отчетов со стороны должностных лиц полиции перед населением, и, конечно, общественному контролю со стороны общественного совета при ОВД». По итогам совещания было принято решение о начале работы с февраля 2011 г. приемных Общественных советов при органах внутренних дел в каждом субъекте Российской Федерации <11>. ——————————— <10> Совещание было проведено 20.01.2011. <11> В настоящее время такие приемные работают в 22 субъектах Российской Федерации.
Появление позитивных тенденций в части формирования новой партнерской модели взаимодействия полиции и граждан, а также минимизации коррупционных рисков в деятельности органов внутренних дел, возлагается на принятие и вступление в силу Закона «О полиции» <12>, который будет способствовать налаживанию конструктивного диалога между органами внутренних дел и институтами гражданского общества. ——————————— <12> URL: http:// zakonoproekt2011.ru/ police/ 07-08-2010
