Научно-практический комментарий к статье 19 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

(Янкевич С. В.) («Юридический мир», 2012, N 10)

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ 19 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 7 ФЕВРАЛЯ 2011 ГОДА N 6-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ»

С. В. ЯНКЕВИЧ

Янкевич Семен Васильевич, аспирант кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Комментарий представляет собой анализ организационно-правовых основ гласности деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Рассматриваются полномочия контрольно-счетных органов по обеспечению их открытости, включая подготовку и представление отчетов о результатах деятельности. Автор анализирует акты международного права, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, судебные решения.

Ключевые слова: контрольно-счетный орган, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, гласность, отчет, опубликование.

Organisational and legal foundations of publicity of regional and municipal financial control bodies S. V. Yankevich

The commentary represents the analyses of organisational and legal foundations of publicity of control and counting bodies of subjects of the Russian Federation and municipal units. It’s considered authorities of control and counting bodies on providing their opening including preparing and submitting reports about results of activity. Author analyses regulations of international law, legal acts of subjects of the Russian Federation and municipal units, adjudications.

Key words: control and counting body, subject of the Russian Federation, municipal unit, publicity, report, publication.

Принцип гласности деятельности контрольно-счетных органов в соответствии с п. 2.5 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации <1> предусматривает представление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти. ——————————— <1> Принята IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2003. N 1(61).

Настоящая обязанность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, впрочем, как и любых других органов государственной власти и местного самоуправления, подлежит исполнению в целях реализации конституционного права граждан Российской Федерации на получение информации. Право на информацию на уровне международно-правового регулирования нашло свое отражение в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека <2> и ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <3>. ——————————— <2> Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апреля. <3> Заключена в Риме 4 ноября 1950 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163.

Свобода информации является элементом свободы мысли и слова. Пункт 4 ст. 29 Конституции РФ устанавливает целый ряд прав человека в области информации. Право искать, получать, производить и распространять информацию без предварительного разрешения и уведомления государственных органов любым законным способом независимо от государственных границ и форм выражения не подлежит ограничению со стороны государства, кроме распространения сведений, составляющих государственную тайну <4>. ——————————— <4> Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 42.

Данное положение Конституции РФ детализирует Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <5>. В ст. 8 Федерального закона установлено, что граждане и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований федерального законодательства. ——————————— <5> Российская газета. N 165. 2006. 29 июля.

До недавнего времени в Российской Федерации не существовало общих для всех органов государственной власти и местного самоуправления требований по опубликованию информации о своей деятельности. Зачастую вопрос о том, какие сведения обнародовать и вовсе предъявлять ли их общественности, находился в руках самого государственного или муниципального органа. И только в 2009 г. был принят Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <6>. ——————————— <6> Российская газета. N 25. 2009. 13 февраля.

Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления основывается на принципах открытости и доступности информации; достоверности информации; свободы поиска, получения, передачи и распространения информации; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления также провозглашено в ст. 38 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <7>. ——————————— <7> Российская газета. N 32. 1992. 8 февраля.

Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, в т. ч. контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Общие требования к обеспечению гласности в деятельности органов регионального и муниципального финансового контроля определены в ст. 19 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» <8> (далее — Федеральный закон о контрольно-счетных органах). ——————————— <8> Российская газета. N 29. 2011. 11 февраля.

В п. 1 ст. 19 Федерального закона о контрольно-счетных органах перечислены способы обеспечения доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов. Сведения предоставляются посредством размещения информации на официальных сайтах контрольно-счетных органов (например, http://www. krasksp. ru/ — официальный сайт Контрольно-счетной палаты г. Красноярска), опубликования данных в собственных изданиях контрольно-счетных органов (например, Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы <9>) и других средствах массовой информации (например, телевизионный сюжет о результатах проверки Контрольно-счетной палатой Республики Калмыкия государственных учреждений на предмет целевого использования денежных средств бюджета Республики, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья на телеканале «ГТРК-Калмыкия» от 19 октября 2011 г.). ——————————— <9> Отчет о результатах внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов внутригородских муниципальных образований в городе Москве за 2010 год // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. 2011. N 3(38).

Впервые на законодательном уровне способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления были перечислены в п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В частности, органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивают доступ к информации о своей деятельности путем опубликования таких сведений в средствах массовой информации или их размещения в сети Интернет. Теперь каждый орган государственной власти и местного самоуправления обязан иметь собственный официальный сайт в сети Интернет, наполнять его необходимой общественности информацией о своей деятельности. Еще до недавнего времени отсутствие у органа государственной власти официального сайта в сети Интернет могло стать предметом судебных разбирательств. Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 18 октября 2005 г. по делу N 2-1133/05 <10> было удовлетворено исковое требование гражданина о признании незаконными действий ряда органов государственной власти, выразившихся в неразмещении последними информации о своей деятельности в сети Интернет. Заявитель полагал, что бездействие органов государственной власти нарушает его права, предусмотренные ст. 29 Конституции РФ. ——————————— <10> Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Данным решением суд обязал Федеральную службу охраны Российской Федерации разместить в сети Интернет собственные информационные ресурсы, а Федеральную службу по военно-техническому регулированию, Федеральную службу по оборонному заказу, Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную службу судебных приставов, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации — привести информационные ресурсы, размещенные в сети Интернет, в соответствие с действующим законодательством. В настоящее время все большую популярность среди пользователей информации о деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приобретают именно официальные сайты органов контроля в сети Интернет. Во исполнение Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Стратегии развития информационного общества <11> практически все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеют собственные интернет-ресурсы. Их отличает оперативность в информировании российской и зарубежной общественности о деятельности органов финансового контроля. ——————————— <11> Распоряжение Президента Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212 «Об утверждении Стратегии развития информационного общества» // Российская газета. N 34. 2008. 16 февраля.

Предметом сообщений контрольно-счетных органов является информация о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Однако стоит справедливо заметить, что контрольно-счетные органы не обладают абсолютной свободой при обнародовании сведений о проведенных проверках и принятых по ним мерах. Их действия ограничены требованиями федерального законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне. Правовые основы режима конфиденциальности информации определены Конституцией РФ. В п. 4 ст. 29 установлено, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <12> в ст. 6 закрепляет, что подобного рода сведения (например, информация об объемах государственного оборонного заказа) подлежат засекречиванию, т. е. введению ограничений на их распространение. ——————————— <12> Российская газета. N 182. 1993. 21 сентября.

В соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» <13> должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления не вправе разглашать или передавать другим лицам информацию, составляющую коммерческую тайну (например, сведения, содержащиеся в документах, поступивших от контрагентов учреждения). ——————————— <13> Российская газета. N 166. 2004. 5 августа.

Нормы перечисленных законов согласуются с положением п. 3 ст. 16 Лимской декларации руководящих принципов контроля <14>, согласно которому годовой отчет должен отражать всю деятельность высшего контрольного органа, только в случае наличия интереса в защите содержания доклада от разглашения высший контрольный орган должен внимательно взвесить, что важнее — удовлетворение этого интереса или предание фактов гласности. ——————————— <14> Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) 17 — 26 октября 1977 г. Доступ из СПС «Гарант».

Несмотря на то, что Декларация провозглашает основы деятельности высших контрольных органов, ее положения могут быть применены к правоотношениям, участниками которых выступают контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку нормы Декларации нашли отражение в общих принципах финансового контроля в Российской Федерации. В случае нарушения конфиденциальности информации должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления несут ответственность дисциплинарную, гражданско-правовую и уголовную. Пункт 2 ст. 19 Федерального закона о контрольно-счетных органах устанавливает обязательность составления контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отчета о своей деятельности, предоставления этого отчета законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации и муниципального образования, а также его опубликования. Данная норма детализирует п. 3 ст. 3 Федерального закона о контрольно-счетных органах, в котором провозглашена подотчетность контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации и муниципального образования законодательному органу субъекта Российской Федерации и представительному органу муниципального образования соответственно. Положение о подотчетности органов финансового контроля создавшим их представительным (законодательным) органам находит отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля. В соответствии с п. 1 ст. 16 Декларации высший контрольный орган должен быть уполномочен Конституцией направлять ежегодно свой доклад об итогах и выводах по результатам проведенных им проверок непосредственно в парламент или другие компетентные государственные органы. Этот доклад должен быть опубликован. Это обеспечит обширную информацию и вызовет дискуссии и таким образом создаст более благоприятный климат для реализации выводов и рекомендаций высшего контрольного органа. Положения Лимской декларации руководящих принципов контроля были трансформированы применительно к российской правовой системе. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» <15> Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием Российской Федерации, и ему подотчетным. ——————————— <15> Российская газета. N 9 — 10. 1995. 14 января.

Стоит отметить, что перехода в восприятии этого принципа от федерального уровня к уровню субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в известной степени не существует. Статусы контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определены подобным образом. Процедура составления, рассмотрения ежегодного отчета, а также его представления законодательным (представительным) органам в регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разработана, как правило, довольно скудно. Так, в п. 3 ст. 10 Закона Пермского края от 30 июля 2007 г. N 78-ПК «О Контрольно-счетной палате Пермского края» <16> указано лишь, что годовой отчет Контрольно-счетной палаты рассматривается Коллегией Контрольно-счетной палаты Пермского края, а после, согласно ст. 33 этого же Закона, представляется Законодательному Собранию и подлежит опубликованию. ——————————— <16> Собрание законодательства Пермского края. 2007. 28 сентября. N 9.

В Регламенте Контрольно-счетной палаты Москвы от 15 декабря 2010 г. N 15 <17> положение о представлении в Московскую городскую Думу ежегодного отчета о деятельности контрольно-счетного органа и его обнародовании и вовсе содержится не среди обязанностей Контрольно-счетной палаты Москвы, а как одна из форм обеспечения гласности в ее деятельности. ——————————— <17> Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. 2011. N 4(35).

Общие требования к наполнению отчета органов финансового контроля, установленные в п. 1 ст. 17 Лимской декларации руководящих принципов контроля, определяют, что отчет должен содержать факты и объективную и четкую их оценку и ограничиваться изложением наиболее значимых результатов работы. Язык отчета должен быть точным и общедоступным. В регламентах и иных актах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вопросу содержания отчета, как правило, уделяется незначительное внимание. Так, в ст. 26 Закона Калининградской области от 31 марта 2010 г. N 422 «О Контрольно-счетной палате Калининградской области» <18> определено, что ежегодный отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты должен содержать не только информацию о проведенных контрольных мероприятиях и экспертно-аналитических работах, но также рекомендации и предложения по реформированию законодательства. ——————————— <18> Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Общую направленность содержания ежегодных отчетов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации можно понять, изучив, например, Отчет о работе Счетной палаты Республики Татарстан в 2010 г. <19>. ——————————— <19> Официальный сайт Счетной палаты Республики Татарстан // URL: http://www. sprt. ru/files/otch2010_r. pdf.

Основу отчета составляют разделы «Основные показатели деятельности», «Экспертно-аналитическая деятельность» и «Контрольно-ревизионная деятельность». В них приводятся расчетные данные по контрольным мероприятиям в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля: общее количество контрольных мероприятий; число выявленных нарушений; число физических и юридических лиц, привлеченных к ответственности; количество проведенных экспертиз проектов законов, в т. ч. проекта закона о республиканском бюджете; объем проверенных денежных средств. Особое внимание Счетной палатой Республики Татарстан уделено аудиту эффективности использования средств бюджетов на покупку медицинского оборудования, обеспечение жильем молодых семей, капитальный ремонт многоквартирных домов и противопожарные мероприятия. Отдельные главы отчета посвящены вопросам взаимодействия Счетной палаты Республики Татарстан со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данный Отчет был опубликован на официальном сайте контрольно-счетного органа в сети Интернет (http://www. sprt. ru/) и в Информационном бюллетене Счетной палаты Республики Татарстан. В 2010 г. в средствах массовой информации (интернет-издания, журналы, газеты и на телевидении) деятельность Счетной палаты была представлена в 257 материалах и телевизионных сюжетах <20>. ——————————— <20> Отчет о работе Счетной палаты Республики Татарстан в 2010 году // URL: http://www. sprt. ru/files/otch2010_r. pdf.

Не более подробно полномочие по рассмотрению отчетов о деятельности контрольно-счетных органов представлено и в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Более того, в некоторых из них, например в Регламенте заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга <21>, о подобном полномочии и вовсе не упоминается. ——————————— <21> Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.1994 N 9 «Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

На местном же уровне ввиду запоздалого приведения актов муниципальных образований в соответствие с Федеральным законом о контрольно-счетных органах нормы о ежегодном отчете контрольно-счетных органов и его обязательном опубликовании зачастую отсутствуют, впрочем, как и сами регламенты работы контрольно-счетных органов. Так, среди правовых актов Костомукшского городского округа (Республика Карелия) положение о ежегодном отчете контрольно-счетного органа муниципального образования упоминается лишь в п. 36 ст. 26 Устава муниципального образования «Костомукшский городской округ» от 7 апреля 2006 г. N 496-ГС <22>, регламентирующем вопросы исключительной компетенции Совета Костомукшского городского округа. ——————————— <22> Новости Костомукши. 2006. 13 апреля. N 15.

В то же время в п. 2 ст. 20 Положения о Контрольно-счетной палате Чердынского муниципального района <23> (Пермский край) установлено, что Контрольно-счетная палата ежегодно представляет на рассмотрение Земскому Собранию отчет о своей деятельности и одновременно направляет его главе Чердынского муниципального района. Указанный отчет публикуется в газете «Северная звезда» и в сети Интернет только после его рассмотрения Земским Собранием. ——————————— <23> Решение Земского Собрания Чердынского муниципального района Пермского края от 1 сентября 2011 г. N 243 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате Чердынского муниципального района» // Северная звезда. 2011. 2 сентября. N 35.

В п. 3 ст. 19 Федерального закона о контрольно-счетных органах определено, что правовую основу для опубликования информации о деятельности контрольно-счетных органов составляет федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, а также регламенты работы самих контрольно-счетных органов. Пункт 1 ст. 12 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» содержит бланкетную норму: обнародование (опубликование) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации. Порядок распространения информации определяется уже упомянутым Законом «О средствах массовой информации». Также законодательными органами субъектов Российской Федерации принимаются постановления, регламентирующие порядок организации доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов. В частности, это предусмотрено п. 4 ст. 19 Закона Ленинградской области «О Контрольно-счетной палате Ленинградской области» <24>, хотя собственно самого постановления Законодательное Собрание пока еще не приняло. ——————————— <24> Вестник Правительства Ленинградской области. 2011. 21 ноября. N 98.

Подобные акты действуют и в муниципальных образованиях. Так, Постановление Председателя Контрольно-счетной палаты муниципального образования г. Салехард от 17 марта 2011 г. N 3 «Об утверждении Порядка организации доступа к информации о деятельности Контрольно-счетной палаты муниципального образования г. Салехард» <25> устанавливает способы доступа к таким сведениям, порядок их обнародования, требования к информационному наполнению официального сайта контрольно-счетного органа, а также права и обязанности должностных лиц контрольно-счетного органа по обеспечению доступа к информации. ——————————— <25> Полярный круг. 2011. 22 марта. N 12.

Однако существуют муниципальные образования, в которых вопрос доступа к информации контрольно-счетных органов до сих пор не урегулирован. Примером, иллюстрирующим данное положение дел, может послужить Регламент Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа от 29 ноября 2011 г. <26>. Одной из задач Регламента (п. 1.2) является установление порядка опубликования в средствах массовой информации и размещения в сети Интернет информации о деятельности Контрольно-счетной палаты. Однако в последующем об установлении порядка опубликования информации в Регламенте не упоминается. Примечательно, что данный Регламент был принят 29 ноября 2011 г. и по логике вещей должен полностью соответствовать Федеральному закону о контрольно-счетных органах. ——————————— <26> Бюллетень Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа. 2011. N 5(30).

Несмотря на все еще существующую противоречивость и разобщенность актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере финансового контроля, федеральным законодателем определен унифицированный подход к деятельности контрольно-счетных органов, в т. ч. к обеспечению доступа к информации об их деятельности. Положения ст. 19 Федерального закона о контрольно-счетных органах раскрывают один из основных принципов деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований — принцип гласности.

——————————————————————