(Соколова О. С.) («Административное и муниципальное право», 2012, N 8)
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
О. С. СОКОЛОВА
Соколова Ольга Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина (филиал в г. Вологде).
В статье исследуются правовые основы реализации функций информационного обеспечения муниципального контроля, закрепленные в федеральных законах. К данным функциям автор относит информационное взаимодействие органов муниципального контроля с иными органами власти; информационное обеспечение оценки эффективности муниципального контроля; обеспечение доступа к информации о результатах муниципального контроля для общественности. Определены недостатки в нормативном закреплении объема информации, размещаемой по итогам осуществления муниципального контроля, предложены пути их устранения.
Ключевые слова: муниципальный контроль, вопросы местного значения, переданные отдельные государственные полномочия, мониторинг осуществления муниципального контроля, взаимодействие органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, объем размещаемой информации, оценка эффективности осуществления муниципального контроля.
Information Support of Local Self-Government O. S. Sokolova
The article studies the legal grounds for realizing functions of municipal control information support established by the federal laws. According to the author, these functions include information exchange between bodies of municipal control and other state bodies; information support of municipal control performance evaluation; and public access to information about results of municipal control. The author describes drawbacks in legal enforcement of the information content to be displayed and suggests certain ways to improve those.
Key words: municipal control, self-government issues, delegated state powers, monitoring of municipal control enforcement, interaction between state control (supervision) and municipal control bodies, content of displayed information, performance evaluation of municipal control.
Осуществление муниципального контроля становится значимой составляющей компетенции муниципальных образований, имеющей в последнее время устойчивую тенденцию к расширению; так, в вопросах местного значения муниципальных районов и городских округов в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> (далее — Закон N 131-ФЗ) в 2011 г. было закреплено пять новых сфер муниципального контроля. Сложность реализации функций муниципального контроля обусловлена его многовидовой структурой. Министерством экономического развития РФ <2> контрольные полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в федеральном законодательстве, подразделены на два вида: собственные и делегированные, при этом в первом виде выделены 4 разновидности в зависимости от такого критерия, как включение (невключение) в сферу регулирования Федерального закона N 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <3> (далее — Закон N 294-ФЗ). Особенности осуществления каждого вида (подвида) муниципального контроля, безусловно, определяют и специфику их информационного обеспечения. Вместе с тем в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 гг. сформулированы общие основные направления совершенствования информационного обеспечения реализации функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <2> Министерство экономического развития РФ. Муниципальный контроль в Российской Федерации (Аналитический доклад). 2011 // http://www. minregion. ru/upload/documents/2011/12/191211/191211_5.pdf. <3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.
— общедоступность сведений о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистике результатов проведения таких проверок; — отслеживание и проверка размещения такой информации; — расширение перечня сведений о проведении государственного (муниципального) контроля, подлежащих обязательному опубликованию на сайтах органов власти <4>. ——————————— <4> Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
Основной целью информационного обеспечения муниципального контроля следует признать достижение строгого соблюдения требований к осуществлению муниципального контроля, установленных нормативными правовыми актами. По мнению Э. В. Талапиной, для этого как в сфере государственного, так и в сфере муниципального контроля необходимо четко и однозначно определить полномочия по истребованию информации у частных субъектов, на законодательном уровне урегулировать виды и объем истребуемой информации, расписать механизм реагирования на нарушения, совершенные должностными лицами, установить их ответственность за подобные нарушения <5>. ——————————— <5> Талапина Э. В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и право. 2011. N 3. С. 11.
Реализации данной цели будут способствовать следующие функции информационного обеспечения муниципального контроля: информационное взаимодействие органов муниципального контроля с иными органами власти; информационное обеспечение оценки эффективности муниципального контроля; обеспечение доступа к информации о результатах муниципального контроля для общественности. Рассмотрим правовые основы реализации данных функций в отдельных федеральных законах.
Информационное взаимодействие органов муниципального контроля с иными органами власти
Предмет такого информационного взаимодействия в Законе N 294-ФЗ определен в п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 7 как информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля; информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства РФ в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Как видим, данное взаимодействие носит координационный характер. В отношении отдельных видов муниципального контроля порядок информационного взаимодействия может закрепляться в типовых соглашениях, на основе которых органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля формируют конкретный механизм обмена информацией. Так, например, Типовым соглашением о взаимодействии Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области с муниципальными образованиями при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля определены виды информации, предоставляемой территориальному органу органами местного самоуправления: это акты органов местного самоуправления, изменяющие статус земельных участков, а также акты, фиксирующие факт совершения административного правонарушения в сфере земельных отношений, и прилагаемые к данным актам документы <6>. ——————————— <6> http://www. to44.rosreestr. ru/about/coord/sogl-25
Механизм информационного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного контроля (надзора) должен быть процессуально закреплен в административных регламентах исполнения функций по осуществлению муниципального контроля. Однако процессуальная регламентация такого механизма не всегда удачна. Зачастую в таких регламентах раздел, посвященный взаимодействию органа местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля, определяет различные формы взаимодействия без соотнесения его субъектов с конкретными закрепленными формами взаимодействия <7>. ——————————— <7> Пункт 19 Постановления главы Волоколамского муниципального района Московской области от 29.12.2011 N 4472 «Об утверждении Административного регламента по исполнению муниципальной функции «Проведение проверок при осуществлении муниципального контроля» // http:// www. consultant. ru/ online/ base/?req=doc;base=MOB;n=147241;page=esse.
В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Закон N 6-ФЗ) <8> информационное взаимодействие контрольно-счетных органов муниципальных образований реализуется в первую очередь в рамках исполнения обязательных требований по предоставлению запрашиваемой информации для осуществления муниципального финансового контроля (ст. 15). Информационное взаимодействие в рамках координационных отношений может осуществляться в процессе деятельности ассоциаций (объединений) контрольно-счетных органов, консультативных, совещательных органов, создаваемых при контрольно-счетных органах. ——————————— <8> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
Переход к технологиям «электронного бюджета» требует решения задач проверки конечных результатов расходования бюджетных средств в количественных и качественных показателях выполнения государственных (муниципальных) заданий, а также контроля обоснованности расчетов соответствующих нормативных затрат. По итогам создания и развития системы «Электронный бюджет» предусматривается в том числе: — обеспечение открытости и доступности для граждан и организаций информации о прошлой, текущей и планируемой финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований; — обеспечение подотчетности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание инструментов для повышения ответственности публично-правовых образований за выполнение их функций, достижение индикаторов результативности деятельности и эффективности использования ресурсов <9>. ——————————— <9> Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 N 1275-р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» // СЗ РФ. 2011. N 31. Ст. 4773.
Ожидаемое системное реформирование информационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса в первую очередь затронет финансовые органы, органы внутреннего контроля главных распорядителей, а также органы муниципального финансового контроля. Для этого необходим единый информационно-методологический центр, или, иначе говоря, системный регулятор, имеющий соответствующие полномочия, методологическую базу и инструменты информационно-технологического обеспечения процессов <10>. ——————————— <10> http://bujet. ru/article/125255.php
Поэтому в части нормативного регулирования информационного обеспечения муниципального бюджетного контроля необходимо закрепить основополагающие принципы и статус участников информационного обмена, их соответствующие полномочия и обязанности.
Информационное обеспечение оценки эффективности муниципального контроля
Данная деятельность осуществляется в целях реализации норм ч. 5 ст. 7 Закона N 294-ФЗ, предусматривающих формирование Министерством экономического развития РФ ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля и его представление в Правительство РФ. Понятие «эффективность муниципального контроля» сформулировано в Постановлении Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» <11> и определяется как достижение органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля значений показателей, характеризующих улучшение состояния исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в соответствующих сферах деятельности. ——————————— <11> См.: п. 3 Приложения N 2 «Методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к данному Постановлению // СЗ РФ. 2010. N 15. Ст. 1807.
Для формирования данных показателей органы местного самоуправления и подведомственные им учреждения обязаны представлять 8 категорий сведений, из них 4 категории непосредственно используются при оценке эффективности муниципального контроля. Это документы и сведения, полученные в результате проверок; заявления и обращения различных субъектов права по вопросам, отнесенным к компетенции органов муниципального контроля; документы, подтверждающие негативные последствия деятельности хозяйствующих субъектов; документы, подтверждающие выполнение ими предписаний, постановлений, предложений органов муниципального контроля по результатам проведенных проверок. Объектом мониторинга является муниципальный контроль органов местного самоуправления не только в сфере собственных, но и в сфере делегированных полномочий. К сожалению, первые итоги аналитической оценки осуществления муниципального контроля, приведенные Министерством экономического развития, неутешительны: наиболее адекватная оценка эффективности контроля может быть осуществлена только на основании данных, показывающих, как осуществляемый контроль влияет на соблюдение поднадзорными субъектами нормативных требований и насколько качественно данный контроль осуществляется. Однако данные показатели не анализировались. Оценивая в целом данный раздел докладов органов местного самоуправления, можно говорить о том, что надлежащих данных, позволяющих реально оценить эффективность муниципального контроля, не приведено <12>. ——————————— <12> Министерство экономического развития РФ. Муниципальный контроль в Российской Федерации (Аналитический доклад). 2011 // http:// www. minregion. ru/ upload/ documents/ 2011/ 12/ 191211/ 191211_5.pdf.
Таким образом, можно сделать неутешительный вывод о том, что огромная работа муниципальных образований по осуществлению мониторинга эффективности муниципального контроля, проделанная в масштабах страны, безрезультатна…
Обеспечение доступа к информации о результатах муниципального контроля для общественности
Реализация данной функции муниципального контроля при осуществлении разных его видов существенно различается. Информационное обеспечение деятельности по осуществлению муниципального контроля, подпадающего под действие Закона N 294-ФЗ, включает согласно нормам ст. ст. 3, 6, 9 данного Закона: 1) обеспечение информационного взаимодействия органов муниципального контроля с органами прокуратуры в целях размещения Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года; 2) размещение на официальном сайте органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом утвержденного руководителем данного органа ежегодного плана проведения плановых проверок; 3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ; 4) организацию и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ <13>. ——————————— <13> Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 N 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля» // СЗ РФ. 2010. N 15. Ст. 1807.
Информационное обеспечение деятельности финансово-бюджетного муниципального контроля основано на положениях ст. 19 Закона N 6-ФЗ и предусматривает размещение на своих официальных сайтах информации о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Кроме того, обязательным является опубликование на официальных сайтах контрольно-счетных органов ежегодных отчетов о своей деятельности. Информационное обеспечение муниципального контроля, не подпадающего под действие Закона N 294-ФЗ, не имеет общих, универсальных требований, хотя может в каждом из этих видов регулироваться соответствующими административными регламентами. Информационное обеспечение регионального контроля (надзора), осуществляемого органами местного самоуправления в рамках переданных отдельных государственных полномочий, регулируется либо отраслевыми нормами, либо основано на стандартах информационной открытости, закрепленных в рассмотренных выше нормах Закона N 294-ФЗ. При определении требований к обеспечению доступа к информации о результатах муниципального контроля для общественности следует учитывать общие нормы п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <14> (далее — Закон N 8-ФЗ), предусматривающие, что на официальных сайтах органов местного самоуправления должна быть информация о результатах проверок, проведенных органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий. ——————————— <14> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Как видим, требования Закона N 8-ФЗ в части объема размещаемой информации о муниципальном контроле значительно уступают нормам Закона N 294-ФЗ и Закона N 6-ФЗ. Таким образом, в регулировании вопросов информационной открытости деятельности по осуществлению муниципального контроля на федеральном уровне можно отметить отсутствие единых требований не только к объему и порядку размещения информации о проводимых проверках, но и к данным об аналитической деятельности в рамках осуществления контрольных функций органов местного самоуправления. Подводя итог исследованию информационного обеспечения муниципального контроля, еще раз обратимся к результатам Доклада Министерства экономического развития РФ «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» и обратим внимание на те проблемы осуществления муниципального контроля, которые связаны с его информационным обеспечением. Во-первых, это неактивное информационное взаимодействие органов муниципального контроля с органами государственного контроля (надзора) в части предоставления последним информации в целях привлечения виновных лиц к ответственности (органы местного самоуправления, как правило, соответствующей юрисдикцией по применению санкций не обладают). Во-вторых, это низкий уровень административной регламентации функций по осуществлению муниципального контроля. Отсутствие административных регламентов исполнения функций по осуществлению муниципального контроля, в которых должны быть детально закреплены процедуры его информационного обеспечения, приводит к снижению правовых гарантий информационной открытости муниципального контроля. В-третьих, это разные модели определения субъектов муниципального контроля: это могут быть администрация муниципального образования как орган местного самоуправления, или отраслевые органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, или специализированный контрольный орган. Разный статус данных органов определяет различный объем финансирования средств на информационное обеспечение, различные возможности использования муниципальных информационных систем, различные полномочия контролирующих структур по обеспечению информационного взаимодействия с иными органами власти. В-четвертых, различный объем реально осуществляемого муниципального контроля: как указано в данном Докладе, наиболее активно реализуются контрольные функции органов местного самоуправления в сфере финансово-бюджетного контроля, земельного и лесного контроля. При этом имеют место ситуации, когда муниципальные образования отчитываются об отсутствии деятельности по осуществлению муниципального контроля как такового вообще. Отмеченные Минэкономразвития РФ проблемы осуществления муниципального контроля и его информационного обеспечения вызваны причинами как объективного, так и субъективного характера. Субъективные причины носят организационный характер: это несоблюдение действующего законодательства о муниципальном контроле органами местного самоуправления, игнорирование нормативных требований раскрытия информации о данной деятельности, общее низкое качество муниципального управления. К объективным причинам можно отнести: отсутствие единых подходов к определению объектов и содержания муниципального контроля в федеральном законодательстве; различные требования к объему и порядку размещаемой информации о муниципальном контроле; недостаточный уровень административной регламентации информационного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе при осуществлении совместных проверок. Однако главная причина ненадлежащего информационного обеспечения муниципального контроля, свойственная и другим сферам муниципального управления, — это противоречие между объемом функций и полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами, и фактическими ресурсными возможностями выполнения этих функций <15>. ——————————— <15> Шмаков В. И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2010. N 2. С. 13.
Библиографический список
1. Арановский В. К., Князев С. Д. Муниципальная реформа в России: развитие местного самоуправления, или децентрализация государственной администрации // Правоведение. 2007. N 2. 2. Бачило И. Л. Информационное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009. 3. Казанцева О. Л. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Барнаул, 2011. 4. Латышев С. Н. Исполнительная власть в системе местного самоуправления в Российской Федерации: правовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. 5. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Информационное право: Учебник. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 6. Сочнев Д. В., Хайтаров И. Н. Новые информационные технологии и их роль в развитии современного общества // Российская юстиция. 2011. N 11. 7. Талапина Э. В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и право. 2011. N 3. 8. Тедеев А. А., Усанов В. Е. Электронное государство: Монография. М.: Элит, 2008. 9. Хабриева Т. Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. N 3. 10. Шмаков В. И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2010. N 2.
References (transliteration)
1. Aranovskiy V. K., Knyazev S. D. Munitsipal’naya reforma v Rossii: razvitie mestnogo samoupravleniya, ili detsentralizatsiya gosudarstvennoy administratsii // Pravovedenie. 2007. N 2. 2. Bachilo I. L. Informatsionnoe pravo: Uchebnik dlya vuzov. M.: Vysshee obrazovanie; Yurayt-Izdat, 2009. 3. Kazantseva O. L. Vzaimodeystvie organov gosudarstvennoy vlasti sub’ektov Rossiyskoy Federatsii i organov mestnogo samoupravleniya v usloviyakh gosudarstvenno-pravovoy tsentralizatsii: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Barnaul, 2011. 4. Latyshev S. N. Ispolnitel’naya vlast’ v sisteme mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: pravovye aspekty: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2012. 5. Popov L. L., Migachev Yu. I., Tikhomirov S. V. Informatsionnoe pravo: Uchebnik. M.: Norma; Infra-M, 2010. 6. Sochnev D. V., Khaytarov I. N. Novye informatsionnye tekhnologii i ikh rol’ v razvitii sovremennogo obshchestva // Rossiyskaya yustitsiya. 2011. N 11. 7. Talapina E. V. Antikorruptsionnyy informatsionnyy standart v gosudarstvennom upravlenii: podkhody k ponimaniyu // Gosudarstvo i pravo. 2011. N 3. 8. Tedeev A. A., Usanov V. E. Elektronnoe gosudarstvo: Monografiya. M.: Elit, 2008. 9. Khabrieva T. Ya. Munitsipal’naya reforma v pravovom izmerenii // Zhurnal rossiyskogo prava. 2008. N 3. 10. Shmakov V. I. Problemy reformirovaniya i rosta effektivnosti mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 21: Upravlenie (gosudarstvo i obshchestvo). 2010. N 2.
