ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ <*>
В. А. ЯГОВКИНА
——————————— <*> Yagovkina V. A. Financial control over activity of state and municipal institutions.
Яговкина Вита Александровна, доцент кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России, кандидат юридических наук.
Статья посвящена анализу проблем правового регулирования и осуществления предварительного и последующего финансового контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений.
Ключевые слова: государственные и муниципальные учреждения, финансовый контроль.
The article is devoted to analysis of problems of legal regulation and effectuation of preliminary and subsequent financial control over activity of state and municipal institutions.
Key words: state and municipal institutions, financial control.
Законодательство, регулирующее правовой статус государственных и муниципальных учреждений, не содержит четких, детальных и последовательных требований и правил осуществления финансового контроля за деятельностью данного вида юридических лиц, а закрепляет лишь самые общие упоминания о контроле за исполнением государственных и муниципальных заданий и использованием имущества учреждений. Следует признать, что подобный подход к вопросу является пробелом законодательства, поскольку именно учреждения получают огромный объем бюджетных ассигнований для оказания государственных и муниципальных услуг их получателям, следовательно, за их деятельностью необходим как предварительный, так и последующий финансовый контроль. Если проанализировать действующее законодательство, можно сделать вывод о следующих направлениях финансового контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений. По общему правилу сохраняется бюджетный контроль со стороны контрольно-счетных органов соответствующего уровня, поскольку любое государственное или муниципальное учреждение обладает закрепленным за ним государственным или муниципальным имуществом и получает средства из бюджета публично-правового образования. В связи с этим контрольно-счетный орган соответствующего публично-правового образования обладает правом внешнего государственного и муниципального финансового контроля в отношении государственных (муниципальных) учреждений. Это право закреплено в ст. 12 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» <1> и в ст. ст. 9 — 10 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» <2>. Предметом финансово-контрольных мероприятий в данном случае будут только бюджетные средства и закрепленное за учреждениями имущество, но, например, не средства учреждений, полученные ими от приносящей доход деятельности или приобретенные иным путем (в порядке дарения, наследования, мены). ——————————— <1> Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 167 // СПС «КонсультантПлюс». <2> Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 903.
Если же говорить о финансовом контроле со стороны учредителя, основное внимание представитель учредителя должен уделять контролю за исполнением государственного и муниципального задания всеми типами учреждений. Контроль за соблюдением казенными учреждениями требований и условий, установленных для них заданиями, осуществляют главные распорядители средств соответствующего бюджета. Контроль за соблюдением бюджетными и автономными учреждениями требований и условий, установленных для них государственными и муниципальными заданиями, осуществляют государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя. Однако следует отметить, что практически ни один нормативный акт не содержит требований к методам и способам осуществления финансового контроля по отношению к этим объектам контроля. Некоторые выводы можно сделать лишь на основании положений Приказа Минфина РФ N 136н, Минэкономразвития РФ N 526 от 29.10.2010 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением», которые носят рекомендательный характер <3>. В соответствии с данным документом контроль за выполнением государственных заданий рекомендуется осуществлять в форме последующего контроля в виде камеральных и выездных проверок. ——————————— <3> Документ опубликован не был.
Главным распорядителям средств бюджета в отношении казенных учреждений, органам исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных или автономных учреждений, рекомендуется организовать работу по осуществлению контроля за выполнением заданий, в т. ч.: — определить структурное подразделение, уполномоченное осуществлять контроль за выполнением задания, а также формы контроля; — установление периодичности и последовательности действий при проведении камеральных проверок; — формирование и утверждение графиков проведения последующих выездных проверок выполнения заданий; — определение прав и обязанностей должностных лиц при проведении выездных проверок, способа информирования проверяемых об их правах и обязанностях в процессе проверки, требований к оформлению результатов проверки, а также описание мер, которые могут быть приняты по результатам осуществления контроля. При возложении на учреждения обязанности исполнять публичные нормативные обязательства учредитель должен в целях осуществления последующего контроля определить в приказе исполнительного органа государственной власти (местного самоуправления) об осуществлении учреждением полномочий по исполнению публичных обязательств ответственность за осуществление учреждением переданных полномочий исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления и порядок проведения таким органом контроля за осуществлением учреждением переданных полномочий. На наш взгляд, предварительный финансовый контроль за деятельностью учреждений осуществляется на стадии составления плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения. Приказ Минфина России от 28.07.2010 N 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения» <4> закрепил, что в плане финансово-хозяйственной деятельности, который составляется каждым бюджетным и автономным учреждением, должны быть указаны показатели финансового состояния учреждения (подразделения) (данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления плана) и плановые показатели по поступлениям и выплатам учреждения (подразделения). Учреждение составляет на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год (либо на очередной финансовый год и плановый период, если в данном публично-правовом образовании бюджетное планирование рассчитано на трехлетний период) план, исходя из представленной органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, информации о планируемых объемах расходных обязательств: ——————————— <4> Российская газета. 2010. 6 окт. N 225.
— субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием учреждением в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) (далее — государственное (муниципальное) задание); — субсидий, предоставляемых в соответствии с проектом закона (решения) о бюджете на осуществление соответствующих целей (далее — целевая субсидия); — бюджетных инвестиций; — публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме, полномочия по исполнению которых от имени органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления планируется передать в установленном порядке учреждению. Плановые показатели по поступлениям формируются учреждением (подразделением) в разрезе: — субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания; — целевых субсидий; — бюджетных инвестиций; — поступлений от оказания учреждением (подразделением) услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом учреждения (положением подразделения) к его основным видам деятельности, предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется на платной основе, а также поступлений от иной приносящей доход деятельности; — поступлений от реализации ценных бумаг (для государственных (муниципальных) автономных учреждений, а также государственных (муниципальных) бюджетных учреждений в случаях, установленных федеральными законами). Предварительные показатели плана уточняются исходя из показателей бюджета соответствующего уровня, утвержденных законом или решением о бюджете на очередной год (очередной год и плановый период). Подобная подробная информация, отраженная в плане, позволит впоследствии проконтролировать расходование бюджетных средств, выделенных учреждению (и не только субсидий на выполнение задания). Предварительный финансовый контроль также осуществляется при санкционировании расходов учреждений (см., например, Приказ Министерства финансов РФ от 16.07.2010 N 72н <5>, которым утвержден Порядок санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ). ——————————— <5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 27 сент. N 39.
Основным способом последующего контроля за деятельностью учреждения является получение учредителем отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества. Приказ Министерства финансов РФ от 30.09.2010 N 114н <6> утвердил Общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества. Указанный документ должен включать в себя данные, отражающие финансовую деятельность учреждения и состояние его имущества, а именно изменение (увеличение, уменьшение) балансовой (остаточной) стоимости нефинансовых активов относительно предыдущего отчетного года (в процентах); общая сумма выставленных требований в возмещение ущерба по недостачам и хищениям материальных ценностей, денежных средств, а также от порчи материальных ценностей; изменение (увеличение, уменьшение) дебиторской и кредиторской задолженности учреждения в разрезе поступлений (выплат); суммы доходов, полученных учреждением от оказания платных услуг (выполнения работ). ——————————— <6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 13 дек. N 50.
Кроме того, бюджетное и автономное учреждения дополнительно указывают суммы кассовых и плановых поступлений (с учетом возвратов) в разрезе поступлений, предусмотренных планом; суммы кассовых и плановых выплат (с учетом восстановленных кассовых выплат) в разрезе выплат, предусмотренных планом. Казенное учреждение дополнительно указывает показатели кассового исполнения бюджетной сметы учреждения и показатели доведенных учреждению лимитов бюджетных обязательств. Также учредитель может осуществлять предварительный контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений в части совершения ими крупных сделок и сделок с заинтересованностью. Крупной сделкой для автономного или бюджетного учреждения признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <7> и ст. 14 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <8>). ——————————— <7> Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145. <8> Собр. законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626.
В соответствии с п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения. В автономном учреждении в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. Если наблюдательный совет в автономном учреждении не создан (в случаях, разрешенных законодательством), то такое согласие также должен давать учредитель. Кроме того, в автономных учреждениях требуется предварительное одобрение наблюдательного совета также для сделок, в отношении которых имеется заинтересованность. Таким образом, законодатель предусмотрел механизм предварительного и последующего финансового контроля за некоторыми сделками учреждений, однако нельзя утверждать, что законодатель детально, последовательно и четко описывает порядок осуществления финансового контроля за учреждениями, хотя в связи с реформированием системы государственных и муниципальных учреждений порядок финансирования таких юридических лиц претерпел значительные изменения.
