(Устинович Е. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 12)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., проректор Курского института государственной и муниципальной службы, кандидат политических наук, доцент.
Информационная деятельность как в целом органов государственной власти, так и федеральных органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, можно условно подразделить на две основные составляющие части. Первая направлена на создание необходимого массива информации и его наполнение самой работой Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти. Характерной особенностью такой информации является доминирование в ней важнейшей и особой организационной формы представления информации — документа. Разумеется, речь идет о широком значении данного понятия, когда документ одновременно содержит такие информационные данные, как текст (содержание), форма и место публикации, дата, исходящий номер, подписавшее лицо и т. д. Вторая часть информационной деятельности направлена на целевое информирование, так сказать, «вовне», на удовлетворение информационных потребностей всех заинтересованных категорий общественности. Она, в свою очередь, условно подразделяется на ряд направлений: использование информационных ресурсов (например, официальная информация о деятельности Правительства РФ, распространение информационных материалов); представление информации по обращениям других органов (в частности, выступления членов Правительства на «правительственных часах» в Государственной Думе и Совете Федерации, ответы на парламентские запросы палат Федерального Собрания РФ и на запросы конкретных парламентариев); это также и так называемые пиар-мероприятия (прием граждан, публичные выступления должностных лиц, организация и проведение публичных мероприятий — пресс-конференций, брифингов и пр.). Для достижения целей эффективного взаимодействия создаются государственные информационные ресурсы. Организационные формы информации Правительства РФ о своей деятельности находят отражение в нормативных правовых актах, касающихся его статуса и организации работы, — прежде всего в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <1> (с последующими изменениями и дополнениями), в Положении об Аппарате Правительства и в Регламенте Правительства РФ (оба акта утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260) <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1. <2> СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.
Нельзя не отметить того, что правовые акты не только стали основой деятельности Правительства; они в определенной мере выступают как источник дополнительных информационных представлений о статусе Правительства, да и о власти в целом. Так, в ст. 1 Федерального конституционного закона Правительство Российской Федерации определяется как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Кроме того, там же говорится, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Внимательное прочтение соответствующих норм Конституции РФ позволяет увидеть, что в ней нет характеристики Правительства как «высшего» органа. Кроме того, в Конституции нет и общего понятия единой системы исполнительной власти. Данное выражение, правда, используется в ч. 2 ст. 77 Конституции: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют ЕДИНУЮ СИСТЕМУ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. — Е. С.)». Но, как видим, в Конституции в единую систему исполнительной власти органы включены по принципу общих предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. А Федеральный конституционный закон подобных ограничений не содержит. Общий анализ нормативных правовых актов, на основе которых осуществляет свою деятельность Правительство РФ, показывает преобладание в организационной информации таких видов, как экономическая и правовая информация. Упоминается и статистическая информация, а также аналитическая и справочная, необходимая для подготовки управленческих решений. Очевидно, что, несмотря на отсутствие упоминания в исследуемых нормативных правовых актах, в деятельности Правительства РФ используются также и другие виды информации, такие как социологическая, административная и т. д. <3> ——————————— <3> Ученые и практики выделяют более 20 видов открытой информации. См. об этом подробнее: Лопатин В. Н. Концепция развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. М., 1998; Правовая охрана и защита информации с ограниченным доступом: Учебное пособие. Калининград, 2000; Фатьянов А. А. Тайна и право. Основные системы ограничений на доступ информации в российском праве. М., 1998; Государственная тайна в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Под ред. А. В. Федотова и М. А. Вуса. СПб., 2004.
Следует отметить, что Правительство РФ обеспечивает осуществление своих полномочий по всем сферам и направлениям, благодаря в том числе и собственной информационной деятельности. Например, если говорить об экономической информации, она может быть разносторонней, причем как персонифицированной и относительно узкой, так и распространяющейся на масштабы всего государства. Причем порой трудно определить, какая имеет больший публичный резонанс. Так, сведения о доходах и об имуществе членов Правительства РФ, которые в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона о Правительстве в обязательном порядке представляются всеми членами Правительства в соответствующие налоговые органы в срок до 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым, становятся притягательным информационным источником для большинства средств массовой информации, внимательно изучаются политическими партиями, а также привлекают внимание рядовых граждан. Такого рода информация направляется в обязательном порядке Президенту Российской Федерации, палатам Федерального Собрания, она может быть опубликована в СМИ (в 2006 г. соответствующие данные появились в «Российской газете» за 25 октября). Данный вид экономической информации имеет вполне конкретную форму — налоговой декларации. Некоторые виды экономической информации создаются в ходе деятельности Правительства. Это, в частности, программы развития приоритетных отраслей экономики, реализуемые Правительством, формируемые им мобилизационные планы экономики Российской Федерации (ст. 14 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ). Это также согласно п. 2 ст. 16 Регламента Правительства программы социально-экономического развития страны, разрабатываемые Правительством в соответствии с Конституцией, федеральными законами, актами и поручениями Президента РФ, и планы действий по их реализации. В принципе об информации можно говорить во всех случаях, когда от Правительства исходит документ публичного значения, в котором отражается его позиция, доводимая до других органов, общественности, населения. Так, Правительство в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 104), Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ (ст. 36) дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В реализации данного полномочия можно найти одновременно экономическую и правовую информацию, исходящую от Правительства РФ. Формой экономической информации является отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год, представляемый Правительством РФ Государственной Думе вместе с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. Кроме того, Правительство представляет в Государственную Думу и текущую информацию о ходе исполнения федерального бюджета, она направляется в установленные сроки и в Счетную палату РФ. Хотя законодательство не говорит о конкретных видах представляемой информации, речь идет, скорее всего, о различных установленных формах письменных финансовых отчетностей, которые и составляют суть используемого в данном случае понятия информации. Что касается правовой информации, к ее массиву и формам можно отнести называемые в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе о Правительстве правовые акты, принимаемые им. Информационное содержание очевидно в предложениях Председателя Правительства о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, восходящих к Президенту РФ, а также предлагаемые им для утверждения самого Правительства его структура и внутренняя организация, распределение обязанностей между членами Правительства, и особенно между заместителями Председателя Правительства, принимаемые Правительством и его Председателем решения о назначении на должность и об освобождении от должности соответствующих должностных лиц системы исполнительной власти. Информационным источником о статусе и деятельности исполнительных органов государственной власти являются положения о федеральных министерствах, службах и агентствах. Правовая информация, исходящая от Правительства РФ, в значительной степени связана с законотворческим и законодательным процессом. Причем объем такой информации год от года становится больше. В частности, вошло в практику Правительства РФ ежегодное утверждение плана законотворческой работы Правительства, которым оно информирует Государственную Думу, Совет Федерации, Администрацию Президента РФ, а также общественность о тех законопроектах, которые уже готовятся либо будут подготовлены в федеральных органах исполнительной власти, рано или поздно поступят на рассмотрение парламента. В каком порядке это будет сделано — несколько самостоятельный вопрос. Дело в том, что на практике нередко подготовленные Правительством законопроекты поступают в Государственную Думу от Президента РФ. Их связь с Правительством и соответственно информация о его участии в подготовке законопроекта прослеживается через названный план законотворческой работы. Однако иногда законопроект готовится Правительством без анонсирования, передается Президенту для внесения в Думу; соответствующая информация об участии Правительства становится доступной из текущих сообщений членов Правительства, работников Аппарата, из назначения члена Правительства официальным представителем в Думе по законопроекту и другими «неформальными» путями. Законодательство предоставляет Правительству право обозначать свои приоритеты в законотворчестве собственным правом законодательной инициативы. Информация на этот счет обязательно сопровождает законопроекты от момента внесения до принятия закона. Правда, она не дает представления о реальной эффективности использования Правительством этой возможности участия в законодательном процессе. Не менее важно и то, что у Правительства есть право вносить в Государственную Думу отзывы, заключения и поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думой законопроектам независимо от того, кем они внесены на рассмотрение парламента. К сожалению, достаточно полной информации о путях реализации Правительством данных каналов своих возможностей не наблюдается. Письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к Правительству и его реакция на такие обращения — также форма правовой информации о деятельности Правительства. Установленные законодательством парламентские запросы Совета Федерации и Государственной Думы к Правительству, запросы и обращения отдельных членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы становятся комплексным источником, дающим информацию о взаимоотношениях обеих сторон, их взаимодействии. Порядок рассмотрения запросов и иных обращений регулируется нормами, содержащимися в Регламенте Правительства Российской Федерации (ст. 108 — 109). Так, подготовку проекта ответа на парламентский запрос к Председателю Правительства, заместителю Председателя по их поручению и через Аппарат Правительства РФ обеспечивают федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство РФ. При этом обязанность организации проработки поступивших в Правительство парламентских запросов возложена на Аппарат Правительства. Ответ на парламентский запрос дается Председателем Правительства, заместителем Председателя устно (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания) или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок от даты получения запроса или в срок, установленный палатой. Подытоживая вышесказанное, следует отметить, что основные нормативные правовые акты, регулируя деятельность Правительства Российской Федерации, предполагают и соответствующее ее информационное наполнение, что дает представление как о способах и путях реализации Правительством своих полномочий, так и о его роли в системе органов государства, взаимодействии Правительства и соответственно Президента РФ, палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, министерств и ведомств РФ, а также государственных органов субъектов РФ. Вместе с тем следует еще раз подчеркнуть, что немаловажным аспектом информационной деятельности Правительства Российской Федерации является ее направление, ориентированное на взаимодействие с гражданами, общественностью, политическими партиями и т. д. В рассмотренном выше преобладающее значение имеют документы, подготавливаемые и (или) принимаемые Правительством, они становятся как таковые информационным источником либо информацией становятся характеристики документов, данные об их прохождении, роли в регулировании экономических, социальных, а то и политических процессов и отношений. Что касается второго аспекта информации, как уже говорилось, она направлена, что называется, вовне. Конечно, правила такого рода информационной деятельности также могут отражаться и закрепляться в нормативных правовых актах. И тем не менее в данном случае речь идет, так сказать, о собственно информационных процессах. Это взаимодействие со средствами массовой информации, публичные выступления официальных должностных лиц, проведение пресс-конференций, брифингов и т. п. Безусловно, важными средствами для осуществления информирования заинтересованных граждан и юридических лиц о деятельности органов государственной власти, включая и Правительство РФ, являются электронные каналы. Это так называемое электронное управление прямого доступа — использование новых информационных технологий для осуществления административной деятельности и электронного взаимодействия между органами исполнительной власти, юридическими лицами и гражданами <4>. Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ, Регламент Правительства РФ лишь в общих чертах касаются этого аспекта информационной деятельности. ——————————— <4> Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник. 2-е изд. / Под ред. Б. Н. Топорнина. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 18.
Однако он находит отражение в специальном акте — им является Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <5>. Оно появилось в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации». Последний акт утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Принятие этого Закона, надо полагать, повлечет внесение изменений и дополнений в ряд актов, однако пока Постановление Правительства действует в изначальной редакции. ——————————— <5> http://govportal. garant. ru81/SESSION/S_g1BpZLzl/PILOT/doc. htm? skind=&pid…;
Данное Постановление Правительства привлекает внимание не только своим названием, говорящим о доступе к информации о деятельности Правительства, но и содержанием — оно свидетельствует о том, что названные выше виды информации о деятельности Правительства (через документы и внешнее информирование граждан и общественности) строго не разделяются и в качестве информационного объекта рассматриваются как единое целое. С одной стороны, это вызывает удовлетворение, поскольку предполагает широту информации, касающейся Правительства, с другой стороны, все же Постановление заставляет задуматься о том, есть ли какие-то критерии отграничения собственно информационных аспектов от текущей деятельности Правительства РФ. Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Правительство обязало федеральные органы исполнительной власти обеспечить доступ граждан и организаций к информации об их деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с Перечнем, утвержденным данным Постановлением. Указанные органы должны своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет, систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Установлено, что финансирование мероприятий, определенных Постановлением, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на текущее содержание федеральных органов исполнительной власти, средств федерального бюджета по статье расходов «Информатика (информационное обеспечение)» и средств Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65. Что касается Перечня, обозначенные в нем данные о деятельности непосредственно Правительства РФ, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, как уже сказано, по существу, делают безграничным объем информации, становящейся общедоступной. Условно всю соответствующую информацию можно разделить на несколько групп. Во-первых, это данные о правовых актах, которые касаются статуса, структуры и организации работы Правительства, его собственного правотворчества. Во-вторых, информационный массив составляют общие сведения о решениях Правительства по вопросам экономического и социального развития страны: об основных показателях социально-экономического развития РФ и исполнении федерального бюджета, о федеральных целевых программах (наименование, цели, основные задачи, заказчики, головные исполнители, объем финансирования, сроки и ожидаемые результаты реализации). В-третьих, отдельную группу составляют сведения о законопроектной деятельности Правительства РФ: планы законопроектной деятельности Правительства РФ, а также сведения об их исполнении; проекты федеральных законов, внесенных Правительством РФ в Государственную Думу; заключения Правительства РФ по законопроектам; официальные отзывы Правительства РФ на законопроекты, рассматриваемые палатами Федерального Собрания РФ; поправки к законопроектам. В-четвертых, Постановление 2003 г. требует давать информацию о перечнях и текстах международных договоров и соглашений РФ, заключенных (подписанных) Правительством РФ. В-пятых, это сведения, касающиеся непосредственно организации работы Правительства: о программах и планах деятельности Правительства РФ; об официальных визитах и рабочих поездках Председателя Правительства РФ и членов Правительства РФ, а также правительственных делегаций; о мероприятиях, проводимых в официальной резиденции Правительства РФ (заседания, совещания, встречи, пресс-конференции, семинары и брифинги, круглые столы), и иная информация о повседневной деятельности Правительства РФ; тексты официальных выступлений и заявлений Председателя Правительства РФ и членов Правительства РФ; повестка дня заседания Правительства РФ, а также сведения о материалах к заседанию Правительства РФ и его итогах; о решениях, принятых на заседаниях Правительства РФ, и об их исполнении. В-шестых, предметом информации становятся также сведения о взаимодействии Правительства РФ с иными органами государственной власти РФ, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными. В-седьмых, Постановление специально требует размещать для всеобщего сведения обзоры обращений граждан и организаций в Правительство РФ, обобщенную информацию о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах. Наконец, в-восьмых, можно выделить и такую группу специализированной информации, которая касается сведений о государственной службе в Аппарате Правительства РФ: порядок поступления на государственную службу в Аппарат Правительства РФ; квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных государственных должностей государственной службы в Аппарате Правительства РФ; перечень вакантных государственных должностей государственной службы в Аппарате Правительства РФ; условия и результаты конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы в Аппарате Правительства РФ. Должны быть общедоступными сведения о Председателе Правительства РФ и членах Правительства РФ, руководителях федеральных органов исполнительной власти, заместителях Руководителя Аппарата Правительства РФ, руководителях структурных подразделений Аппарата Правительства РФ, а также руководителях организаций и органов, образованных при Правительстве РФ (фамилии, имена, отчества и по согласованию с указанными лицами — биографические данные). Не составляют тайну сведения о задачах и функциях структурных подразделений Аппарата Правительства РФ, организаций и органов, образованных при Правительстве РФ. Наконец, Постановление требует размещать на сайте телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) подразделений по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ, сведения о порядке его работы, телефоны справочной службы. Если учесть, что Постановление 2003 г. содержит широкий перечень информации о деятельности отраслевых федеральных органов исполнительной власти, которые выносятся на всеобщее обозрение, в том числе и с открытием сайтов в Интернете, в целом можно сделать вывод: информации может появиться немало. И тогда актуальной станет следующая задача: оценка институтами гражданского общества, на основе информации, исходящей от Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти, эффективности их участия в управлении делами государства и выполнения тем самым своего конституционного предназначения.
