(Устинович Е. С.) («Административное право и процесс», 2011, N 4)
ПОДХОДЫ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Елена Степановна, директор Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета, кандидат политических наук, профессор.
В статье обосновывается необходимость более глубокого осмысления сущности информационных процессов, развивающихся в сфере государственного управления России в условиях построения в ней информационного общества. В этой связи необходимы разработка и принятие Закона «Об информации и информационной деятельности в государственном управлении».
Building of a legal system of information activity of federal executive authorities of the Russian Federation E. S. Ustinovich
The article justifies the necessity for a deeper apprehension of the essence of information processes developing in the sphere of Russian public administration with an information society being formed in this country, in this context it is necessary to formulate and pass the Law «About information and information activity of federal executive authorities of the Russian Federation».
Key words: information activity, public administration, legal system.
В 2009 г. принят Федеральный закон N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В этой связи появились научные публикации относительно преимуществ и недостатков названного Закона <1>. Что же касается предмета нашей статьи, то хотелось бы обратить внимание на главное, с нашей точки зрения. Долгожданный Закон о доступе к информации, который вступил в силу с 1 января 2010 г., даже при всех его преимуществах и «продвинутости», все-таки является нормативным правовым актом, который закрепляет правовые гарантии всего лишь одного из нескольких возможных методов реализации информационной функции управления органов государственной власти — «обеспечение доступа к информации». ——————————— <1> См., напр.: Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.
Однако проводимые в России преобразования социально-экономических отношений, демократизации общественной жизни требуют коренного изменения структуры и характера информационного обеспечения во всех сферах жизнедеятельности общества. Возникновение новых государственных и общественных структур или изменение их функций, радикальная государственная реформа вызывают изменение информационных потребностей в обществе, направленности и содержания информационных потоков и форм предоставления информации. Все эти требования не могут быть удовлетворены в рамках информационной среды, существующей в стране сегодня. Вполне справедливо этот тезис можно будет адресовать современному российскому законодательству, пополнившемуся в начале 2009 г. Законом о доступе к информации <2>. Постараемся доказать этот тезис на примере феномена информационной деятельности в сфере государственного управления, важнейшими субъектами которой являются федеральные органы исполнительной власти во главе с Правительством РФ. ——————————— <2> Мрочко Л. В. Теория и практика массовой информации. М.: Флинта; МПСИ, 2006. С. 5.
Сегодня вполне очевидно, что современный вектор развития России, тождественный мировому, подразумевает ее постепенный переход от индустриального общества к информационному, в котором научное знание и информация становятся определяющим фактором общественной жизни. Наряду с общей тенденцией роста роли информации все большее значение для повседневной жизни российских граждан приобретает сегодня информация Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. К тому же модернизация государственного управления ставит перед ними одну из важнейших задач — формирование системы взаимодействия органов государственной власти с населением и организациями, основанного на широком применении информационных телекоммуникационных технологий, в том числе Интернета. Таким образом, роль правительственной информации и ИКТ становится ключевым фактором трансформации и оптимизации деятельности государственных органов и государственных организаций, проведения реформы государственного управления. Успех этих преобразований во многом определяется качеством новых отношений между обществом и властью, построенных на взаимном уважении, доверии и общности интересов. Поэтому высокую актуальность сегодня приобретают механизмы выстраивания информационного взаимодействия этих двух сложных институтов — власти и общества. Действенность же этих механизмов в России как в демократическом, правовом и социальном государстве должна быть гарантирована в нормативных правовых актах. Значительный вклад в правовое обеспечение этих процессов сегодня вносит законодательство о праве на информацию и на доступ к ней. Однако следует признать, что современное российское законодательство, гарантирующее реализацию информационных прав человека и гражданина, в основном направлено на реализацию конституционных прав на доступ к информации о деятельности государственных органов власти. Об этом наиболее убедительно свидетельствует недавнее принятие уже упомянутого Закона, а также многочисленные нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ в последнее время. Сложившееся положение дел приводит к негативной тенденции в современном российском законотворческом процессе, связанной с его значительным перекосом в сторону развития законодательства именно о доступе к информации. Таким образом, в России сегодня свое дальнейшее развитие правовых гарантий получило конституционное право граждан на доступ к информации, чем создан правовой дисбаланс в гарантировании права на информацию и на доступ к ней. Как отмечает в этой связи современный немецкий ученый-философ и социолог Ю. Хабермас, чью идею публичной сферы широко разделяют сторонники демократии, коммуникативная практика может осуществляться лишь совместно, в ней на повестке дня стоит в конечном счете правильное понимание Конституции <3>. ——————————— <3> Хабермас Ю., Ратцингер Й. (Бенедикт XVI). Диалектика секуляризации. О разуме и религии / Пер. с нем. (серия «Современное богословие»). М.: Библейско-богословский институт Св. апостола Андрея, 2006. С. 53.
Такого рода правовой дисбаланс законодательства о праве на информацию и на доступ к ней обусловлен целым рядом причин объективного плана: недостаточностью научно-теоретических и правовых исследований; отсутствием классификации по функциональному признаку информации в государственном управлении, как ее особого вида; некритическое заимствование зарубежного опыта и его одностороннее использование в российском правотворчестве; игнорирование практических рекомендаций, содержащихся в документах глобального характера, связанных с построением информационного общества, необходимостью в этой связи перестройки национальных систем государственного управления и правового сопровождения этих процессов; проблемами организационного характера и другими. Термин «информация», несмотря на его законодательное закрепление, пока тем не менее не получил сегодня своей квалификации по функциональному назначению применительно к сфере государственного управления. В целом сегодня ученые говорят о более 20 видах информации. В российском информационном законодательстве также пока отсутствует законодательно закрепленный термин «информационная деятельность» применительно к сфере государственного управления и иные термины, связанные с ним, что порождает эклектичность в его применении. Терминологическая эклектичность, практическое отсутствие или как минимум пока еще недостаточность исследований участия государственной власти в информационном процессе и их отчетливо институциональный характер резко сужают понимание сущности и содержания информационных процессов, происходящих в федеральных органах исполнительной власти современной России и при их взаимодействии со структурами гражданского общества. Правовыми гарантиями сегодня активно обеспечивается прежде всего институт доступа к информации, реализуемый на практике такими способами, как: обнародование (опубликование), размещение информации о своей деятельности в сети Интернет, в помещениях, занимаемых государственными органами власти, через библиотечные и архивные фонды, присутствие граждан на заседаниях коллегиальных государственных органов, а также по запросу пользователей информации. В этой связи считаем необходимым указать на эту опасность и призвать в совершенствовании законодательства о праве на информацию и на доступ к ней к необходимости правового оформления и других возможностей федеральной исполнительной власти, наработанных ею за последнее десятилетие совершенствования своей деятельности. Тем более что есть вполне приемлемый для российской действительности положительный опыт, например, таких государств, как Бельгия, Швейцария, Великобритания и Германия, которые имеют достаточно развитое законодательство, предоставляющее своим гражданам комплексные гарантии реализации их информационных прав в государственном управлении — не только на доступ к ней, но и на саму информацию. Создается впечатление, что в российском законотворческом процессе не учитываются также и рекомендации, содержащиеся в документах глобального характера, посвященных построению информационного общества. Так, в частности, не учтена заявленная в Руководящих принципах политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием (ЮНЕСКО, Париж, 2004), необходимость определения на национальном уровне новых форм и способов партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и частным сектором, гражданским обществом для установления и развития партнерских отношений между заинтересованными сторонами в информационном обществе и обеспечения их правовыми гарантиями. Можно также утверждать, что сегодня информационные процессы в государственном управлении России недостаточно скоординированы и организованы. Отсутствует единый центр управления правительственной информацией и информацией, создаваемой федеральными органами исполнительной власти. Таким образом, усилия законодателей сегодня необходимо направить на ликвидацию сложившейся ситуации правового дисбаланса с учетом разрешения названных его причин. Ее можно разрешить, в частности, созданием дополнительного правового механизма реализации права на информацию в сфере государственного управления. Именно право на информацию сегодня начинает неуклонно завоевывать признание в мире, так как все больше в сознании граждан укореняется идея того, что государственные органы создают и хранят информацию не для себя, а ради общественного блага <4>. ——————————— <4> Тоби Мендел. Свобода информации: сравнительное правовое исследование. Париж: ЮНЕСКО, 2008. С. 12.
В силу высокой значимости правительственной и ведомственной информации для жизнедеятельности российского общества миссию создания такого правового механизма сегодня вполне целесообразно возложить на федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации во главе с Правительством Российской Федерации. Опережающая информатизация федеральных органов исполнительной власти, высокий уровень их информационно-технологического обеспечения создали необходимые предпосылки информационного обеспечения собственной функциональной деятельности и для их более широких коммуникационных возможностей с гражданами, организациями и обществом в целом. Это стало, в свою очередь, причиной возникновения в деятельности федеральных органов исполнительной власти целого ряда информационно емких направлений. Совершенствуется делопроизводство как обеспечивающее направление информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляется постепенный переход на электронный документооборот, внедрение систем управления базами данных (СУБД). Расширяется традиционная инфраструктура информационной деятельности за счет появления таких новых ее элементов, как многофункциональные центры по оказанию государственных (и муниципальных) услуг (МФЦ), Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ), и других. С каждым годом растет число лиц, профессионально выполняющих операции с информацией. Постепенно развивается система предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, в том числе информационных и электронных, заинтересованным гражданам и организациям. Таким образом, в настоящее время имеются все основания утверждать, что федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации становятся основными субъектами информационной деятельности в государственном управлении России и субъектами формирования правового механизма собственной информационной деятельности. Однако информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти как сложившийся институт требует сегодня своего правового оформления. Правовому оформлению института информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти должно способствовать использование системного подхода, позволяющего решить в этом процессе как минимум следующие основные задачи. В первом случае его применение к рассмотрению информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти позволяет уже сегодня сделать вывод о наличии у этого института признаков системности. К его системным элементам относятся: информационная инфраструктура, источники, методы и средства информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, принципы ее осуществления, ресурсное обеспечение, необходимые информационные взаимосвязи. Отдельные элементы уже получили свое законодательное закрепление <5>. ——————————— <5> Конституция Российской Федерации (ст. 29, 24 и др.), ФЗ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации», ФЗ от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ФЗ от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» и целый ряд других законов.
Кроме того, применение системного подхода к рассмотрению информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти позволит: во-первых, сформировать модель информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, адаптированное использование которой в дальнейшем будет возможно и в других федеральных органах государственной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; во-вторых, показать, что регулируемые правом лишь отдельные элементы системы информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти не образуют пока правового целого. Как уже было сказано выше, законодательно сегодня обеспечивается только один из возможных способов информационной деятельности в государственном управлении — обеспечение доступа к информации. На практике же федеральными органами исполнительной власти сегодня как минимум развиваются еще и такие способы, как публичное (массовое) информирование, информационное и электронное взаимодействие, и другие. Кроме того, правовое обеспечение реализации, например, основных направлений информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (связи с общественностью и взаимодействие с независимыми СМИ, создание собственных аудиовизуальных СМИ, теле — и радиокомпаний, рекламная и издательская деятельность, формирование имиджа, в том числе и Российского государства, в глазах международной общественности и другие) закреплено преимущественно в актах федеральных министерств и ведомств. Поэтому в значительной степени совокупность именно информационных норм, содержащихся в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, составляет общую правовую основу реализации их собственной информационной деятельности; в-третьих, сказанное, в свою очередь, позволяет сделать вывод о том, что информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации тем не менее не приобрела пока статуса правовой системы. Для того чтобы система информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации действительно приобрела статус правовой, необходимы разработка и принятие соответствующего специального Закона «Об информации и информационной деятельности в государственном управлении».
