(Устинович Е. С.) («Информационное право», 2010, N 3)
ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., директор Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета, кандидат политических наук, доцент, соискатель сектора информационного права Института государства и права Российской академии наук.
Рецензент — Мацкевич И. М., проректор по науке МГЮА, доктор юридических наук, профессор.
Настоящая статья посвящена рассмотрению проблем методологии информационной деятельности в государственном управлении в условиях его реформирования, внедрения электронного правительства и построения информационного общества в России. Предложены некоторые методы реализации информационной деятельности в государственном управлении.
Issues of methodology of informational activity in state government E. S. Ustinovich
The present article deals with consideration of the problems of methodology of informational activity in state government in conditions of its reform, introduction of electronic government and building informational society in Russia. The author proposes certain methods of realization of informational activity in state government.
Key words: state government, informational activity, methodology.
Построение информационного общества в России как общества демократического, гражданского, правового и социального ставит новые задачи перед органами государственной власти и, прежде всего, исполнительными. Происходит постепенный переход от использования информационных ресурсов органов государственной власти только для целей информационного обеспечения их функциональной деятельности к развитию массовых коммуникаций с гражданами при преимущественном использовании современных информационных телекоммуникационных технологий (электронных массовых коммуникаций). Их информационная деятельность все больше приобретает признаки и характеристики специфической, постоянной и целевой функции. Названные процессы, в свою очередь, становятся основой для развития информационного законодательства. В этой связи, как мы считаем, вопрос методологии информационной деятельности приобретает важное и принципиальное значение. В рамках данной статьи предлагается рассмотреть вопрос методологии информационной деятельности в государственном управлении. Для этого есть целый ряд оснований, по которым уже неоднократно высказывались авторы в рамках конституционного, административного и информационного права <1>. Кроме того, точка зрения самого автора состоит в том, что внедрение информационных коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность федеральных органов исполнительной власти, развитие на их основе новых форм электронного общения с гражданами и организациями, а также возросшая роль информации, информационных ресурсов, производимых федеральными органами исполнительной власти во главе с Правительством РФ, и их востребованность со стороны общества стали основой для увеличения объемов и масштабов осуществления информационной деятельности в государственном управлении в условиях проведения административной реформы, появления новых методов ее реализации. Так, наряду с оптимизацией своей функциональной деятельности на основе ИКТ, федеральные органы исполнительной власти продолжают активно взаимодействовать и с независимыми средствами массовой информации, учреждают собственные ведомственные аудиовизуальные и печатные СМИ, создают телерадиокомпании, рекламные и имиджевые агентства, развивают на высоком полиграфическом уровне издательскую деятельность, работают с обращениями граждан, осуществляют международную информационную деятельность и т. д. Относительно быстро возникают и развиваются в большинстве федеральных органов исполнительной власти новые индивидуальные формы электронного общения с гражданами и организациями, предоставляются государственные услуги. ——————————— <1> См., напр.: Авакьян С. А. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2005. С. 563; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Органы государственной власти современной России. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д. ю.н. И. Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998, и др.
В этой связи для использования уже наработанного федеральными органами исполнительной власти опыта осуществления информационной деятельности целесообразно обеспечить комплексный и системный анализ ее состояния, природы, направлений, содержания, адекватности современным формам использования ИКТ. Необходима также оценка ситуации и дальнейших шагов по соответствию задачам развития информационного общества в России, использования информационной деятельности в государственном управлении в качестве современной инновационной технологии, политико-правового механизма информационного взаимодействия с гражданами и организациями, структурами гражданского общества. Успехи в решении технических проблем информатизации позволили сегодня сделать некоторые корректировки в информационной политике. Однако опыт реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» <2> и электронного правительства <3> подтверждает, что наибольших реальных успехов в использовании ИКТ можно достичь вовлечением широких масс. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)» // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 531. <3> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р «Об одобрении Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2372.
Стратегический подход к организации деятельности федеральных органов исполнительной власти, обозначенный в Стратегии развития России до 2020 г. <4>, Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации <5>, Стратегии национальной безопасности России <6>, а также в Послании Президента России Федеральному Собранию 12 ноября 2009 г. <7>, определяет включение информационных технологий и массовых коммуникаций в арсенал организации и деятельности системы исполнительной власти. Подчеркнем в этой связи, что внимание к методу информатизации «снизу» при недостаточной обеспеченности основной управленческой деятельности в области формирования производственной базы развития страны, создания экономической и социальной инфраструктуры создает риски и в области массовых информационных коммуникаций — взаимодействия государственных органов (власти в целом) с населением, в том числе и в форме услуг. Этому способствует и отсутствие межотраслевой структуры федерального уровня, организующей и координирующей информационную деятельность федеральных органов исполнительной власти. ——————————— <4> Россия — 2020. Главные задачи развития страны. М.: Издательство «Европа», 2008; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 07.02.2008 N Пр-212 // Российская газета. 2008. <5> Там же. <6> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. <7> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. N 5036.
Названные документы делают новый поворот в информационной политике, делают его действенным и результативным. Концепция развития информационного общества как общества гражданского, демократического, социального и правового ставит задачу комплексного обеспечения связи органов исполнительной власти с населением — не только его опека, но и вовлечение. До сих пор остается малоразработанной проблема массовых коммуникаций. Она объявлена и отражается в деятельности Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, но до сих пор нет единого понимания и подхода к проблеме. Однако одних только технологических условий и организационных форм для цельного определения понятия «массовых коммуникаций» недостаточно. Для развития правового обеспечения необходим учет всех форм массовых коммуникаций и не только государства с гражданами и организациями и между собой, но и в более широком плане — в рамках гражданского общества. Все это ставит, в свою очередь, новые задачи перед правом. Исследование информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти также показывает ее влияние как политико-правового механизма на развитие социальной составляющей современного Российского государства, в отличие от сервисного на Западе. Происходит переход к массовым коммуникациям как новой развивающейся области деятельности органов исполнительной власти, и особенно на федеральном уровне. Таким образом, заслуживает внимания и проблема соотношения социального и сервисного государства, рассматриваемая Институтом государства и права РАН с позиций информационного решения. В свете постоянно возникающих новых задач, связанных с построением в России информационного общества, потребности в существенном пополнении законодательного массива в информационной сфере приобретают характер постоянной актуальности. Россия вновь остро нуждается в новых законах, которые призваны развернуть во всей полноте принципы получения, обработки и передачи информации <8>. Профессор И. Л. Бачило подчеркивает, что нормотворчество в области нового направления в системе права — информационного права — вызывает множество вопросов. Диапазон подходов к пониманию задач правового регулирования отношений в информационной сфере достаточно разнообразен <9>. Действующая сегодня нормативная правовая база не обеспечивает достаточного регулирования всего многообразия отношений, возникающих при осуществлении информационной деятельности федеральными органами исполнительной власти. Но право не может ни игнорировать реальность времени, т. е. момент или длительность какой-либо юридической ситуации, ни упускать случая для урегулирования или организации отношений между временем и различными элементами юридической жизни <10>. За прошедшие годы принято много законов. Однако их анализ показывает, что не все стороны равномерно охвачены, так как, во-первых, принимались они в разное время и не создают единую систему правового регулирования. Во-вторых, возьмем на себя смелость высказать свою точку зрения о том, что анализ действующего законодательства, регулирующего отношения, возникающие при осуществлении информационной деятельности в государственном управлении, демонстрирует воздействие на вектор его развития отдельных методологических ошибок, обусловленных недостаточностью соответствующих правовых исследований. ——————————— <8> Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 16. <9> Бачило И. Л. Меняются ли функции права в условиях информатизации? // Информационное право и становление основ гражданского общества в России: Материалы теоретического семинара по информационному праву 2007 г. М.: ИГП РАН, 2007. С. 201. <10> Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко; пер. с фр. М.: NOTA BENE, 2000. С. 196.
Как известно, методология — это учение об организации деятельности. Организовать деятельность означает упорядочить ее в целостную систему с четко определенными характеристиками, логической структурой. Логическая структура включает в себя такие компоненты, как субъект, объект, предмет, формы, средства, методы деятельности, ее результат. Внешними по отношению к этой структуре являются такие характеристики деятельности: особенности, принципы, условия, нормы. Применительно к информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти наиболее неразработанным сегодня остается вопрос методов ее осуществления. При всем при том он является краеугольным, так как его воздействие напрямую отражается, как было уже сказано выше, на векторе развития соответствующего информационного законодательства. При авторском понимании информационной деятельности органов государственной власти как специфической и постоянной функции, направленной на информационное обеспечение собственной функциональной деятельности, с одной стороны, и развитие системы массовых коммуникаций, т. е. информационной деятельности по направлению к обществу, гражданам, с другой стороны, следует обратить внимание на то, что в последнем случае она может реализовываться посредством таких основных методов, как обеспечение доступа к информации и информирование граждан (доведение информации, ее распространение). Сюда также можно отнести предоставление информации (оказание информационных услуг). С точки зрения автора, именно отсутствие понимания обеспечения доступа к информации и информирования граждан как основных методов осуществления информационной деятельности в государственном управлении приводит к тому, что уже очевидно, насколько однобоко сформирован вектор развития соответствующего законодательства. Его так и называют в последнее время — законодательство о доступе к информации. Речь идет в первую очередь о базовом законодательстве <11>, но также эта проблема коснулась видового и отраслевого законодательства <12>. ——————————— <11> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»// СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776; Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6217. <12> Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228; Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск N 5077. 2009. 30 декабря; Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. федеральных законов от 31.12.2005 N 207-ФЗ, от 27.07.2006 N 142-ФЗ, от 20.04.2007 N 53-ФЗ (ред. 08.11.2007), от 23.04.1993 N 218-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 23.04.1994 N 160-ФЗ, от 01.12.2008 N 225-ФЗ, от 30.12.2008 N 308-ФЗ) // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105; Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства России» // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 27; 2008. N 24. Ст. 2796; N 30. Ст. 3616; N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 26, N 14. Ст. 1581, и др.
Впервые в российском законодательстве понятие «доступ к информации» было закреплено в базовом для информационной сферы Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В соответствии со ст. 2 доступ к информации — это возможность получения информации и ее использования <13>. Соответственно, обеспечение доступа к информации следует трактовать как обеспечение возможности получения информации и ее использования. В последних принятых Федеральных законах метод обеспечения доступа к информации содержится даже в их названиях. Речь идет о Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <14> и Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <15> (далее по тексту — Закон об обеспечении доступа). Право на доступ к информации закреплено также ст. 8 Федерального закона Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Таким образом, вполне очевидно, что действующее информационное законодательство делает основной упор на такой метод осуществления информационной деятельности в государственном управлении, как обеспечение доступа к информации. Метод информирования же настойчиво игнорируется, остается за рамками внимания законодателей. При этом его значение для развития информационного общества в нашей стране, как уже было сказано выше, при его понимании как демократического, правового и социального, является не менее важным. ——————————— <13> Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448. <14> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776. <15> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6217.
В этой связи полагаем, что информирование граждан органами исполнительной власти на разных ее уровнях должно осуществляться в двух разрезах. Первый — это информирование о своей деятельности и результатах своей работы. Второй связан с информированием граждан по социально значимым вопросам, о принятых или подготавливаемых решениях, об утвержденных федеральных законах, экологическое информирование и т. д. В этом случае орган власти выступает с позиции активной гласности. Сегодня анализ действующего законодательства показывает достаточно небольшое количество законов, действующих с позиции активной гласности, т. е. учитывающих информирование как метод осуществления информационной деятельности в государственном управлении. Так, например, как отмечает Э. В. Талапина, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в соответствии со ст. 19 закреплено право граждан на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, продуктах, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и о других факторах. Эта информация предоставляется органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам <16>. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат опубликованию. ——————————— <16> Утв. Верховным Советом РФ 22.07.1993 N 5487-1 (в ред. от 18.10.2007) // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1143; 1999. N 51. Ст. 6989; 2000. N 49. Ст. 4740; 2003. N 2. С. 167; N 9. Ст. 805; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4850; 2005. N 10. Ст. 763; N 52 (ч. 1). Ст. 5583; 2006. N 1. Ст. 10; N 6. Ст. 640; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 31. Ст. 4011; N 43. Ст. 5084.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, подчеркнем главное. При разработке новых законопроектов, направленных на регулирование отношений в информационной сфере государственного управления, в дальнейшем следует принимать во внимание и учитывать методологические аспекты информационной деятельности, что окажет благоприятное воздействие на его гармонизацию.
