(Кротов А. В.) («Правовые вопросы связи», 2006, N 2)
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ СВОБОДЫ В РФ
А. В. КРОТОВ
Информации в последнее время уделяется все большее значение. Выйдя за пределы интересов отдельного человека и государств, информационные процессы влияют на развитие всего мирового сообщества. Объективной реальностью сегодняшнего дня является информационное общество, построенное в соответствии с сетевой концепцией государственного устройства. Информационное общество направлено на качественное улучшение жизни человека, которое невозможно без демократизации, построения системы правовых государств, основанных на принципах уважения и соблюдения прав и свобод человека. Информация придает новый импульс развитию экономики и общества. Информационное общество — это общество, в котором расширяется, формируется, взращивается и высвобождается человеческий потенциал, открывающий людям доступ к необходимым инструментам и технологиям через образование и обучение методам их эффективного использования <1>. Информационное общество зиждется на принципах, которые различные народы выразили в системе общемировых ценностей, прав и свобод. В информационном обществе каждый должен иметь возможность создавать информацию и знания, иметь к ним доступ, пользоваться и обмениваться ими, с тем чтобы дать отдельным лицам, общинам и народам возможность в полной мере реализовать свой потенциал, содействуя своему устойчивому развитию и повышая качество своей жизни на основе целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций и соблюдая в полном объеме и поддерживая Всеобщую декларацию прав человека <2>. ——————————— <1> См.: Выступление Генерального секретаря ООН Кофи Аннана на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества. Тунис, 16 ноября 2005 г. [Электронный ресурс] // http://www. un. org/russian/conferen/wsis/index. htm. <2> См.: Декларация принципов построения информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии.
Все большую значимость играет в построении системы государственной и международной политики концепция сетевых государств. Мироустройство, поведение даже самых крупных государств стало зависимым от потока информации. Свободное распространение информации, возрастающая роль электронной информации уменьшают возможность контроля со стороны государства за передачей и получением информации, делают возможным своевременное реагирование людей на деятельность публичной власти, ставят публичную власть в зависимость от волеизъявления людей, тем самым способствуя реализации принципа народовластия. Глобализация капитала, расширение представительных органов власти ведут к замене централизованного управления общественными отношениями. Иерархический принцип построения общественных отношений (в том числе публично-властных) перестает оправдывать себя. Такой принцип применим был в эпоху тотального контроля, во времена ограничения прав и свобод, когда деятельность людей была строго выверена, обусловлена и заранее предопределена. Эти цели могли быть достигнуты только путем осуществления управления информационной свободой, отмеривания государством объема получаемой человеком информации, производством и передачей информации только под цензурой государственных органов. С развитием информационного общества государство в развитых демократических странах практически потеряло контроль в сфере информационных процессов. Восстановить утраченный контроль государству не удается, даже несмотря на осуществление давления на СМИ, на оправдание своих действий по ужесточению цензуры целями защиты общественного порядка, противодействию террористической деятельности и пр. Уровень развития технологий сейчас таков, что даже в странах, где информационная свобода латентно или явно подвергается ограничению, человек имеет возможность получать, производить и передавать фактически любую информацию. Ужесточение контроля со стороны государства содействует лишь инакомыслию, акциям общественного протеста, как внутреннему, так и внешнему порицанию действий государства. Сегодня общность интересов различных субъектов позволяет, избежав иерархической концентрации власти в одних руках, построить горизонтальные связи между различными субъектами, основанные на стремлении к общим целям, на согласованности действий субъектов, установив за основу принцип свободного и равноправного выбора пути действий, осуществимого при помощи свободной циркуляции информации между субъектами, как внутренней, так и внешней. Смысл сетевого государства заключается в наличии множества субъектов, горизонтально объединенных в одну цепь, которые с помощью свободного и равноправного обмена информацией содействуют реализации поставленных целей. Международным сообществом установлены цели, к которым должно стремиться общество: «…ликвидации крайней нищеты и голода, обеспечения всеобщего начального образования, содействия равенству мужчин и женщин и расширению прав и возможностей женщин, сокращения детской смертности, улучшения охраны материнства, борьбы с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями, содействия экологической устойчивости и формирования глобального партнерства в целях развития для обеспечения более мирного, справедливого и процветающего мира» <3>. Использование потенциала информационных и коммуникационных технологий является обязательным условием для достижения указанных целей. ——————————— <3> См.: Декларация принципов построения информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии. Документ WSIS-03/GENEVA/DOC/4-R от 12 декабря 2003 г. [Электронный ресурс]. Y:\APP\PDF_SERVER\RUSSIAN\IN\WSIS03\004V2R. WW9.
В случае принятия за основу построения властных отношений как в государстве, так и в международном сообществе, на основе сетевой, а не иерархической концепции возможным станет проведение существенных изменений общественного строя, направленных на демократизацию общества, на придание правам и свободам человека решающей роли в общественных отношениях. Перестанет существовать надобность в сложном, разветвленном бюрократическом аппарате. Чем больше государство, тем сложнее им управлять, тем более при желании управлять государством путем централизации власти. В России централизация власти привела к понижению эффективности государственного управления, к созданию исполнительной системы, закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования — 30,5 единицы (из 100 возможных) <4>. Это обусловлено тем, что жесткая политика построения вертикали власти не допускает диссидентства во властных структурах, обязывает власти федерального уровня и на местах следовать установленной логике отношений. Централизация основана на вертикальном безоговорочном подчинении нижестоящих структур вышестоящим, а это ведет к узурпации власти на федеральном уровне, к прекращению прогрессивного развития государственных органов, к детерминизму государственной власти интересами группы политиков, а не интересами основной массы населения. Меры, предпринимаемые государством, состоящие в уточнении функций госорганов, в борьбе с коррупцией в органах исполнительной власти, в попытках образования системы информирования между государством и обществом, в регламентации деятельности государственных органов, являются лишь поверхностными и служат не более чем снятию первичных симптомов, предупреждающих о болезни государственной власти, которая в конечном счете может привести к социальному взрыву. При иерархической структуре власти свободная циркуляция информации затруднена, а порой невыполнима. ——————————— <4> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р [Электронный ресурс].
Представляется необходимым построение системы, в которой реализация принципа народовластия будет объективной реальностью. Такая система должна основываться на децентрализации, когда органам власти субъектов и муниципальным органам власти будут предоставлены определенные независимые полномочия. Взаимодействие между органами власти и человеком необходимо строить при помощи информационных процессов, позволяющих учитывать мнение населения при осуществлении властных полномочий и ограничивать неконтролируемую деятельность власти. Обмен информацией, учет содержания получаемой информации необходимы при осуществлении взаимодействия между различными органами власти. В случае наличия множества горизонтально объединенных субъектов возможно улучшение качества управления и как следствие — рост благосостояния, формирование устойчивого общества, основанного на уважении прав и свобод человека. Все субъекты в таком обществе, в сетевом обществе, объединены не страхом наказания и не волей федерального центра. Их связующим звеном является общая цель — построение правового демократического государства, служащего росту благосостояния человека, воплощению в жизнь прав и свобод человека. Развитие и деятельность информационного общества неосуществимы без гарантированности возможности использования человеком в полном объеме информационной свободы. Такие гарантии в настоящее время предусмотрены на международном уровне, а также в национальном праве различных государств. Статья 19 Всеобщей декларации прав человека закрепила положения о свободе поиска, получения и распространения информации и идей любыми средствами и независимо от государственных границ <5>. ——————————— <5> См.: Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) // Действующее международное право: Учебное пособие: В 2 т. / Составитель Ю. М. Колосов, Э. С. Кривишова. М., 2002.
В содержании Международного пакта о гражданских и политических правах в ст. 19 закреплена свобода поиска, получения и распространения всякого рода информации и идей независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. Пункт 4 ст. 29 Конституции РФ служит реализации информационной свободы человека, устанавливая набор информационных прав: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» <6>. ——————————— <6> См.: Там же.
В данном пункте Конституции РФ имеется существенное различие с Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах. Расхождение состоит в том, что в международных актах подразумевается реализация человеком информационной свободы путем закрепления в их текстах гарантированности информационной свободы, в Конституции России закреплена не информационная свобода, а информационные права. Таким образом, государство не создает правовые предпосылки осуществления человеком информационной свободы. Государство дарит человеку набор информационных прав, которые он может реализовать. Осуществление их должно происходить в свободной форме, но свободная форма не является непосредственно самой свободой. Свобода в данном контексте понимается как способ реализации права, а не как категория, принадлежащая человеку от рождения. Человек может свободно реализовывать свою свободу, и человек может реализовывать свое право, свободно или же по-иному. Реализация свободы дает человеку больше возможностей, свобода характеризует человеческую сущность, а не набор прав. Имея лишь набор прав, а не свободу, человек чувствует свою зависимость от государства, которое может и лишить человека его прав, а лишить человека свободы в принципе невозможно, так как это врожденное и неотделимое качество человека. Закрепление права, а не свободы дает несомненные преимущества государству перед человеком. Государство может отменить права, дать им иное толкование, преобразовать их в совершенно иной вид. В ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, носящей наименование «Свобода выражения мнения», сказано, что право свободно выражать свое мнение включает в себя свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ <7>. Такое содержание ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод повлекло формирование определенного теизма. Например, мнение судьи Европейского суда по правам человека Ж. П. Коста, который считает, что свобода мнения включает информационную свободу <8>. С данным выводом нельзя согласиться. Свобода мнения является более узким понятием, чем информационная свобода. Информационная свобода охватывает фактически любые информационные процессы, свобода мнения призвана лишь сделать возможной передачу информации от человека, причем информации, которая будет выражать мнение, воззрение конкретного индивидуума. ——————————— <7> См.: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята в Риме, 4 ноября 1950 г.) // Действующее международное право: Учебное пособие: В 2 т. / Составитель Ю. М. Колосов, Э. С. Кривишова. М., 2002. <8> См.: Жан По Коста Жан Поль. Конституционное право // Восточно-европейское обозрение. 2001. N 3.
Недавно был разработан и предложен для рассмотрения проект Конституции Европейского союза <9>, в соответствии с которым ряд государств образуют Европейский союз. ——————————— <9> Договор, устанавливающий Конституцию для Европы. Journal officiel de l’Union europeenne C 310 du 16.12.2004; Official Journal of the European Union C 310 16.12.2004; Amstblatt der Europeschen Union C 310 16.12.2004; Dziennik Urzaidowy Unii Europejskiej C 310 16.12.2004.
В ст. II-71 проекта закреплена информационная свобода: «Каждый имеет право на свободу выражения мнений. Это право включает свободу придерживаться собственных взглядов и свободу получать или передавать информацию или идеи без вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от границ. Уважаются свобода и плюрализм средств массовой информации». Как видно, отличия от ЕКПЧ состоят в том, что в проекте гарантируется реализация информационной свободы без вмешательства органов публичной власти (в это понятие можно включить как государственные органы, так и муниципальные, международные), в ЕКПЧ же гарантируется реализация информационной свободы без вмешательства со стороны государственных органов. Отдельно в проекте установлена обязанность уважения свободы и плюрализма СМИ. Следует обратить внимание на то, что при такой конструкции правам СМИ предоставляется меньший уровень защиты, чем информационной свободе. Данная формулировка соответствует принципу того, что права СМИ производны от информационных прав и информационной свободы человека. Развивая положения Конституции РФ, в России приняты законы, регулирующие информационную деятельность, основные из них — Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» и Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене». В октябре 2005 г. в первом чтении в Государственной Думе РФ был рассмотрен проект Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Как сказано в пояснительной записке к данному проекту, новый законопроект разработан в целях ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 г. Разработчики проекта указали, что «очевидной становится необходимость их корректировки (законодательства в информационной сфере), и в первую очередь базового законодательного акта — Федерального закона от 20 февраля 1995 г. 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Основные причины разработки проекта Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» следующие: 1) несоответствие действующего Закона современным реалиям использования информационных технологий; 2) концептуальные дефекты действующего Закона, противоречивость и несогласованность основных положений и норм; 3) необходимость устранения пробелов в праве, связанных в том числе с передачей информации как объекта гражданских прав и отсутствием регулирования общественных отношений, связанных с использованием информационно-телекоммуникационных сетей» <10>. Указанный законопроект должен с момента своего вступления в силу прекратить действие Федеральных законов: «Об информации, информатизации и о защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене». ——————————— <10> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [Электронный ресурс], 2005 // http://www. akdi. ru/GD/proekt/gd02.htm#097801.
Что же несет новый законопроект? Согласно проекту Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» <11> законодательство РФ в информационной сфере будет основываться на Конституции Российской Федерации и указанном Федеральном законе, иных федеральных законах, регулирующих отношения в сфере использования информации, а также иных нормативных правовых актах, принимаемых в соответствии с указанными Федеральными законами. Непосредственно информационные процессы, связанные с информационной свободой человека, будут регулировать два Закона: «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и «О персональных данных» <12>. ——————————— <11> Проект Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» [Электронный ресурс], 2005 // http://www. akdi. ru/GD/proekt/gd01.htm#097699. <12> Проект Федерального закона «О персональных данных» [Электронный ресурс], 2005 // http://www. akdi. ru/GD/proekt/gd01.htm#097697.
Законопроект «Об информации, информационных технологиях и защите информации» можно охарактеризовать как имеющий преимущественно цивилистическую направленность, регулирующий больший объем общественных отношений гражданско-правового характера, по сравнению с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации». Даны дефиниции таких понятий, как «информация» (это сведения, сообщения или данные), «информационная система», «информационно-телекоммуникационная сеть», «обладатель информации», «предоставление информации», «распространение информации» и проч. Интересно то различие, которое проводится между предоставлением информации — это действия, направленные на ознакомление с информацией определенного круга лиц; и распространением информации — действия, направленные на ознакомление с информацией неопределенного круга лиц. Отсутствует в законопроекте понятие конфиденциальной информации, вместо него введен термин «конфиденциальность информации» — требование, обязательное для соблюдения лицом, получившим доступ к определенной информации, обеспечивать сохранность информации и не передавать ее полностью или частично третьим лицам без согласия обладателя информации, таким образом, устранен недостаток действующего Закона, где конфиденциальной информацией являлась только документированная информация. Информация отнесена к объектам гражданских прав, установлены категории информации: — в зависимости от возможностей доступа: информация общедоступная и информация, доступ к которой ограничен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации; — в зависимости от порядка распространения либо предоставления: информация, свободно распространяемая ее обладателем, информация, распространяемая (предоставляемая) по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях, информация, в отношении которой федеральным законом установлена обязанность ее распространения либо предоставления, информация, распространение которой в Российской Федерации запрещается. Введение ограничений на доступ к информации допускается только на основании федерального закона. Презюмируется открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и обеспечение свободного доступа к такой информации. Урегулированы процессы доступа к информации, распространения и защиты информации человеком. В то же время законопроект имеет существенные недостатки. Понятие информации сведено к сведениям, сообщениям или данным, что является неоправданно узким подходом. Из сферы действия законопроекта удалена деятельность СМИ, а также государственные и муниципальные информационные системы, архивные фонды. В п. 5 ст. 4 законопроекта установлена свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, что входит в противоречие с п. 4 ст. 29 Конституции РФ, так как в Конституции закреплены информационные права, а не информационная свобода, кроме того, не свобода реализуется законным способом, а права подлежат реализации в соответствии с законом. Предусмотрены установления ограничения на доступ к информации федеральными законами, однако не установлен круг законов, который может содержать ограничения. Хотя в законопроекте и предусмотрена категория общедоступной информации, но не вполне ясно, что собой представляет общедоступная информация. В законопроекте под общедоступной информацией понимаются общеизвестные сведения и информация, доступ к которой не ограничен ее обладателем, трактовка указанных понятий в законопроекте не определена. Гарантированность законопроектом права на получение от государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном федеральными законами, доступа к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы человека (п. 5 ст. 8), является трудновыполнимой, так как существуют государственные интересы, право на неприкосновенность частной жизни, что влечет невозможность исполнения обязанности по предоставлению человеку интересующей его информации. Информационная свобода и информационные права не являются доминирующими во многих общественных отношениях, и установленную иерархию информационной свободы требуется учитывать при законотворческой деятельности. В п. 1 ст. 9 законопроекта зафиксировано, что ограничение права на доступ к информации должно быть необходимым, обоснованным и соразмерным, не затрагивающим самого существа этого права (как видно, учтены постановления Конституционного Суда РФ), однако будет ли распространено данное положение на иные федеральные законы, например на Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», где фактически существуют нормы, полностью отменяющие информационную свободу человека? Актуально и соответствует принципам информационной свободы положение о том, что информация, затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица, предоставляется бесплатно (п. 6 ст. 9), но в законопроекте почему-то отсутствует более определенная регламентация деятельности по предоставлению информации в данном случае, видимо, подразумевается принятие дополнительных нормативно-правовых актов, что нельзя признать целесообразным. В законопроекте установлена защита в отношении доступа и распространения информации, относящейся к частной жизни, и информации персонального характера. Однако что такое информация частного характера? Ответ на этот вопрос так и не дан. Статья 12 законопроекта упорядочивает процесс распространения информации. К сожалению, вместо предварительно выраженного согласия на получение информации предусмотрено уведомление о нежелании получать информацию, что является серьезным нарушением информационной свободы, так как уведомление по своему смыслу является ответной реакцией на полученную информацию, уведомление подтверждает ранее произведенное фактически принудительное получение информации человеком. Согласно положениям законопроекта информация, распространяемая без использования СМИ, должна включать достоверные сведения о ее обладателе, а также о распространителе. Относится ли данное положение ко всем лицам, например, требуется ли им руководствоваться при обмене информацией в сфере частной жизни, при трудовых отношениях? Следует уточнить объем этих сведений об обладателе и распространителе информации, принимая во внимание тот факт, что указанные сведения могут нарушать неприкосновенность частной жизни, в то же время, не сообщив сведений об обладателе и распространителе, нельзя будет распространить основную информацию. Законопроект «О персональных данных» <13> также призван восполнить существующие правовые пробелы в законодательстве. Являясь частью блока законов об информации, законопроект ставит перед собой цель — обеспечение защиты прав граждан на неприкосновенность частной жизни при сборе и обработке персональных данных. Из сферы действия законопроекта исключены такие области, как: сбор и обработка персональных данных физическими лицами исключительно для личных и семейных нужд; защита персональных данных, отнесенных в установленном порядке к государственной тайне, включая определение порядка их сбора, обработки, распространения и использования. Фактически также в законопроекте не урегулирована деятельность государственных органов по сбору и обработке данных в сфере обороны страны, безопасности государства и охраны правопорядка, так как предусмотрена возможность установления различных особенностей в данных сферах законодательством РФ (п. 2 ст. 4 законопроекта). ——————————— <13> См.: законопроект «О персональных данных».
В соответствии с законопроектом персональные данные могут собираться только для законных, предварительно определенных и заявленных целей и в дальнейшем не обрабатываться каким-либо образом, несовместимым с указанными целями. В случае сбора персональных данных для последующей обработки их с помощью информационных систем такое заявление должно быть сделано в уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных, так как информационная система до начала обработки персональных данных должна быть зарегистрирована оператором в уполномоченном органе по защите прав субъектов персональных данных (кроме некоторых случаев, когда регистрация информационной системы не требуется, например: персональные данные относятся к субъектам, которых связывают с оператором трудовые отношения; включают только фамилию, имя и отчество субъектов персональных данных; а также в иных случаях, установленных Правительством РФ). Однако не определено, в какой форме и кому в иных случаях должно быть сделано указанное заявление. В соответствии с «Дополнительным протоколом к Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, о наблюдательных органах и трансграничной передаче информации» (Страсбург, 8 ноября 2001 г.) в каждом государстве создается наблюдательный орган, который несет ответственность за осуществление соблюдения ограничений национального права государства и обеспечивает реализацию принципов, изложенных в главах II и III Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных и в Протоколе. Наблюдательный орган осуществляет свои функции абсолютно независимо. В России также создается Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных, который обязан обеспечивать контроль и надзор за соответствием сбора и обработки персональных данных. Данный орган наделен рядом прав, в том числе применять меры административной ответственности, создается он Правительством РФ. Такой механизм осуществления контроля не вполне удачен, так как основным оператором персональных данных, без сомнения, будет являться государство, а контролировать государство будет орган государственной власти. Более демократично построение ст. 8 проекта Конституции Европейского Союза, где указано, что «каждый имеет право на защиту относящихся к нему данных личного характера. Эти данные должны обрабатываться добропорядочно, в установленных целях и при наличии согласия заинтересованного лица или других правомерных оснований, предусмотренных законом. Каждый вправе получать доступ к собранным в отношении его данным и добиваться устранения в них ошибок. Соблюдение этих правил находится под контролем независимых органов» <14>. Именно независимые органы должны контролировать процессы, связанные с информацией, включающей персональные данные. Понятно, что существует большая разница между органом, который осуществляет свою деятельность независимо («таких» в каждом государстве множество), и действительно изначально по своей сути независимым органом, который и свою деятельность будет в дальнейшем осуществлять независимо. ——————————— <14> См.: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы.
Субъект персональных данных (человек) самостоятельно принимает решение о предоставлении кому-либо своих персональных данных, но федеральными законами могут быть установлены случаи обязательного предоставления субъектом своих персональных данных. Таким федеральным законом, например, уже является Налоговый кодекс РФ, где установлена в некоторых случаях обязанность по предоставлению персональных данных (ст. 84 НК РФ). Оператор вправе получать от субъекта только те персональные данные, которые необходимы для достижения цели их обработки. Операторами и иными лицами, получающими доступ к персональным данным, должна обеспечиваться конфиденциальность таких данных, за исключением случаев: обезличивания персональных данных; согласия субъекта персональных данных на то, что к его персональным данным может быть обеспечен свободный доступ любых лиц. При этом его персональные данные становятся общедоступной информацией. Оператор, получив персональные данные, осуществляет их обработку. Объем и характер обрабатываемых персональных данных, а также способ обработки должны соответствовать целям, для которых они обрабатываются. Субъект персональных данных имеет право высказывать возражение против обработки своих персональных данных, если они используются оператором в целях политической агитации, рекламных или иных аналогичных целях. Обработка персональных данных может осуществляться оператором при наличии хотя бы одного из определенных в законопроекте условий: субъект персональных данных дал свое согласие; персональные данные обрабатываются на основании закона, предусматривающего такую обработку, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, и пр. Существует особая категория персональных данных, которой предоставлен повышенный уровень защиты: это информация, касающаяся расового или этнического происхождения, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных или фило софских убеждений, состояния здоровья, сексуальных наклонностей или судимости. Ее обработка разрешается в более ограниченных случаях, определенных в законе: субъект персональных данных дал письменное согласие на обработку его персональных данных; обработка персональных данных, относящихся к состоянию здоровья, необходима для защиты жизни и здоровья субъекта персональных данных, иного лица или соответствующей группы лиц; обработка персональных данных, относящихся к судимости, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации в сфере обороны страны, безопасности государства и охраны правопорядка при соблюдении права на неприкосновенность частной жизни. Обработка особых категорий персональных данных должна быть незамедлительно прекращена, если исчезают причины, вследствие которых производилась обработка. При этом оператор обязан произвести уничтожение особых категорий персональных данных, если субъект персональных данных не дает согласия на их хранение в информационной системе персональных данных оператора. Передача персональных данных оператором любому третьему лицу допускается только с письменного согласия субъекта персональных данных, за исключением: передача персональных данных необходима для выполнения задач, возложенных на органы государственной власти в сфере обороны страны, безопасности государства и охраны правопорядка в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации; персональными данными обмениваются органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций при соблюдении требований, установленных настоящим Федеральным законом к информационным системам персональных данных указанных органов, и проч. К сожалению, в законопроекте не учтен тот факт, что существуют общественные отношения, в которых передача персональной информации возможна и без согласия субъекта персональных данных. Например, в соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 2 марта 2000 г. N 38-О <15> персональные данные акционеров, в том числе физических лиц, могут быть вовлечены в информационные процессы между акционерами и самим акционерным обществом и без согласия субъекта персональных данных. Также персональным данным субъекта, замещающего должность президента, придан особый статус. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П <16> установлено, что порядок распространения информации о персональных данных Президента РФ (информация о состоянии его здоровья) устанавливается регламентом порядка досрочного прекращения полномочий Президента РФ. ——————————— <15> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2000 г. N 38-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Л. А. Межерицкой, А. А. Аксеновой, Е. П. Горбуновой и И. А. Стяговой на нарушение их конституционных прав положением абзаца шестого части одиннадцатой пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 22 апреля 1996 года «О рынке ценных бумаг» // Сборник постановлений Конституционного Суда РФ, Верховных Судов СССР и РФ (РСФСР) по гражданским делам. <16> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» // Сборник постановлений Конституционного Суда РФ, Верховных Судов СССР и РФ(РСФСР) по гражданским делам.
Персональные данные должны храниться в форме, позволяющей осуществлять идентификацию субъектов персональных данных, не дольше, чем этого требуют цели, для которых они накапливались, и подлежат уничтожению по достижении целей или утраты необходимости в их достижении. Субъект персональных данных имеет право знать о наличии у оператора относящихся к нему персональных данных, быть с ними ознакомлен, а также требовать уточнения своих персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае, если персональные данные являются неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки. Данное право реализуется следующим образом: уполномоченный орган (Правительство РФ) по защите прав субъектов персональных данных составляет общедоступный реестр информационных систем, и любой человек имеет возможность, исходя из информации, имеющейся в реестре, обратиться к оператору и потребовать ознакомить его с имеющимися у оператора персональными данными относительно обратившегося к оператору лица. Информация о наличии персональных данных и сами персональные данные предоставляются субъекту персональных данных в срок, не превышающий 10 рабочих дней с даты получения оператором соответствующего запроса, если при этом не возникает необходимости запросить требуемую информацию у третьих лиц. При необходимости запросить требуемую информацию у третьих лиц срок предоставления ее субъекту персональных данных не может быть более одного месяца. Право доступа субъекта персональных данных к персональным данным о себе ограничивается: в отношении персональных данных, обрабатываемых в целях обороны страны, безопасности государства и охраны правопорядка, в том числе в отношении персональных данных, полученных в результате оперативно-розыскной, контрразведывательной и разведывательной деятельности; в отношении персональных данных, обрабатываемых органами, осуществившими задержание субъекта персональных данных по подозрению в совершении преступления, либо предъявившими субъекту персональных данных обвинение по уголовному делу, либо применившими к субъекту персональных данных меру пресечения до предъявления обвинения. Уже длительное время не только в России, но и во всем мире обсуждаются вопросы, связанные с созданием общей базы персональных данных населения. Законопроект «О персональных данных» предусматривает формирование государственного регистра населения Российской Федерации, который будет включать в себя персональные данные всех физических лиц, постоянно или временно проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации. Учитывая, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при реализации своих полномочий присваивают уникальные и постоянные для каждого лица идентификаторы персональных данных, а государственный регистр населения Российской Федерации содержит идентификаторы персональных данных всех физических лиц, постоянно или временно проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, в итоге в России будет создана информационная система, которая будет содержать персональные данные обо всех лицах, когда-либо находившихся на территории РФ. Хорошо ли это? Нам трудно судить, так как аналогов такой системы в России до сих пор не существовало, существуют различные информационные системы множества ведомств, но они не объединены в одну информационную систему. Но, учитывая существующую практику работы с информационными системами, автоматизированными базами данных, следует обратить внимание на тот факт, что, несмотря на различные способы защиты информационных систем, многие из них, содержащие персональные данные, находятся в свободном распространении. Например, только через Интернет можно приобрести более 20 информационных баз данных, включающих в себя: информационные базы данных о судимости, о полученных доходах и уплаченных налогах, о месте проживания и проч. <17> Создание одной всеобъемлющей базы данных повлечет возможность получения из нее любых персональных данных, а в случае хищения этой базы данных все персональные данные будут находиться в свободном распространении, что недопустимо. Одна общая информационная система, учитывая уровень коррупции в России, сделает возможным давление на человека со стороны органов власти беспрецедентным. Чиновник сможет оперировать персональными данными в угоду себе, нарушая конституционные права и свободы человека. ——————————— <17> См.: [Электронный ресурс] http://www. bdsale. ru.
Во Франции уже в 1978 г. был создан специальный орган, который обязан следить за тем, чтобы информатика не нарушала права и свободы человека. Этот орган носит наименование Национальной комиссии информатики и свобод (НКИС). НКИС следит за реализацией основных прав граждан в сфере информатики: право на защиту частной жизни; право на предварительное ознакомление; право на забвение; право прямого доступа; право косвенного доступа; право запрещения; право на исправление. Некоторые из этих прав в соответствии с проводимыми в России правотворческими инициативами уже существуют или будут введены в действие. В то же время отсутствует в предлагаемых законопроектах такое право, как право косвенного доступа. Оно означает, что в случае если существует определенная информация, прямой доступ к которой заинтересованного лица невозможен по ряду причин: обороноспособность, общественный порядок и проч., то доступ к такой информации возможен через посредника, например чиновника НКИС. В таком случае заинтересованному лицу может предоставляться как вся имеющаяся о нем информация, так и лишь уведомление о том, что информация имеется. Данное положение помогает сбалансировать информационную свободу и необходимость реализации государственных интересов. В законопроекте «О персональных данных» право косвенного доступа отсутствует, и в отношении определенных персональных данных (п. 6 ст. 12 законопроекта) заинтересованное лицо правом доступа не располагает. Во Франции давно обсуждается проблема создания единой базы персональных данных. НКИС подчеркнул опасность, которую влечет единый идентификатор, национальный регистр идентификации физических лиц: «Представляется, что идентификация человека автоматизированным кодом, введенным во все досье, если об этом не будут беспокоиться, может благодаря возможностям единых информационных сетей и способностям сопоставления привести к возникновению «общества тоталитарного надзора» по Оруэллу» <18>. НКИС категорически отвергла всякую мысль о едином идентификаторе. Связано это с тем, что соблюдение принципа ограничения использования Национального регистра на практике достаточно сложно обеспечить, даже невзирая на то, что использование Национального регистра идентификации физических лиц для осуществления обработки данных личного характера возможно только при условии получения разрешения, которое может быть получено только после принятия в каждом конкретном случае декрета Государственного совета Франции, принятого после получения мнения НКИС (ст. 18 Закона от 6 января 1978 г. N 78-17 «Об информатике, досье и свободах» <19>). ——————————— <18> См.: La commission Nationale de L’infomatique et des libertes en France // Collection franco-russe de documents d’information. 1991. N 19. P. 45. <19> См.: Журнал «Офисьель». Франция. 1978. 7 января.
Конституционный Суд РФ довольно осторожно относится к идентификационным номерам. В Определении Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 287-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Можнева И. Ф. и коллективной жалобы граждан Гирдюк Т. С., Маркеловой Л. Н., Ращинской Г. В. и других на нарушение их конституционных прав абзацем первым пункта 7 статьи 84 Налогового кодекса Российской Федерации» <20> Конституционный Суд установил, что присвоение идентификационных номеров должно обеспечивать соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и сочетаться с адекватными мерами защиты частной жизни граждан, включая достоинство верующих. Присвоение идентификационных номеров (при налоговом учете) не заменяет имя человека и подлежит использованию наряду с другими сведениями о налогоплательщике исключительно в целях налогового учета. ——————————— <20> Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 287-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Можнева Ивана Федоровича и коллективной жалобы граждан Гирдюк Татьяны Сергеевны, Маркеловой Людмилы Николаевны, Ращинской Галины Владимировны и других на нарушение их конституционных прав абзацем первым пункта 7 статьи 84 Налогового кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс].
Представляется возможным введение идентификационных номеров в различных государственных органах, организациях. Они практически и сейчас существуют: идентификационный номер налогоплательщика, номер пенсионного страхового свидетельства, но не является целесообразным введение единого идентификационного номера или единой системы идентификационных номеров, так как это будет основой развития коррупции, тоталитарного общества. Подводя итог анализу законопроектов, следует вывод о том, что в них внимание уделено частноправовым характеристикам информационной деятельности. Отсутствует сбалансированный учет интересов как государственной, так и частной сферы информационной деятельности. В законопроектах прослеживается общая тенденция на ограничение информационной свободы: информационная свобода реализуется только законным способом; обладатель информации должен специально определенными действиями ограничивать доступ к ней; отсутствует понятие частной жизни; предусматривается принятие множества нормативных актов; не учитывается комплементарность информационной свободы с иными правами и свободами; не принята во внимание практика Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ. Исключены из сферы деятельности законопроектов такие важные области общественных отношений, как: СМИ, семейные отношения, безопасность государства; отсутствует процедура контроля за информационными процессами со стороны независимого органа; не учтено наличие права косвенного доступа на информацию; предусмотрено введение идентификационных номеров и создание общегосударственной базы данных, что в современной российской реальности может привести к становлению тоталитарного полицейского государства; частным информационным базам данных уделено вторичное внимание; отсутствует дифференцированный подход к различному статусу лиц, пользующихся информационной свободой. Ограничения информационной свободы в России основаны на положениях Конституции, которые практически делают возможным полную отмену информационной свободы. Более того, некоторые законы сделали упразднение информационной свободы объективной реальностью. В нарушение постановлений Конституционного Суда РФ возможности ограничения информационной свободы не носят определенный, понятный, прогнозируемый характер, поддаются расширительному толкованию, нарушаются принципы очевидности, недвусмысленности правовых норм. Часто различные государственные органы, пользуясь неопределенностью положений Конституции, а также позицией Конституционного Суда РФ, предусматривающей возможность ограничения информационной свободы в государственных целях, необоснованно ущемляют информационную свободу. Практически неограниченный круг информации, попадающий под определение государственной тайны, делает возможным уголовное преследование любых нежелательных государству лиц. Получение информации часто связывается с обязательным наличием у лица специального статуса, например налогоплательщика. Хотя процесс информирования населения о деятельности федеральной законодательной и исполнительной власти урегулирован в достаточной степени, однако многое из деятельности органов государственной власти остается неизвестным (например, заключение контрактов с государством), регламентация получения и учета информации органами власти от человека фактически не упорядочена. В целях защиты прав и свобод человека, реализации принципов информационной свободы, по нашему мнению, следует внести следующие изменения в право России. Система информационного законодательства может состоять из совокупности следующих Законов: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О персональных данных», «О государственной тайне». — В Законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» необходимо учесть следующее: а) Закон должен регулировать информационные процессы как в государственной, так и в частной, семейной сфере жизни человека; б) регулирование информационных процессов в отношении с органами публичной власти должно происходить в установленных Законом рамках: необходимо в данном Законе (а не подзаконных актах) установить статус официального документа, его правовые последствия; срок ответа на обращение человека (как устного, так и письменного) должен быть определен для любого органа власти, ответ от органа публичной власти должен быть ясным, определенным, разрешающим поставленный перед органом власти вопрос, не требующий дополнительного толкования; требуется разработать механизмы получения и учета любыми органами публичной власти информации от человека; каждый орган публичной власти должен публиковать информацию относительно лиц, обязанных содействовать реализации информационной свободы человеком; органы публичной власти обязаны по требованию человека предоставлять любую информацию о своей деятельности, затрагивающую права и свободы данного субъекта, бесплатно. Иная информация о деятельности органов власти, в случае истребования человеком данной информации на материальном носителе, должна предоставляться за плату не более чем фактическая стоимость изготовления копии; в) понятия информации, сведения, разновидности сведений, данные в Законе, должны быть применимы во всех отраслях права и не подвергаться иному толкованию; г) необходимо урегулировать сферу электронной информации, в частности распространение в электронном виде рекламы, персональной информации, информации, защищаемой авторскими и смежными правами; д) представляется необходимым включение в Закон положений о деятельности автоматизированных баз данных, как государственных, так и частных, более детальное регулирование процессов, связанных с находящейся в данных базах информацией; е) требуется установить дифференцированный подход к возможности использования информационной свободы, например, по сравнению с обычным человеком и политиком. — В Законе «О персональных данных» необходимо учесть следующее: а) презюмируется несогласие человека на использование его персональных данных. Во всех случаях использования персональных данных человека необходимо получить его предварительное согласие; б) автоматизированные базы данных, использующие персональную информация, должны подвергаться обязательному государственному учету, информация о наличии таких баз данных должна быть общедоступна; в) в случае если человек ограничен в соответствии с Конституцией РФ в возможности получения информации из базы данных, ему должно быть обеспечено право косвенного доступа; г) требуется в Законе дать трактовку понятию частная жизнь. — В Законе «О государственной тайне» необходимо ввести следующие положения: а) информация, составляющая государственную тайну, определяется в соответствии с данным Законом; б) запрещено издание ведомственных нормативных актов, расширяющих круг информации, относящейся к государственной тайне; в) объем информации, причисляющейся к государственной тайне, должен быть ясно определен в Законе, понятен, не давать возможность двоякого истолкования; г) необходимо запретить создание единой базы идентификационных номеров; д) совокупность информационных законов должна определять порядок реализации информационной свободы в РФ. Все иные законы, так или иначе касающиеся информационной свободы человека, должны соответствовать указанному комплексу законов; е) ограничения информационной свободы возможны лишь в случаях, установленных Конституцией РФ.
