(Шевердяев С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 16)
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КАТЕГОРИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
С. Н. ШЕВЕРДЯЕВ
Шевердяев С. Н., доцент юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Происхождение представлений о гражданском обществе
Гражданское общество представляет собой одну из основополагающих идей, лежащих в основании цивилизованной социально-политической организации людей, и является неизбежной частью собирательного образа демократии. Понятие общества как такового передает максимально обобщенное представление о способе совместной жизнедеятельности индивидов и в привычной нам научной парадигме определяется как совокупность объективных общественных отношений, существующая в исторически определенных формах и складывающаяся в процессе совместной практической деятельности людей. Гражданское же общество обычно связывают с определенным качественным состоянием общества применительно к степени развитости публичных институтов и политико-правовой культуры. Иными словами, в сравнении с понятием общества термин «гражданское общество» более узок и раскрывает лишь качественную характеристику определенной стороны феномена общества. Мировая политическая теория в вопросе о гражданском обществе весьма обширна, многообразна и разноречива. Само по себе такое обстоятельство может приводить к лишним и необоснованным спекуляциям, избежать которых и конкретизировать дальнейший разговор поможет небольшой экскурс в историю развития основных представлений о гражданском обществе. Согласно одному из наиболее систематических и фундаментальных сочинений последнего времени о гражданском обществе, созданных двумя профессорами колумбийского университета, Джин Л. Коэн и Эндрю Арато, на которое мы будем неоднократно далее ссылаться, впервые понятие гражданского общества встречается у Аристотеля, называвшего его politike koinonia, что определялось как публичная этико-политическая общность свободных и равных граждан, существующая в условиях основанной на законе системы правления. Данное определение было одновременно и понятием полиса, древнегреческого города-государства, представлявшего собой основную цель для человека как политического животного (zoon politicon). Иными словами, понятия государства и гражданского общества для Аристотеля были эквивалентны. Древнеримские сочинения использовали свой аналог politike koinonia — societas civilis, однако ему принадлежит лишь второстепенная роль, а какого-либо серьезного движения в направлении развития этой политической мысли обозначено тогда не было. Со времени средневековых латинских переводов Аристотеля термин societas civilis вошел в широкий оборот и нередко обозначался через «или» с термином res publica, под которым могло пониматься неопределенное множество социально-политических явлений того времени, от феодального уклада до средневековых царств и империй. Следующее движение в понимании societas civilis, предопределившее переход к современному понятию гражданского общества, произошло в связи с процессом абсолютизации монархии в феодальном обществе, когда термин начал использоваться для обозначения сословий и корпораций, т. е. прежних обладателей власти, которые, однако, не лишились своего организационного статуса. Таким образом, на этом этапе гражданское общество стало эквивалентом совокупности корпораций сословного общества <1>. ——————————— <1> Подробнее см.: Коэн Джин Л., Арато Эндрю. Гражданское общество и политическая теория: Пер. с англ. / Общ. ред. И. И. Мюрберг. М.: Издательство «Весь Мир», 2003. С. 134.
Важные теоретические предпосылки для модернизации понятия гражданского общества разработали Локк и Монтескье, которые в своих антиабсолютистских учениях стали проводить вполне однозначное противопоставление между государством и обществом. Любопытно отличие взглядов двух классиков политической мысли на характер такого противопоставления, положивший согласно канадскому политическому философу Чарльзу Тейлору начало двум традициям в политической теории в этом вопросе. Локковская традиция рассматривает гражданское общество как некое этическое сообщество, живущее по естественным законам до и вне политики, которое вызывает к жизни «минимальное государство». Если же государство расширяет свою власть за пределы вверенных ему полномочий или необоснованно вторгается в сферы дополитической жизни основавшего его сообщества, то доверие отзывается, а государство распадается. Постановка вопроса в традиции, идущей от Монтескье, ставит другой акцент и состоит в наличии сильного централизованного государства, от деспотического вмешательства которого необходимо защищать политические свободы индивидов или групп населения. Понимание гражданского общества здесь воплощается в идее corps intermediares, или «промежуточных тел» («властей»), опосредующих отношения между индивидом и государством <2>. ——————————— <2> См.: Хархордин О. Проект Достоевского // Pro et contra. Том 2. 1997. N 4.
Современная политическая наука в вопросе о гражданском обществе
Нынешнее понимание различия и диалектической связи государства и гражданского общества было окончательно утверждено во всеобъемлющем теоретическом синтезе Гегеля в знаменитой «Философии права». Гражданское общество представляет собой сферу реализации особенных, частных целей и интересов отдельной личности, «в гражданском обществе каждый для себя — цель, все остальное для него ничто» <3>. Вся жизнь гражданского общества пронизана соотношением двух принципов — особенности и всеобщности: каждая особенность — цель частной жизни, нуждающаяся для своей реализации в соотношениях с другими особенными целями, поэтому ограничена всеобщностью стремящихся к реализации частных целей <4>. Для Гегеля первично государство, общество не способно преодолеть свою раздробленность и разрешить свои внутренние конфликты. Лишь государство, синтезируя его частные интересы, вносит в него порядок, благодаря чему возникает единое политическое сообщество. ——————————— <3> Гегель Г. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 228. <4> См.: Нерсесянц В. С. Философия права Гегеля. М.: Юрист, 1998. С. 65.
В отличие от Гегеля, который включает в гражданское общество все социальные сферы, противостоящие государству, Маркс сводит гражданское общество к частной буржуазной экономике. Он рассматривает гражданское общество исключительно как сферу потребностей, эгоизма, частной собственности и классовой борьбы. Обособление гражданского общества ведет не просто к утрате контроля со стороны государства, но к подчинению государства буржуазной частной экономике. Преодоление же данного кризиса, согласно политическому проекту Маркса, лежит в плоскости воссоединения государства и общества <5>. ——————————— <5> См.: Коэн Джин Л., Арато Эндрю. Там же. С. 293.
Позднее политическая теория стран советского блока, разумеется, склонна была отталкиваться от классических установок теоретиков марксизма-ленинизма. Преодоление конфликта между буржуазной экономикой и государством, снятие социальных антагонизмов, единство советского общества во главе с единственной партией лишало потребности в разработке теории гражданского общества. Сам термин стал изредка появляться в научном обороте в нашей стране только к 70-м годам. Между тем западная дискуссия о гражданском обществе не стояла на месте. Развитие современной теории публичной сферы и гражданского общества в XX в. связано с именами Т. Парсонса, А. Грамши, Х. Арендт, М. Фуко, Н. Лумана и других исследователей. Одна из наиболее популярных в настоящее время теорий, имеющих отношение к этой проблематике и предложившая в известной степени новую постановку вопроса в дискуссии о гражданском обществе, создана последователем франкфуртской философской школы Юргеном Хабермасом. Формирование его «дискурсивной теории» («теории коммуникативного действия») связано с использованием довольно различных философских традиций: герменевтики, позитивизма, философии языка, психоанализа. Исходный пункт теории основан на фиксации упадка общественной сферы в западных демократиях в связи с внедрением государства благосостояния в сферу влияния общественных институтов, в связи с чем возникает необходимость актуализации проблематики общественной сферы. Сходные вопросы в конце 80-х годов XX в. осваиваются также и в англоязычной политической философии, известной под маркой теории «делиберативной демократии» (от англ. deliberation — обсуждение, обдумывание). Идеалы подлинно свободной публичной дискуссии так и не были до конца реализованы в капиталистическом обществе и постоянно подвергаются опасностям, скрытым в современном социально-политическом укладе. Нынешнее эффективное «государство благосостояния» ведет к упадку роли семьи, к ее постепенному превращению в клиента государства, взявшего на себя роль гаранта социального страхования от рисков рыночной экономики. Этим уничтожается приватная основа независимости индивида. В результате коммерциализации утрачивается критический потенциал культуры <6>. Совершенствование избирательных технологий с целью расширения электоральной базы политических партий ведет к универсализации идеологии, отсутствию сущностных отличий их политических платформ и оскудению публичного дискурса (т. е., грубо говоря, общенационального рынка идей). Кризис современного развитого капиталистического общества — это кризис мотивации <7>. ——————————— <6> См.: Бусова Н. А. Модернизация, рациональность и право. Харьков: Изд-во «Прометей-Пресс», 2004. С. 290. <7> См.: Фарман И. П. Социально-культурные проекты Юргена Хабермаса. М., 1999. С. 22.
Решение обозначенных проблем лежит в поле модернизации общественной сферы, оно прямо не направлено на государство или экономику, но скорее выступает в виде проекта широкого социокультурного преобразования. Данная теория является, несомненно, актуальной и для строящихся, переходных демократий, испытывающих последствия авторитарной политической культуры. Различие здесь состоит в том, что перед развитыми демократиями стоит задача восстановления публичной сферы, а переходным демократиям нужно заботиться о его создании. Еще одним немаловажным моментом в современном развитии теории гражданского общества является пересмотр классической дихотомии «государство — гражданское общество». Несмотря на то что она по-прежнему остается популярной в современной либеральной философии, а также используется теоретиками в бывшем соцлагере, имеет смысл присмотреться к этой дискуссии внимательнее. Суть нового подхода состоит в разделении гражданского общества и экономики и, соответственно, в появлении трехчастной модели «государство — экономика — гражданское общество», которая была предложена А. Грамши, разрабатывалась Т. Парсонсом и была принята на вооружение Ю. Хабермасом <8>. Разграничение сферы государства, экономики и гражданского общества можно провести по целому ряду оснований: источник социальной интеграции — власть, деньги, солидарность; организационный тип — государственный орган, фирма, добровольная ассоциация, либо в общем смысле — бюрократия, рынок, ассоциации; цели — социальное управление, производство и оказание услуг, совершенствование публичной системы ценностей и т. д. Представляется, что трехчастную модель полезно, по меньшей мере, иметь в виду. Например, это касается дискуссии о независимости различных элементов институциональной базы гражданского общества не только от государства, но и от частного капитала, что актуально применительно к политическим партиям, СМИ, профсоюзам, а также и к другим типам ассоциаций граждан. ——————————— <8> См.: Бусова Н. А. Указ. соч. С. 296.
Сущность и понятие гражданского общества
Рассмотрение истории развития представлений о гражданском обществе дает возможность сориентироваться в проблематике, которая раскрывает различные его стороны. Во-первых, современное понимание гражданского общества появилось в эпоху борьбы с абсолютизмом в связи с необходимостью обозначить пределы возможностей государства в отношении некоторой части публичных дел, которые должны находиться исключительно под общественным контролем. Во-вторых, содержание деятельности людей в сфере гражданского общества не связано не только с социальным управлением (государство), но и с производством продукции или оказанием услуг (сфера экономики). Функция гражданского общества состоит в поддержании свободного публичного диалога по поводу актуальных общественных потребностей. Вмешательство в эту сферу государства или экономики сужает общественную сферу. У гражданского общества нет таких ресурсов, как власть или деньги, которыми располагают государство и субъекты рынка. Единственное, что есть у гражданского общества, — это свобода публичного диалога, убедительность аргументов — единственный его ресурс. В-третьих, механизмы участия людей в публичной общественной жизни могут быть различными, но в основном признается, что это механизмы реализации таких прав, как свобода слова, собраний, союзов и других подобных, главным образом политических, прав. В-четвертых, институциональную основу гражданского общества составляют добровольные негосударственные некоммерческие ассоциации граждан, но не исчерпываются ими полностью. Любой человек, так или иначе поддерживающий в обществе дискуссию об актуальных общественных потребностях и не выступающий при этом от лица государственного органа или коммерческой фирмы, — представитель гражданского общества. Форма, в которой человек выражает свою гражданскую позицию, не имеет значения, важна его причастность к публичному диалогу, его солидарность в поиске решения общих проблем. В-пятых, взятое отвлеченно, гражданское общество представляет собой не юридическую конструкцию, а политико-идеологическое образование. Определения, которые даются гражданскому обществу, связаны с оценкой качественного развития общественной сферы. Уровень развития общественной сферы, после достижения которого общество можно считать гражданским, довольно субъективен. Дело лишь в складывающемся в обществе ощущении отсутствия политических препятствий участия в формировании общественных ценностей. Количество людей, вовлеченных в общественную работу, в процентном соотношении к дееспособному населению страны тоже имеет довольно субъективное значение. То же и с количеством необходимых для этого ассоциаций граждан. Если население постоянно выражает готовность к публичному диалогу, а к общественным формированиям прислушивается государство, то такое их количество может быть сочтено удовлетворительным, для того чтобы признать наличие гражданского общества. Между тем такое субъективное ощущение достаточности, выразительности и влиятельности публичного диалога в обществах поставторитарной политико-правовой культуры может быть неадекватным в силу инертности, пассивности, конформизма людей, отсутствия ясного понимания того, как должно быть и чего следует требовать и добиваться. Обычно в этом случае разобраться с уровнем развития гражданского общества помогает ориентировка на зарубежные стандарты и сравнение с теми странами, которые можно выбрать в качестве примеров для изучения опыта, как позитивного, так и негативного. Гражданское общество с институциональной точки зрения не может представлять собой некий монолит или структуру с жесткой вертикальной иерархией, это совокупность построенных на сетевой взаимосвязи ассоциаций, выступающих как равноправные и осведомленные друг о друге партнеры с одной лишь иерархией, иерархией авторитетности мнений. Однако неразвитая публичная сфера переходных демократий, в которой не сложилось общего публичного диалога, где крайне слабы горизонтальные связи между ассоциациями, а обсуждения по поводу одних и тех же проблем могут идти независимо, параллельно друг с другом и без учета мнений оппонентов, не получает права называться гражданским обществом, это скорее «мозаичное общество» <9>. ——————————— <9> Хлопин А. Гражданское общество в России: идеология, утопия, реальность (Размышляя над отечественными публикациями последних лет) // Pro et Contra. 2002. Том 7. N 1. С. 137.
Обобщая наиболее важные признаки гражданского общества, можно дать следующее его определение. Гражданское общество — это такое состояние развития относительно независимой от государства и экономики части публичной сферы общества, в котором граждане мобилизованы для беспрепятственного выражения активной жизненной позиции по насущным общественным интересам с помощью добровольных ассоциаций и любых других инструментов. Обычно желание дать более краткое определение рождает неточности в отражении существенных черт феномена гражданского общества. В ряде случаев контекст рассмотрения проблематики гражданского общества делает отдельные его признаки как бы очевидными, однако отрыв от этого контекста приводит к утере этих признаков. Приведенное выше определение понятия гражданского общества в этом смысле представляется наиболее адекватным для его использования безотносительно к какому-то определенному контексту.
Конституционное закрепление принципов гражданского общества
В различных дискуссиях часто затрагивается вопрос, представляющий особую важность в строительстве гражданского общества в развивающихся демократиях, вопрос о мере взаимной зависимости гражданского общества и государства. Здесь прежде всего нужно помнить, в связи с чем понятие гражданского общества появилось в современной политической теории и стало полезным в политической практике. Исходные задачи гражданского общества состоят в противодействии чрезмерному вмешательству государства в общественную жизнь. Такая постановка вопроса не теряет своей актуальности по сей день и для постсоциалистических, и для развитых капиталистических стран. В первом случае — поскольку государство согласно советской доктрине преодолело противоречия между государством и гражданским обществом, но это было обусловлено ликвидацией последнего путем лишения содержательной основы политических прав и свобод. Восстановление утерянной (а зачастую создание не существовавшей вовсе) публичной сферы составляет насущную задачу постсоциалистических стран. Во втором случае бюрократия «государства благосостояния» оказалась слишком чуткой и чрезмерно эффективной в удовлетворении потребностей граждан, что снимает большинство вопросов, ради актуализации которых функционируют институты гражданского общества. Такое обстоятельство приводит к утере стимулов в развитии гражданских инициатив, кризису мотивации, что ведет к пассивности, инертности людей, а в конечном итоге — к «потере формы» гражданским обществом, которое впоследствии будет уже не способно противостоять вызовам дальнейшей бюрократизации государства. Иными словами, дистанция между государством и гражданским обществом должна сохраняться. Социальное управление и обсуждение общих ценностей — различные функции. Гражданское общество должно постоянно заботиться о совершенствовании форм социальной интеграции, стимулировать людей к активности, формировать новые темы публичной дискуссии. Государство, намеренно или нет, всегда представляет собой угрозу гражданскому обществу, будь то развитые или переходные демократии. Но гражданское общество представляет угрозу государственной бюрократии (а отнюдь не государству) только тогда, когда бюрократия препятствует общественной дискуссии или не учитывает ее основных результатов. Вне всяких сомнений, сотрудничество государства и гражданского общества необходимо, оно необходимо в том смысле, что они являются подсистемами единой общественной системы, нуждающейся в самосохранении и развитии, но это сотрудничество не должно приводить к подмене функций и вмешательству в чужую сферу ответственности <10>. ——————————— <10> См.: Мамут Л. С. Гражданское общество и государство: проблема соотношения // Общественные науки и современность. 2002. N 5. С. 101.
Одно из основных обязательств государства перед гражданским обществом — это формулирование в конституциях важнейших идей функционирования гражданского общества, проведение их в жизнь и защита. В связи с тем что термин «гражданское общество» подразумевает не юридическую конструкцию, а качественную характеристику развития отдельных сторон демократии, он широко используется в политической теории, но не в законодательстве, хотя может встречаться при формулировании конституционных норм-принципов, для обозначения разделов основных законов, регулирующих публичную сферу отношений, а также в качестве служебного термина. Принципиальная постановка вопроса о возможности и необходимости регулирования отношений в общественной сфере особенно характерна при разработке новых конституций в странах переходной демократии. В России, в частности, в период разработки действующей Конституции имела место попытка со стороны Конституционной комиссии включить в текст проекта Конституции самостоятельную главу о гражданском обществе <11>. С другой стороны, многие возражали против обозначения принципов развития гражданского общества или его структур в конституции, поскольку гражданское общество должно складываться автономно, без всякого вмешательства государства, в том числе без сковывания гражданского общества готовыми законодательными тисками. Представляется, что для стран с развивающейся демократией есть смысл в конституционном урегулировании, по меньшей мере, основных гарантий свободы развития публичной негосударственной сферы, базовых норм, на которые институты гражданского общества могли бы опереться при защите своих прав и своего особого места в политической жизни. ——————————— <11> См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 315.
В западных странах, имеющих большой и успешный опыт противодействия абсолютизму и давлению государственной бюрократии на общественную сферу, система правовой защиты гражданского общества стала складываться, начиная с первых конституций, посредством формулирования базовых политических прав граждан, прежде всего свободы слова и печати, собраний и союзов. Правовая доктрина, законодательство, судебная практика двухвековой защиты этих субъективных прав в западных обществах настолько авторитетны и результативны, что нет насущной необходимости в развитии конституционных текстов. Между тем и в этих демократиях актуализируются вопросы законодательного развития новых правомочий граждан в социально-политической сфере, например права на обращение в государственные органы, права на доступ к правительственной информации и т. д. Некоторые политические права граждан имеют комплексный характер или сложную природу, которая не позволяет однозначно их относить к сфере гарантий гражданского общества. В этом смысле любопытно, например, право участвовать в управлении делами государства. Реализация этого права посредством выработки коллективной политической воли через институты непосредственной демократии вполне относится к универсуму гражданского общества. Однако реализация данного комплексного права в виде занятия государственной должности означает, что человек становится представителем государства, что исключает его из общественной сферы. Правда, и в этом случае не все так просто, поскольку представитель государства в одно и то же время может выступать и как представитель общественности, например высказывая в прессе свою личную позицию по поводу насущных общественных интересов, либо участвуя в работе общественных формирований. Однако в некоторых случаях законодательством допускаются ограничения для государственных служащих, когда реализация некоторых правомочий политических прав несовместима с осуществляемыми должностными функциями. Например, в ряде стран высшие чиновники при занятии государственной должности обязаны приостанавливать свое членство в политических партиях, а также не вправе руководствоваться решениями общественных формирований, членами которых они являются, при осуществлении своих полномочий; часто в законодательстве имеется запрет для судей, в том числе конституционных, давать комментарии по поводу обстоятельств, которые являются или могут явиться предметом их рассмотрения в суде. Для целого ряда стран, испытавших авторитарный политический опыт, характерно закрепление наряду с системой политических прав также принципов политического и идеологического плюрализма (многообразия). Данные принципы выражают те же правовые ценности, что и свобода союзов и свобода печати. Принципы политического и идеологического плюрализма близки с точки зрения своей природы и отражают соответственно институциональную и содержательную основу существования гражданского общества. Принцип политического плюрализма гарантирует равенство перед законом ассоциаций граждан, открывая возможность для организации совместной политической и иной общественной деятельности людей. Принцип идеологического плюрализма гарантирует, в свою очередь, равноправие идеологий, позволяющее выносить на суд общественности различные идеи. Дополнительное указание в тексте конституций этих принципов приводится как бы в противовес прежним авторитарным конституциям, где указывалась, например, руководящая и направляющая роль определенной партии или устанавливалась государственная идеология, следование которой было обязательно, а отступление от нее каралось санкциями. В настоящее время конституции некоторых государств продолжают закреплять официальную идеологию. Такие факты основаны на традиционализме отношений политического общения и связаны обычно либо с авторитарным периодом развития страны, либо с большим значением религиозной составляющей в обосновании политического властвования <12>. Так, современные исламские государства закрепляют зачастую в качестве господствующей идеологию ислама. Кроме того, в некоторых светских государствах, где проводится отделение церкви от государства, с одной стороны, признается идеологический плюрализм как принцип политической жизни общества, но с другой стороны, закрепляется государственная или официальная религия (Греция). Однако в этом случае религия не является обязательной, так как ее официальный статус связан с обоснованием организационной и финансовой поддержки «государствообразующей» религии, а не с обязательностью следования религиозным традициям и обрядам данной религии. ——————————— <12> См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 169.
Также в конституциях и законодательстве ряда государств по сходным основаниям ограничивается и политический плюрализм. Например, в Саудовской Аравии или Катаре запрещены политические партии, поскольку религиозно-политической доктриной этих стран признано, что их создание разрушает единство общины правоверных. Помимо закрепления политических прав и свобод и категорий политического и идеологического плюрализма в конституциях часто применяется еще один способ закрепления правовых гарантий гражданского общества. Речь идет о включении в конституции отдельных положений о некоторых наиболее важных вопросах функционирования основных институтов гражданского общества, таких как политические партии, средства массовой информации, профсоюзы.
Круг институтов гражданского общества
Наиболее многочисленным и распространенным видом институтов гражданского общества в литературе принято считать добровольные негосударственные некоммерческие объединения граждан. Их функционирование связано с самостоятельной реализацией различных социально-политических, социально-экономических и духовно-культурных программ, которые в совокупности образуют общественную сферу, отличную от сферы государственного управления, а также от сферы бизнеса. Такие объединения могут быть весьма различны по набору отстаиваемых конкретных общественных интересов и потребностей, по количеству включенных в орбиту их деятельности людей. Ограниченные в возможности извлекать прибыль из своей деятельности, добровольные объединения часто бывают уязвимы с точки зрения материальной основы своего существования и подпитываются обычно за счет взносов своих членов, нерегулярных пожертвований и грантов. Такова цена за сохранение независимого общественного статуса. Добровольные негосударственные некоммерческие объединения граждан имеют множество разновидностей. К основным относят общественные организации, общественные движения, политические партии, профсоюзы, торгово-промышленные палаты, союзы потребителей, национально-культурные автономии, религиозные объединения. Однако помимо выделенных разновидностей институтов гражданского общества, не следует забывать о других формах объединения граждан и участия их в публичном политическом диалоге. Во-первых, создание общественного объединения может быть не связано с необходимостью содержания специального персонала, формирования имущества для осуществления каких-либо финансовых затрат, проведения специальных акций. В таком случае государственная регистрация, от которой зависит получение объединением прав юридического лица, не требуется. Участники объединения могут руководствоваться своими внутренними уставными документами для решения общих вопросов и достигать общих целей без получения статуса юридического лица. Во-вторых, участие граждан в обсуждении насущных общественных потребностей может быть вовсе не связано с формализацией участия в объединении и разработкой учредительных документов. Таковы, например, собрания по месту работы, учебы, жительства, которые могут проходить в форме публичных лекций, обсуждений, семинаров. В этом смысле для стимулирования общественной активности людей в странах поставторитарной культуры может быть интересной идея повышения роли трудовых коллективов. Речь здесь, однако, не может идти о возрождении советской модели трудового коллектива в его выродившемся варианте, когда они организовывались не на добровольной основе, а сверху в виде «обязаловки», и где внутри коллектива человек был почти ничем не защищен «от террора коллективного порицания» <13>. ——————————— <13> Зиновьев А. Коммунизм как реальность. Кризис коммунизма. М.: Центрполиграф, 1994. С. 186.
Вне институциональной структуры добровольных объединений, т. е. при реализации свободы союзов, но в пределах сферы гражданского общества лежат и другие формы реализации свободы собраний. Так, более массовые формы коллективного обсуждения с целью привлечения внимания к той или иной общественной проблеме получают выражение в проведении демонстраций, митингов, шествий, пикетирований. Однако в этом случае появляется проблема соотношения гражданского общества и непосредственной демократии и соотношения их институтов. В-третьих, участие граждан в голосовании на референдуме, выборах, в принятии решения по отзыву депутата или выборного должностного лица, составлении петиций и народных правотворче ских инициатив, местных сходах граждан отчетливо отражает участие граждан в социально-политической жизни. Однако посредством реализации механизмов непосредственной демократии граждане принимают государственно-властные решения (окончательные или консультативные). Сфера гражданского общества связана не с принятием решений, а с их формированием. Поэтому к общественной, негосударственной сфере, то есть к области влияния принципов гражданского общества относится не момент принятия решения, а все, что ему предшествует: обсуждения, выработка коллективной или индивидуальной позиции, участие в агитации и т. д. В-четвертых, в контексте проблематики гражданского общества часто рассматривают средства массовой информации, что нельзя не признать справедливым. Однако статус СМИ настолько сложен и своеобразен в сравнении с другими институтами гражданского общества, что сущность и устройство данного института в литературе рассматривают не так глубоко, как он того заслуживает, а ограничиваясь обычно лишь описанием разнообразия его внешних форм и влияния на политическую жизнь. Поэтому на данном институте мы специально остановимся в заключительной части этого материала.
Правовые институты, не относящиеся к гражданскому обществу
Говоря о различных организационных элементах гражданского общества, следует провести границу с институциональными структурами, которые не следует относить к общественной сфере. Во-первых, за пределами разговора об институтах гражданского общества остаются государственные органы и коммерческие организации, о чем мы уже говорили выше. Во-вторых, несмотря на наличие двух основных теоретических подходов к происхождению местного самоуправления, государственной и общественной теории, где последняя располагает к мысли о включении органов местного управления в общественную сферу, более целесообразно все же выводить их за пределы гражданского общества, поскольку в деятельности муниципалитетов доминирует управленческая, а не коммуникативная функция, структура органов и порядок их работы копирует не корпоративную организацию объединений граждан, а организацию государственных органов, а при их формировании не учитывается принцип добровольности. В-третьих, к сфере гражданского общества не относятся не только государственные органы и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, но также и государственные учреждения. Система бюджетных социально-культурных служб (медицинские учреждения, школы, вузы и т. д.) в известной степени лишена независимости и добровольности с точки зрения ее создания и подчинена жесткому государственному заказу. В-четвертых, по сходным причинам в орбиту гражданского общества не включаются нотариальные или адвокатские палаты и иные подобные «цеховые» объединения, членство в которых обязательно для занятия определенного рода деятельностью, за которыми осуществляется особый государственный контроль. Интересное подтверждение этому имеется в практике Страсбургского суда. В решении по вопросу о приемлемости жалобы О. В. Романовской против Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. о нарушении права истца на занятие нотариальной деятельностью Европейский Суд по правам человека отметил, что исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, не признаются в качестве объединений по смыслу ст. 11 («Свобода собраний и объединений») Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. <14>. ——————————— <14> Аналогичную позицию Европейский суд последовательно высказывал в целом ряде своих решений, например в деле Ле Конт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии от 23 июня 1981 г., касающемся Ордена врачей; в деле Ревер и Легаллэ против Франции относительно Ордена архитекторов; в деле А. и другие против Испании по вопросу коллегий адвокатов.
В-пятых, довольно любопытным в этой связи является вопрос о формировании по инициативе государства различных общественных структур для стимулирования общественного диалога, более полного гражданского участия в политических инициативах государства. Экономический и социальный совет во Франции, Общественная палата в России и другие подобные органы не относятся в полной мере к институтам гражданского общества, поскольку были инициированы государством и им же формируется часть состава. Создание некоего общественного органа, который будет синтезировать бесконечное разнообразие точек зрения институтов гражданского общества, с точки зрения гегелевской теории бессмысленно. Это задача парламента, именно он должен быть приведен в должную форму. Приведем небольшой фрагмент весьма удачной, на наш взгляд, постановки вопроса по этому поводу, который был написан применительно к схожей социально-политической ситуации в Бразилии. «Режимы, стремясь к легитимности, зачастую становятся инициаторами процесса реконструирования опосредований, выводя их за рамки полуполитических, учрежденных государством «бюрократических междусобойчиков или официальных выразителей социальных интересов», не сумевших на деле подменить собой социентальные группы давления. В результате члены оппозиции оказываются перед выбором: проявить либо «слабоумие» и отказаться от той или иной степени социальной автономии просто потому, что она является дарованной и даже принимается правительствами, либо «оппортунизм» слишком быстрого принятия ограниченной автономии, предопределяющей вступление в сотрудничество без предварительного изучения того, каковы в данном случае реальные возможности демократизации. Альтернативой и тому, и другому представляется попытка организовать и защитить новую сферу гражданского общества не в качестве опосредования, а саму по себе» <15>. ——————————— <15> Коэн Джин Л., Арато Эндрю. Указ. соч. С. 85.
В-шестых, среди институтов, которые, как представляется, находятся вне пределов действия принципов гражданского общества, следует сказать об общественном институте семьи, который часто рассматривают в этом контексте. Семья не может относиться к институтам гражданского общества, поскольку ее создание направлено не на участие в общественной жизни, а, наоборот, на установление границы между семейным (частным) и общественным. В этом добровольном союзе возможно участие только двух супругов, в то время как членство в общественных объединениях открыто. Добровольным союзом является брак как официально признаваемое основание для создания семьи, но это добровольный союз не в смысле ассоциации, а в смысле сделки и т. д. Далее обратим внимание на два института гражданского общества, которые играют совершенно особую роль в системе общественно-политических отношений, — политические партии и средства массовой информации.
Некоторые основные проблемы развития института политических партий
Группы политического влияния исторически возникают, по существу, с самого появления государства. Становление специализированных на участии в политической жизни объединений граждан связано, разумеется, с признанием права широкой общественности на участие в политике, с признанием политических прав граждан, т. е. в период борьбы с абсолютизмом и буржуазно-демократических революций. Автор классической работы о политических партиях Морис Дюверже говорит, что «еще в 1850 г. ни одна страна мира (за исключением США) не знала политических партий в современном значении этого термина… а в 1950 г. они функционируют в большинстве цивилизованных стран, все прочие стремятся им подражать» <16>. За этот период расширение избирательных прав обеспечило рост числа задействованных в политической жизни людей, что привело к необходимости объединения единомышленников с помощью создания специальной организационной инфраструктуры. ——————————— <16> Дюверже М. Политические партии: Пер. с франц. М.: Академический Проект, 2002. С. 21.
Политические партии представляют собой специфический институт гражданского общества, отличный от прочих добровольных общественных формирований по целому ряду параметров. Главная особенность политических партий состоит в том, что они специально создаются гражданами не просто для активного участия в общественно-политической жизни, а для завоевания власти. Прочие общественные объединения формулируют различные частные аспекты общественной проблематики, актуализируя их в публичной дискуссии. Задача политических партий состоит в обобщении и классификации наиболее значимых общественных потребностей, а также в разработке методов их удовлетворения. Этот особый взгляд на систему наиболее важных публичных ценностей и способы их защиты рождает идеологию партии. Свое краткое выражение партийная идеология получает в политической программе, которая предлагается избирателю. Побеждая на выборах, политические партии используют свой кадровый потенциал для формирования высших органов власти. Политические партии, более активно, нежели другие общественные объединения, участвуя в политической жизни, остаются в пределах гражданского общества и не становятся частью государства, по крайней мере, не должны становиться. Частью государства становятся партийные фракции в парламенте, которые организуют работу по достижению политического компромисса в связи с принятием законов. При формировании парламентских фракций политическая партия не исчезает, поскольку это не взаимоисключающие, а взаимодополняющие организационно автономные образования, которые между тем тесно связаны с точки зрения содержательной политической работы. А вот использование партийных кадров при формировании руководства высших органов исполнительной власти часто бывает поставлено в зависимость от разрыва не только организационной, но и содержательной связи должностного лица с его политической партией, так как, будучи представителем неполитического органа государства, он обязан исходить из интересов всего общества, а не отдельной его части. Таким образом, опирающаяся на волю избирателей деятельность политических партий обеспечивает легитимность государственных структур и мирный характер политической борьбы. Среди общих проблем современного развития политических партий можно выделить, во-первых, тенденцию западных стран к бюрократизации партий и относительному оскудению проблематики политического диалога. Многие исследователи говорят, что партии стали теперь иметь большее отношение к государству, чем к обществу, это не вершина пирамиды общественной сферы, а щупальца государства в гражданском обществе. Политическая стабильность западных обществ проявила себя в этом смысле не с лучшей стороны. «Современные партии все больше превращаются в политические предприятия, которые занимаются подбором и выдвижением кандидатов на публичные должности. Порожденная массовой избирательной политикой, бюрократизация партий ведет к тому, что они начинают работать главным образом на самосохранение… Борясь за победу на выборах, партии стремятся обеспечить себе наиболее широкую электоральную поддержку. Следствием этого является ориентация на относительно бесконфликтные темы, по поводу которых существует согласие «большинства». Так соперничающие партии становятся все более похожими друг на друга и все менее способными служить посредником между гражданским обществом и государством» <17>. Выход из такой ситуации в упомянутой несколько выше теории делиберативной демократии находят в стимулировании разнообразия тематики и остроты политического диалога, построенного на основе качественно иных принципов, а также в замещении оставленного партиями места в общественной сфере какими-либо новыми формированиями. ——————————— <17> Бусова Н. А. Указ. соч. С. 303.
Во-вторых, можно выделить проблему завышенных ожиданий от ставки на центристские партии в переходных демократиях. Действительно, в краткосрочной перспективе центристская партия в стране с многопартийной системой способна сплотить общественное мнение над критическими проблемами развития страны. Однако длительное доминирование центристского политического союза не соответствует логике честной и открытой политической борьбы, что в итоге чревато потерей легитимности государственных институтов, которые этот союз формирует. «Центр есть не что иное, как искусственное объединение части правой — с левой и части левой — с правой. Судьба центра — разрываться на части (быть четвертованным), колебаться или исчезать: разрываться на части, когда одна из его половин голосует с правых позиций, а другая — с левых; колебаться, когда он голосует в связке то с левыми, то с правыми; исчезать — когда он воздерживается» <18>. ——————————— <18> Дюверже М. Указ. соч. С. 276.
В-третьих, целесообразно обратить внимание на проблему стимулирования развития политических партий в странах поставторитарной культуры. Иногда в целях политической акселерации общества прибегают к государственному финансированию партий, меняются даже избирательные системы, однако при этом сохраняется авторитарное содержание устройства взаимодействия государства и гражданского общества. В таких переходных демократиях развитие партий возможно в условиях высокой политической культуры, становление которой маловероятно в отсутствие системы независимых СМИ. Общественное же доверие к партиям может быть возрождено, если будут обеспечены свободные от применения административного ресурса выборы, а формируемый партиями парламент будет иметь достаточно действительных полномочий для воздействия на проводимый политический курс.
Особенности конституционно-правового положения средств массовой информации
Средства массовой информации являются не совсем обычным институтом гражданского общества. Признавая в качестве основного назначения сферы гражданского общества поддержание высокого тонуса политической культуры, развитого публичного политического диалога, мы видим, что СМИ играют в этом процессе роль основного транслятора политических идеологий, взглядов, убеждений, мнений. Российское законодательство под средствами массовой информации понимает лишь форму распространения информации для неограниченного круга лиц (газеты, журналы, теле — и радиопередачи). То есть здесь речь мы должны вести о СМИ только как о техническом канале трансляции мнений и опосредования публичного диалога. Это, в принципе, верно, но недостаточно для понимания подлинного места СМИ в гражданском обществе и оценки его правового положения. СМИ являются не просто техническим каналом передачи мнений, но и сами способны, как немногие другие институты гражданского общества, анализировать, сопоставлять и формировать общественно-политическую дискуссию. В этом смысле восприятие СМИ как организации более иллюстративно для отражения организационной специфики данного института гражданского общества. «Организация, осуществляющая выпуск СМИ», сама по себе не является добровольным общественным объединением, обычно это либо коммерческая фирма, либо орган государственной власти и местного самоуправления, что сразу исключает такую организацию из сферы действия принципов гражданского общества. Часто добровольные некоммерческие организации создают собственные СМИ, но обычно это лишь незначительная часть совокупной коммуникационной системы общества. То организационное ядро, из-за которого мы признаем СМИ институтом гражданского общества, — это коллектив журналистов (редакция) каждого СМИ. Специфика деятельности порождает специфику организационного устройства СМИ. Это выражается в том, что институт, принадлежащий к гражданскому обществу («третьему сектору»), как бы завернут в оболочку, характерную для субъектов государственного управления и экономики («первого и второго сектора»). Поэтому не все СМИ целиком как организация относятся к гражданскому обществу, а лишь отдельная их часть, творческое ядро СМИ — коллектив журналистов (редакция). Имея в виду базовую установку о необходимости разграничения сфер влияния государства, рынка и гражданского общества и о необходимости исключения их чрезмерного влияния друг на друга, ключевой задачей в формировании оптимального внутреннего устройства СМИ будет исключение давления управляющей оболочки СМИ (субъект предпринимательской деятельности или государственного органа) на коллектив журналистов. В специализированной литературе это называется гарантиями редакционной независимости от владельца СМИ. Вместе с тем смысл учреждения СМИ для собственника, являющегося субъектом рынка, состоит не в благотворительности в отношении журналистов, а в извлечении прибыли. В демократических странах сегодня сформирован вполне приемлемый опыт, позволяющий разрешать конфликт коммерческих интересов владельца и гражданских интересов коллектива журналистов. Так, например, владелец вправе определять общую политику СМИ, поскольку это является необходимым условием перспективного планирования бизнеса или связано с задачами государственного органа, однако он не вправе предопределять выводы журналистов по конкретным проблемам общественной дискуссии. Владелец не вправе оказывать давление на редакцию в целом или на журналистов применительно к конкретной теме, но он вправе участвовать в формировании редакционного коллектива. Кроме того, владелец не вправе запрещать выход в свет каких-либо материалов, за исключением случаев, когда есть прямая угроза нарушения законодательства. Нарушение творческой независимости редакций согласно западной правовой доктрине влечет подрыв права на свободу слова и печати как содержательной основы гражданского общества, поэтому вопросы правового положения СМИ всегда должны осваиваться в связи с проблематикой гражданского общества. Вопрос, связанный не с рыночной, а с государственной оболочкой коллектива журналистов как ячейки гражданского общества, решается в совершенно иной плоскости: речь даже не о коллизии интересов, а о принципиальной допустимости учреждения СМИ государственными органами. Существует, пожалуй, лишь один вариант, когда государственное учредительство СМИ выглядит убедительно, — это случай, при котором СМИ создаются для опубликования принимаемых органами власти нормативных актов. Правда, и в этом случае более эффективным и дешевым вариантом решения вопроса об опубликовании нормативных актов, возможно, было бы не учреждение государственных СМИ, а проведение тендера среди частных медиакомпаний. Учреждение государственными структурами общественно-политических СМИ означает вторжение государства в исключительную сферу общественного дискурса и приводит к посягательству на принцип идеологического плюрализма, фундаментальную основу гражданского общества. Между тем государственные органы и должностные лица обязаны выступать с разъяснением интересующих общественность вопросов, но здесь идет речь не об идеологическом давлении, а об отчете перед обществом. Для того чтобы полноценно реализовывать свою отчетную функцию, государственные органы обязаны обеспечивать открытость своей деятельности и сотрудничать с негосударственными средствами массовой информации, а не создавать государственные СМИ. В демократических странах функции государственного управления в общественно-политической информационной сфере сводятся к лицензированию телерадиовещания. Радиочастотный диапазон, используемый для осуществления эфирного или спутникового вещания, представляет собой ограниченный природный ресурс, в распределении которого должен участвовать авторитетный арбитр. Органы регулирования вещательной деятельности являются независимыми, на них распространяется специальный порядок финансирования, а руководство осуществляется обычно коллегиально. Члены таких органов назначаются, как правило, высшими органами государственной власти совместно (Федеральная комиссия связи в США, Высший совет по вопросам радио и телевидения во Франции, Национальный совет по вопросам вещания в Польше) либо парламентом (Чехия, Исландия, Турция). В странах, где существует культура доверия правительству, допускается назначение членов органов вещательного контроля лишь центральными исполнительными органами власти (Великобритания, страны Северной Европы) <19>. ——————————— <19> См.: Робилар С. Общественный контроль за деятельностью электронных средств массовой информации в Европе // Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания / Под ред. А. Г. Рихтера. М., 2000. С. 320.
В отличие от аудиовизуальных СМИ в сфере периодической печати обычно доминируют органы саморегулирования, которые формируются из авторитетных представителей общественности. Для осуществления контроля за соблюдением норм журналистской этики и правил делового соперничества такие органы наделяются квазисудебными полномочиями, а также полномочиями по наложению штрафов и порицаний и требованию опубликования опровержений или публичных извинений. За органами саморегулирования обычно стоят авторитетные ассоциации издателей, рекламодателей, которые поддерживают советы по печати рыночными методами воздействия на нарушителей <20>. ——————————— <20> См.: Ткач А. Органы саморегулирования СМИ: зарубежный опыт // Законодательство и практика средств массовой информации. 2000. N 12. С. 9 — 10.
Средства массовой информации, имея двойственную по характеру государственно-общественную или коммерческо-общественную корпоративную структуру, в полной мере не могут избавиться от давления собственников. Поэтому в целом ряде стран для гарантирования неприкосновенности публичного диалога и освобождения его от государственных и рыночных элементов была воспринята идея публично-правового (общественного) телевидения: Би-би-си (Великобритания), АРД и ЦДФ (Германия), Ф-2 и Ф-3 (Франция), РАИ (Италия), Эн-эйч-кей (Япония), СВТ (Швеция), Эй-би-си (Австралия), ТВП (Польша), ЧТ (Чехия) и т. д. Способы формирования органов управления общественным вещанием роднит общая цель — независимость и автономность от государства и бизнеса. В Великобритании Совет управляющих обычно в количестве не более 12 человек назначается королевой из числа уважаемых общественных деятелей, поддерживающих идею независимости телевидения и радио. Во Франции контроль как за коммерческим, так и за общественным вещанием осуществляет Высший совет по вопросам радио и телевидения, формируемый на пропорциональной основе палатами парламента и президентом страны. В Италии контроль общественного вещания осуществляется парламентской комиссией из 40 членов, назначаемых председателями обеих палат парламента из представителей всех парламентских партий, комиссия в свою очередь формирует Административный совет по непосредственному управлению вещанием РАИ. Телерадиосоветы публично-правовых вещателей Германии формируются на основе пропорционального представительства различных общественных групп <21>. ——————————— <21> См.: Воинов А. Общественное телевидение и радио в Западной Европе // Законодательство и практика средств массовой информации. 1995. N 4. С. 4.
На каналах общественного вещания реализована модель так называемого внутреннего плюрализма, при котором выражаемые журналистами позиции максимально сбалансированы, а носители противоположных мнений получают одинаковое право высказываться. Эта модель противоположна модели, на основе которой устроена печатная пресса: каждое отдельно взятое СМИ тенденциозно и субъективно, но совокупность всех выпускаемых на рынке СМИ рождает максимально плюралистическую информационную картину (модель внешнего плюрализма). Помимо отражения идеи внутреннего плюрализма общественные телеканалы имеют повышенные обязательства по качеству и социальному ориентированию программ: значительную долю сетки вещания составляют образовательные, детские, молодежные передачи, особое внимание уделяется общественно-политическим программам и новостям. Организационные и содержательные гарантии независимости общественных телекомпаний подкрепляются и финансовыми гарантиями. В некоторых странах (Великобритания, Германия) вводится специальный телевизионный налог, что позволяет редакциям не оглядываться на государственных или коммерческих спонсоров, а зрителям — рассматривать общественные телеканалы как лишенное политической ангажированности и независимое от власти коммерческих рейтингов общенациональное поле для публичной политической дискуссии.
