(Градов А. Л.) («Информационное право», 2007, N 4)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА ФТС РОССИИ
А. Л. ГРАДОВ
Градов А. Л., старший уполномоченный по ОВД отдела административных расследований Балтийской таможни ФТС России, кандидат юридических наук.
Тенденция значительного роста объемов информации, необходимой для принятия управленческих решений, приводит к тому, что приходится получать, обрабатывать и хранить документы в большем количестве, чем раньше. Традиционные методы работы с документами становятся при этом малоэффективными. Так, например, подсчитано, что порядка 15% документов при работе теряются и на их поиски уходит до 30% рабочего времени сотрудников, отвечающих за обработку документов. При этом безвозвратная потеря даже части информации может обернуться значительными убытками. Для организации коллективной работы с бумажным документом необходимы его многократное копирование, доставка в различные структурные подразделения, проведение специальных совещаний, согласований, что отнимает немалое количество времени. Другая проблема связана с продолжительным временем поиска необходимой информации по запросу. Тогда как при работе с электронными документами время поиска документа, а следовательно, время ответа на запрос значительно меньше. По экспертным оценкам, применение электронного документооборота в организациях способствует росту производительности труда сотрудников на 25 — 50%, а время обработки одного документа сокращается более чем на 75%. Поэтому можно выделить следующие преимущества системы электронного документооборота: — снижение издержек, связанных с передачей информации традиционными средствами. В связи с тем что электронный документ обладает (или должен обладать) одинаковой юридической силой и влечет те же правовые последствия, что и документ, составленный на бумажном носителе, полностью отпадает необходимость в передаче бумажных оригиналов; — повышение оперативности; — гарантия конфиденциальности; — защита от подлога: все электронные документы могут подписываться электронной цифровой подписью (ЭЦП), что позволяет однозначно установить целостность и авторство документа. На развитие информационных систем ФТС России израсходовано более 440 млн. долл. По мнению представителей ФТС, развитие информационных систем приносит неплохой доход (косвенный) в бюджет (окупаемость в основном основана не на прямых доходах, а на экономии). Правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральным законом «О связи», Федеральным законом «Об ЭЦП» и другими нормативно-правовыми актами <1>. ——————————— <1> Статья 2 Федерального закона «Об ЭЦП».
До принятия Федерального закона «Об ЭЦП» в наиболее общем виде вопрос об электронных документах <2> рассматривался в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации». По смыслу ст. 5 этого Закона данные (информация), полученные, хранимые, обрабатываемые и передаваемые с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, могли признаваться в качестве документов, имеющих юридическую силу. Для этого такой документ должен был быть оформлен с соблюдением норм, установленных соответствующим стандартом. Юридическая сила документа могла подтверждаться электронной цифровой подписью. Электронной цифровой подписью (ЭЦП) признавался аналог собственноручной подписи <3> физического лица (или уполномоченного представителя юридического лица). ——————————— <2> А также электронных сделках. <3> Аналог собственноручной подписи (АСП) — персональный идентификатор лица, подписывающего электронный документ, являющийся контрольным параметром правильности составления всех обязательных реквизитов электронного документа и неизменности их содержания.
Также в соответствии с п. 2 ст. 160 ГК РФ при совершении сделок возможно использование «электронной цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи в случаях и порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» <4>. Таким образом, электронные сделки, совершенные с применением электронной подписи, в соответствии с положениями ГК РФ и Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» отвечали формальным требованиям простой письменной формы. ——————————— <4> Данная норма ГК корреспондирует с рекомендациями, содержащимися в письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 августа 1994 г. N ФС1-7/ап-587: в случае, когда стороны изготовили и подписали договор с помощью электронно-вычислительной техники, в которой использована система цифровой (электронной) подписи, они могут представлять в арбитражный суд доказательства по спору, вытекающему из этого договора, также заверенные цифровой (электронной) подписью.
В связи с принятием Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» электронный документ определен как документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме <5>. ——————————— <5> Статья 3 Федерального закона «Об ЭЦП».
Существующая система документооборота в таможенных органах состоит из двух взаимосвязанных блоков: общего документооборота и специального. Общий документооборот, в свою очередь, делится на внутренний и внешний. Внутренний предполагает циркуляцию документов только в пределах таможенной системы, при внешнем — обмен документами происходит с другими государственными органами, физическими и юридическими лицами. Данный вид документооборота присущ практически всем органам государственной власти, органам местного самоуправления и организациям различных видов собственности. Специальный документооборот связан непосредственно с выполнением основной функции таможенных органов, которой является таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ. При дигитализации этих видов документооборота, т. е. перевода их в электронную форму, их деление остается прежним. Основными субъектами электронного документооборота в таможенной сфере выступают органы государственной власти, физические и юридические лица, как осуществляющие внешнеэкономическую деятельность, которая находится в области регулирования нормами таможенного права, так и взаимодействующие с таможенными органами в целях обеспечения соблюдения прав и законных интересов личности, общества и государства. К таким органам и организациям относятся: непосредственно сами таможенные органы, участники ВЭД (внешнеэкономической деятельности): таможенные брокеры, таможенные перевозчики, физические и юридические лица; организации финансово-кредитной сферы: ЦБ РФ, коммерческие банки, страховые компании; правоохранительные органы; прокуратура; органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности и т. д. В настоящее время в таможенных органах нет единой и полноценной системы электронного документооборота. Она находится на стадии формирования. Нормативная правовая база для создания и развития системы электронного документооборота в таможенных органах насчитывает более 300 различных действующих подзаконных актов (приказов, писем, инструкций т. д.). Основными нормативными правовыми актами помимо уже упомянутых актов являются: Приказ ГТК РФ от 13 мая 1996 г. N 284 «О концепции информационной безопасности таможенных органов»; приложение 1 к Приказу ГТК РФ от 13 мая 1996 г. N 284 «Инструкция по обеспечению информационной безопасности при работе с вычислительной техникой»; Приказ ГТК России от 31 августа 2000 г. N 787 «О порядке учета участников внешнеэкономической деятельности в таможенных органах Российской Федерации и контроля за заполнением электронных копий»; распоряжение ГТК РФ от 17 ноября 2000 г. N 01-99/1264 «Об информационном обмене»; распоряжение ГТК РФ от 12 августа 1999 г. N 01-15/970 «О мерах по автоматизации таможенного оформления товаров»; распоряжение ГТК РФ от 22 января 2001 г. N 50-р «О порядке передачи электронных копий учетных карт участников ВЭД»; протокол между ГТК РФ и ГТУ Финляндской Республики о сотрудничестве по проекту «TEDIM» от 7 июня 1997 г.; протокол между ГТК РФ и ГТУ Королевства Швеция о реализации проекта «Зеленый коридор»; технологическая схема таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через финляндско-российскую государственную границу с использованием электронных сообщений в международном формате «EDIFACT»; Приказ МТУ от 26 января 1996 г. N 22 «О совершенствовании технологии автоматизированного контроля доставки грузов, перевозимых автомобильным транспортом, перемещаемых через склады временного хранения и таможенные склады»; письмо СЗТУ от 12 апреля 2001 г. N 01-23/886 «О сертифицированных программах подготовки электронных копий таможенных документов»; письмо СЗТУ от 1 апреля 2001 г. N 01-23/849 «О запрете принимать от декларантов электронные копии ДКД и МДП, подготовленные неаттестованными программами и не соответствующие стандарту «Доставка-П» и т. д. В качестве основного направления развития системы электронного документооборота в таможенных органах можно назвать проект «Российская таможня — 21», начало разработки которого было положено в СЗТУ России. В рамках этого проекта можно отметить два приоритетных направления развития. Развитие системы электронного документооборота, связанного с таможенным оформлением и таможенным контролем товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ. В практической деятельности таможен Северо-Западного региона таможенное оформление в настоящее время осуществляется с использованием программного комплекса «Аист». Его использование позволяет реализовывать технологии таможенного контроля и таможенного оформления, сокращающие до минимума необходимость обращения участников ВЭД в структурные подразделения таможенных органов, значительно ускорить процесс проверки заявленных в декларации сведений и обеспечить при этом надлежащий уровень таможенного контроля. Такой результат достигается путем организации электронного обмена данными между таможенными постами, осуществляющими процедуры оформления товаров и транспортных средств, и отделами таможни, ведающими отдельными вопросами. Например, обеспечивается доступ к базе данных об уплате таможенных платежей, базе данных различных лицензий и т. п. Обмен электронной информацией осуществляется в рамках данной системы и со сторонними организациями — банками, СВХ (ПЗТК), таможенными брокерами и т. д. Технологический процесс таможенного оформления в рамках этой системы начинается с передачи уведомления (в электронном виде) о прибытии груза в зону деятельности таможни. Далее следует помещение груза на СВХ (ПЗТК) или таможенный склад. Обмен информацией о помещении и выпуске груза со склада между должностными лицами таможни и владельцами склада, учет и контроль за сроками хранения, также осуществляются в электронном виде. Электронная копия декларации для таможенного оформления в соответствии с желанием декларанта может быть передана на дискете либо по сети. На таможенное оформление ГТД через диспетчера попадает по локальной сети на рабочее место конкретного инспектора. В процессе оформления, если принимается решение о необходимости досмотра, информация по данной декларации поступает и в группу досмотра для осуществления досмотровых действий. В результате процедуры досмотра и оформления могут выполняться параллельно, что сокращает время на осуществление таможенных формальностей. Проверка ГТД осуществляется на основе единого алгоритма действий, включающего в себя все стадии и функции таможенного контроля, подлежащие машинной интерпретации. В случае возникновения вопросов, решение которых требует дополнительных сведений, данные по ГТД и протокол рассогласований могут быть в электронном виде переданы в соответствующий функциональный отдел таможни (отдел таможенных платежей, отдел контроля таможенной стоимости и отдел валютного контроля). В ходе работы по оформлению могут запрашиваться и дополнительные данные из функциональных отделов, например по задолженностям или просрочкам таможенных платежей. Весь процесс прохождения ГТД контролируется специальной информационной подсистемой, которая информирует клиента о состоянии процедуры оформления ГТД. Такое информирование осуществляется как посредством передачи информации по каналам связи, так и путем вывода информации на монитор, установленный в зале оформления ГТД. После проверки информация по оформленным грузам передается по каналам связи на склад в качестве решения о возможности выдать груз грузополучателю, а также в отдел статистики для формирования статистики внешней торговли и для использования ее для постаудита. Информация от отдельных таможенных постов и таможен поступает в региональную базу данных и далее по глобальной информационной сети передается в Москву в ФТС России. В настоящее время подобные комплексные автоматизированные системы контроля и оформления товаров внедрены на таможенных постах таможен, функционирующих в регионе г. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургская (внутренняя таможня), Балтийская таможня (зона деятельности — акватория Балтийского моря), Пулковская таможня (зона деятельности — аэропорт Санкт-Петербург). Развитие системы электронного документооборота предварительного декларирования товаров. Цель — упрощение порядка пропуска товаров через государственную границу и их доставки до таможенных органов назначения РФ путем признания таможенных документов и электронной передачи данных между таможенными органами РФ, таможенными органами Финляндии и таможенными органами Швеции <6>. ——————————— <6> Статья 1 Протокола между ГТК РФ и ГТУ Финляндской республики о сотрудничестве по проекту «TEDIM».
Задачи проекта(-ов) <7>: ——————————— <7> Статья 1 Протокола между ГТК РФ и ГТУ Королевства Швеция о реализации проекта «Зеленый коридор» (также см.: Протокол между ГТК России и ГТУ Финляндской республики).
— совершенствование методов таможенного оформления и контроля путем использования электронных документов в формате ЭДИФАСТ; — ускорение процесса перемещения товаров через границу и выпуск в свободное обращение на территории России, Финляндии и Швеции. Упрощение порядка пропуска товаров через границы и их доставки до таможенных органов назначения производится поэтапно. На первом этапе реализуется схема упрощенного пересечения границы товарами. К участию в проекте допускаются экспортеры, соответствующие критериям отбора предъявляемыми таможенными органами стран, подписавших протокол. На втором этапе осуществляется выпуск товаров в свободное обращение. Передача EDI-сообщений осуществляется через посредничество таможенных органов или операторов, уполномоченных таможенными органами. Функции уполномоченного оператора по формированию и отправке EDI-документов могут быть переданы экспортеру. При формировании EDI-документов применяется международный стандарт «EDIFACT» в соответствии и инструкциями по его применению, используемыми в Европейском союзе. Электронное сообщение должно содержать: всю информацию, необходимую для оформления доставки товаров под таможенным контролем; уникальный номер сообщения, содержащий идентификационные коды; дату и время отправки сообщения <8>. При предварительном декларировании таможенное оформление товаров и транспортных средств производится в упрощенном порядке на специально выделенных рабочих местах. Функции по приему, передаче, регистрации и обработке EDI-сообщений выполняются автоматически информационными системами участников обмена. До начала транспортировки товара в информационном обмене участвуют: экспортер, таможенный орган страны отправления (или оператор, ответственный за обработку EDI-сообщений); таможенный орган страны назначения (или оператор, ответственный за обработку EDI-сообщений), а также рабочая станция, находящаяся на пункте пропуска пограничной таможни страны назначения. Экспортер после принятия решения отправить товар готовит сообщение CUSDEC по правилам, изложенным в руководстве по форматам сообщений, присваивает уникальный номер сообщения и регистрирует дату и время отправления сообщения. После этого он формирует резервную копию сообщения и пересылает оригинальное сообщение в таможенный орган страны назначения. Ответ о возможности или невозможности перевозки товаров в рамках программы TEDIM приходит в течение 50 — 60 минут. На таможенный орган страны отправления возложена обязанность регистрировать поступающие сообщения и пересылать их на EDI-сервер таможенного органа страны назначения. Таможенный орган страны назначения в течение 30 минут после приема сообщения должен автоматически зарегистрировать дату, время, код отправителя, уникальный номер и размер сообщения. После этого осуществляет проверку синтаксиса сообщения на соответствие стандартам EDIFACT и согласованным правилам формирования сообщений. При отсутствии синтаксических ошибок таможенный орган проверяет наличие разрешения отправителя на участие в программе TEDIM. Если все требования соблюдаются — пересылает положительное ответное сообщение CONTROL в таможенный орган страны отправления. Если сообщение содержит синтаксические ошибки, то таможенный орган страны назначения формирует ответное сообщение — CONTROL, которое содержит протокол об обнаруженных ошибках, который также отправляется таможенному органу, приславшему первоначальное сообщение. ——————————— <8> Статья 7 Технологической схемы таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через государственную границу с использованием электронных сообщений «EDIFACT».
После всех вышеперечисленных действий и положительного решения по сообщению, таможенный орган страны назначения осуществляет конвертирование сообщения CUSDEC в формат электронного документа контроля доставки (ДКД) товаров, принятый на территории страны назначения, передает его на пограничные пункты пропуска с квитированием сообщения. После этого отправляет сообщение CUSRES в таможенный орган страны отправления с разрешением начать транспортировку товара. Таможенный орган страны отправления, в свою очередь, передает данное сообщение экспортеру о возможности начать экспедицию груза. Но практика совместного документального оформления товаров с финскими и шведскими таможенниками должна и будет находить свое дальнейшее расширение. Вообще, автоматизация данных процессов — одна из составляющих программы «Российская таможня — 21», являющейся комплексным продуктом, конечным результатом которого будет переход к системе предварительного декларирования товаров, в том числе с использованием международных стандартов передачи документов в электронном виде. Как отметил В. Шамахов: «Технологии электронного документооборота — это универсальный ключ к оптимизации инфраструктуры и построения таможенных органов, к оптимизации информационных технологий таможенного оформления и контроля, к оптимизации внутренних финансовых потоков» <9>. ——————————— <9> Шамахов В. А. Совершенствование правовых, экономических и организационных основ таможенного дела в СЗТУ // Материалы международной научно-практической конференции «Роль таможенной службы в условиях переходного периода». 18 — 19 марта 1999 г. Санкт-Петербург. С. 14.
В соответствии с этим и на основе проанализированных нормативно-правовых актов можно отметить следующие особенности правового регулирования электронного документооборота в таможенных органах на данном этапе развития систем электронного документооборота. 1. Отсутствие полноценного электронного документооборота в таможенных органах, а лишь частичное использование дублирующих бумажные документы электронных копий. Следовательно, электронные документы не существуют пока на самом деле, а есть условно называемые «файлы в электронном виде с определенным набором информации». 2. Наличие определенных договорных отношений, позволяющих считать аутентичной информации на бумажных носителях информацию, поступившую по телекоммуникационным каналам (информация, полученная по электронным каналам связи, является аутентичной документам на бумажных носителях и должна порождать аналогичные правовые и иные последствия). 3. Отмечается возможность использования электронного документооборота в самой системе таможенных органов (например, региональным таможенным управлениям и таможням прямого подчинения направлять в ФТС России сводные отчеты по таможням в электронном виде), а возможности участия других лиц не предусмотрено. 4. К особенностям также можно отнести и низкие темпы движения электронной информации (сравнимые с темпами движения бумажных документов) об оформленных товарах от пунктов таможенного контроля до таможен и ФТС России (2 — 3 недели), что связанно с существующей технологией одновременной сдачи бумажных документов и их электронных копий. 5. Подготовка и введение в действие специальных методик проведения экспертного контроля электронной информации, содержащейся в базах данных таможен. 6. Существует регламентирование внутренней структуры электронных копий и документов, используемых в таможенных органах. 7. Использование исключительно сертифицированных программно-аппаратных средств при формировании электронных документов. 8. Выборочный порядок предоставления электронных копий, устанавливаемый непосредственно в нормативно-правовых актах и регулирующий непосредственно каждый конкретный документ. 9. Главная роль в разработке и эксплуатации комплекса программных средств по организации электронного обмена информацией в рамках задач ЕАИС возложена на таможенные органы РФ. 10. Отсутствие полноценной системы электронного документооборота в таможенных органах с одновременным существованием собственной электронной почты АСКДТ, связывающей различные структурные подразделения таможенных органов. 11. После соответствующего договора с зарубежной стороной и принятия формата ГТД в стандарте EDIFACT возможно поступление и последующее использование информации в электронном виде о грузе от таможенных органов иностранных государств. 12. В федеральных законах и соответствующих законопроектах предоставляются равные права как таможенным органам, так и участникам ВЭД, а в подзаконных актах существует явное превалирование прав таможенных органов перед всеми остальными участниками электронного документооборота в таможенной сфере. Таковы общие особенности правового регулирования электронного документооборота в таможенной сфере, и скорейшее принятие всего пакета нормативно-правовых актов в данной области обеспечит максимально полное и эффективное использование потенциала новых технологий при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля.
