ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р. А. РЯБЗИН
Рябзин Р. А., помощник судьи Верховного Суда РФ, соискатель Российской академии правосудия.
Автор статьи в процессе анализа теоретических и практических аспектов развития организации судов общей юрисдикции в Российской Федерации предлагает изменения в законодательстве, что, по его мнению, повысит эффективность их деятельности. Анализ действующего законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, проведенный в предыдущей главе, продемонстрировал наличие пробелов, устранение которых невозможно без принятия федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации». Разработка и принятие данных федеральных конституционных законов обсуждаются на законодательном уровне, в юридической литературе и в судейском сообществе на протяжении всего периода судебной реформы, проводимой в Российской Федерации. В свете обсуждения указанных законопроектов накопился целый ряд предложений, выраженных как в законопроектах, так и в научных изысканиях. Данные инициативы имеют весьма разнообразный характер: от внесения кардинальных изменений в сложившуюся систему судов общей юрисдикции до закрепления на законодательном уровне уже существующей системы, без внесения изменений в действующие нормативно-правовые акты. В зависимости от того, какое из предлагаемых направлений развития будет выбрано при разработке и принятии обсуждаемых законов, это напрямую повлияет на систему судов общей юрисдикции и механизм их работы. Необходимость описываемых преобразований не является чем-то уникальным, характерным только для России. Международно-правовой опыт показывает, что многие европейские государства сталкивались с подобного рода проблемами. Например, английская судебная система, остававшаяся практически неизменной до второй половины двадцатого столетия, в связи с вхождением в Европейское сообщество и переменами в конституционном строе, претерпела существенные изменения, которые коснулись и правовых основ ее деятельности <1>. ——————————— <1> Кузнецова В. Ф. Судебная система Англии и России (сравнительный анализ) // Вестник Челябинского государственного университета. Серия N 9. Право. 1/2004.
Как отмечают ученые, федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» призван в систематизированном виде отразить структуру и компетенцию судов общей юрисдикции, определить их место в системе органов государственной власти Российской Федерации. Закон, учитывая изменения, произошедшие в законодательстве о судоустройстве и судопроизводстве, в связи с проведением судебной реформы, а также перспективы развития правовых основ деятельности судов общей юрисдикции, должен заменить не отвечающий современным требованиям Закон «О судоустройстве РСФСР» <2>. ——————————— <2> Кутафин О. Е., Лебедев В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России: история, документы: В 6 т. М.: Мысль. 2003. Т. VI. С. 292.
В том числе отметим, что федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации» должен определить место и роль Верховного Суда Российской Федерации как государственного органа судебной власти. Далее хочется осветить положения, которые, на наш взгляд, являются особенно ценными при разработке данных законопроектов. В первую очередь это внедрение во все звенья системы судов общей юрисдикции института апелляционного производства. Речь идет о качественном улучшении процедуры проверки судебных постановлений вышестоящими инстанциями. В. Я. Неказаков прямо указывает, что возрождение апелляционной инстанции в системе судов общей юрисдикции и определение на законодательном уровне процедуры апелляционного производства связано с возрождением в России института мировых судей <3>. ——————————— <3> Неказаков В. Я. Конституционное право человека на справедливое судебное разбирательство в апелляционном суде // Ученые записки. Право и правосудие в современном мире: Сборник научных и научно-методических трудов (вопросы теории и практики). Краснодар, 2005. С. 101 — 115.
В современной доктрине под апелляционным производством понимается возбуждаемая апелляционной жалобой лиц, участвующих в деле, деятельность суда апелляционной инстанции по вторичному рассмотрению и разрешению дела по существу, с целью проверки законности и обоснованности не вступивших в законную силу решений и определений суда первой инстанции <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданский процесс» (под ред. М. К. Треушникова) включен в информационный банк согласно публикации — Городец, 2007 (издание второе, переработанное и дополненное). —————————————————————— <4> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М.: Городец, 2003. С. 483.
Рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции проходит по правилам рассмотрения дела в суде первой инстанции. Таким образом, суд апелляционной инстанции, проверяя законность и обоснованность судебного постановления, фактически вторично разрешает спор по существу. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса РФ в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан <5> и в Постановлении от 17 ноября 2005 г. N 11-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 292 Арбитражного процессуального кодекса РФ в связи с жалобами Государственного учреждения культуры «Дом культуры им. Октябрьской революции», открытого акционерного общества «Центронефтехимремстрой», гражданина А. А. Лысогора и администрации Тульской области <6> высказал позицию, согласно которой гарантированное Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту подразумевает создание государством необходимых условий для эффективного и справедливого разбирательства дела именно в суде первой инстанции, где подлежат разрешению все существенные для определения прав и обязанностей сторон вопросы. Допущенные же судом первой инстанции ошибки должны исправляться судом второй инстанции в процедурах, наиболее приближенных к производству в суде первой инстанции. При этом право на справедливое разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом предполагает также окончательность и стабильность судебных актов, вступивших в законную силу, и их исполнение; именно этим обусловливается перенос основного бремени пересмотра решений суда первой инстанции на обычные (ординарные) судебные инстанции — апелляционную и кассационную. ——————————— <5> Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1. <6> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 1.
Необходимость расширения апелляционных начал при осуществлении правосудия судами общей юрисдикции отмечал Совет судей Российской Федерации в Постановлении от 31 октября 1997 г. Согласно данному Постановлению, учитывая, что кассационное производство в судах второй инстанции осуществляется многие годы с элементами апелляции, включая представление и использование дополнительных материалов, необходимо признать целесообразным расширение апелляционных начал, в частности, путем производства экспертизы, использования иных доказательств. В случае расширения апелляционных начал логично переименовать кассационное производство в апелляционное <7>. ——————————— <7> См.: Сборник постановлений Всероссийских съездов судей, постановлений (обращений) Совета судей Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской Федерации (1991 — 2006 гг.). М., 2007. С. 119.
В современной истории российского правосудия суд апелляционной инстанции как в системе судов общей юрисдикции, так и в системе арбитражных судов зарекомендовал себя с положительной стороны. На наш взгляд, институт апелляционного производства необходимо расширять в рамках судов общей юрисдикции, закрепив возможность апелляционного обжалования не только судебных постановлений мировых судей, но и судебных постановлений, принятых по первой инстанции федеральными судьями районных судов и верховных судов республик, областных, краевых и равных им судов. Создание апелляционной инстанции не только на уровне районных судов позволит: 1) закрепить общий порядок обжалования судебных постановлений в рамках системы судов общей юрисдикции. Лица, обращающиеся в районные суды или суды субъектов Федерации, приобретут возможность апелляционного обжалования судебных постановлений наравне с лицами, обращающимися к мировому судье; 2) расширить права граждан и организаций, участвующих в деле, на обжалование судебных постановлений путем добавления в существующую систему судов еще одной инстанции; 3) обеспечить установление истины по делу, предоставив лицам, участвующим в деле, возможность повторного рассмотрения дела и предоставления дополнительных доказательств по правилам, действующим в суде первой инстанции; 4) сократить сроки рассмотрения гражданских и уголовных дел в судах общей юрисдикции, поскольку апелляционный суд, рассмотревший дело, не сможет вернуть его на новое рассмотрение и должен будет принять новое судебное постановление. На сегодняшний день при рассмотрении судами общей юрисдикции дел в кассационном и надзорном порядке сложилась практика, согласно которой большинство неправильно рассмотренных дел возвращается на новое рассмотрение в суд первой инстанции, что приводит к увеличению сроков их рассмотрения. Создание апелляционной инстанции призвано сократить судебную волокиту; 5) приблизить наше законодательство к стандартам международно-правовых норм и принципов, а также к практике их толкования Европейским судом по правам человека. Согласимся с мнением С. В. Александрова и Е. В. Бурдиной, которые считают, что суд апелляционной инстанции должен стать основной составляющей в механизме судебной защиты законных прав и интересов граждан в судах общей юрисдикции, обеспечить справедливость, правовую определенность и неопровержимость судебного решения <8>. ——————————— <8> См.: Александров С. В., Бурдина Е. В. Проверка решений мировых судей в апелляционном порядке и некоторые проблемы организации суда апелляционной инстанции // Мировой судья. 2007. N 6. С. 8 — 11.
Следующее, что необходимо закрепить на законодательном уровне, — это возможность проверки судебных постановлений в кассационном порядке, даже после рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции. Реформирование института пересмотра судебных постановлений в рамках системы судов общей юрисдикции, а также установление такого порядка обжалования судебных решений, при котором лицо, подающее жалобу, первоначально обращается в суд апелляционной инстанции, затем — кассационной и на завершающей стадии — в суд надзорной инстанции, позволит существенно повысить эффективность и качество правосудия, обеспечить открытость и прозрачность судебной системы, усилить гарантии самостоятельности судов и независимости судей, привести законодательство Российской Федерации в соответствие с нормами международного права и с международными стандартами в области прав человека. В конечном счете это должно обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод граждан, а также повысить доступность правосудия. Мы уверены, что закрепление на законодательном уровне указанных положений приведет к следующему: во-первых, лица, участвующие в деле, смогут воспользоваться всеми способами обжалования судебных постановлений, которые предусмотрены действующим законодательством; во-вторых, в рамках системы судов общей юрисдикции будет функционировать еще одна судебная инстанции, которая увеличит возможности для исправления судебных ошибок; в-третьих, полноценное рассмотрение дел в суде апелляционной и кассационной инстанций сделает надзорный порядок обжалования судебных постановлений действительно исключительным. Говоря о надзорном порядке обжалования судебных постановлений, А. Т. Бонер указывает на то, что упразднять институт надзорного производства нецелесообразно, даже в случае кардинального реформирования кассационного производства и создания апелляции в качестве второй инстанции в судах общей юрисдикции <9>. ——————————— <9> Перспективы надзорного производства в России. Комментарии экспертов // Закон. 2007. Март. С. 18 — 26.
На наш взгляд, упразднение надзорной инстанции в судах общей юрисдикции не только нецелесообразно, но и недопустимо, поскольку это лишит возможности на судебную защиту лиц, права которых нарушены вступившим в законную силу судебным постановлением. В то же время институт надзорного производства требует принципиальных изменений, призванных усовершенствовать и упростить процедуру пересмотра вступивших в законную силу решений и определений судов общей юрисдикции. С одной стороны, следует исключить возможность обращения с надзорной жалобой на судебные постановления в суды разных звеньев судебной системы. Верховный Суд Российской Федерации должен стать единственным судом в системе судов общей юрисдикции, куда можно обжаловать в порядке надзора состоявшиеся решения и определения районных судов и кассационные определения судов субъектов Российской Федерации. Данное нововведение усилит характер исключительности надзорного производства и позволит решать в его рамках только те вопросы, которые имеют значение для судебной практики. Кроме того, это отразится и на сроках рассмотрения дел в суде надзорной инстанции. С другой стороны, необходимо ограничить полномочия председателя суда и его заместителя в рассмотрении жалоб по гражданским и уголовным делам, поданным в порядке надзора. В соответствии с ч. 4 ст. 406 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации председатель верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, Председатель Верховного Суда Российской Федерации либо его заместители вправе не согласиться с решением судьи об отказе в удовлетворении надзорной жалобы или представления. В этом случае он отменяет такое решение и выносит постановление об истребовании уголовного дела. Аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 381 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой Председатель Верховного Суда Российской Федерации, его заместитель вправе не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче надзорной жалобы или представления прокурора для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции и вынести определение о его отмене и передаче надзорной жалобы или представления прокурора с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. Председатель суда и его заместители являются судьями, и их отличие от других судей соответствующего суда в том, что они в силу занимаемой должности наделены административными полномочиями. Таким образом, председатель суда и его заместители не могут выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к судьям, которые рассматривают жалобы и представления в надзорном порядке. Представляется более правильным подход, когда при отказе в удовлетворении надзорной жалобы или представления и вынесении определения судьи Верховного Суда Российской Федерации надзорное производство заканчивается, а дальнейшее обжалование судебных постановлений, в том числе определения судьи надзорной инстанции, невозможно. Достаточным, на наш взгляд, является предоставление Председателю Верховного Суда Российской Федерации и его заместителям права рассматривать надзорные жалобы и вносить в Президиум Верховного Суда Российской Федерации представления о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора исключительно в целях обеспечения единства судебной практики. В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации данная норма нашла отражение в ст. 389. В связи с вышеперечисленными предложениями, касающимися инстанционального устройства судов общей юрисдикции, закрепления четырехступенчатой структуры судебных инстанций (первая, апелляционная, кассационная и надзорная инстанции), необходимо определиться, каким образом указанные инстанции впишутся в систему судов общей юрисдикции. Существует несколько вариантов решения данного вопроса, одним из которых является создание в системе судов общей юрисдикции окружных судов. О необходимости создания окружных судов в системе судов общей юрисдикции говорилось еще в Концепции развития судебной системы Российской Федерации. Данное предложение нашло широкую поддержку среди ученых и юристов-практиков. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, выступая на VII Всероссийском съезде судей Российской Федерации, еще раз напомнил о том, что, основываясь на историческом опыте судоустройства в России, в целях совершенствования системы деятельности судов общей юрисдикции крайне важно создать судебные округа, с тем чтобы наделить образуемые в них суды полномочиями кассационной инстанции, проверяющей (после апелляции) правильность применения права <10>. ——————————— <10> Доклад Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина на VII Всероссийском съезде судей. URL: http://www. ksrf. ru.
Идея создания федеральных окружных судов сводится к тому, чтобы создать новое звено в системе судов общей юрисдикции, действующее на территории нескольких субъектов Российской Федерации, по примеру арбитражных окружных судов, независимо от административно-территориального деления государства. Число федеральных окружных судов общей юрисдикции должно определяться исходя из доступности граждан к правосудию. Данные суды могут стать непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к верховным судам республик, краевым и областным судам, судам городов федерального значения, суду автономной области и судам автономных округов, действующим на территории соответствующего федерального округа. На федеральные окружные суды предполагается возложить обязанности: — суда надзорной инстанции по отношению к судебным постановлениям мировых судей и апелляционным решениям и определениям районных судов, при этом обжалование указанных судебных постановлений должно замыкаться на федеральных окружных судах; — суда кассационной инстанции по отношению к судебным постановлениям районных судов, принятым по первой инстанции, и апелляционным решениям и определениям верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов, а также кассационной инстанцией по делам, рассмотренным в верховных судах республик, краевых и областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов с участием присяжных заседателей; — суда апелляционной инстанции в отношении судебных постановлений верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, принимаемых по первой инстанции; — суда первой инстанции и суда, рассматривающего дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Судебные постановления, принятые федеральными окружными судами по первой инстанции, могут быть обжалованы только в кассационном порядке в Верховном Суде Российской Федерации. Не умаляя данных предложений, мы полагаем, что сегодня у создания окружных судов с наделением их полномочиями суда надзорной инстанции, формирующего судебную практику в пределах федерального округа, есть существенный недостаток, который может затруднить работу Верховного Суда Российской Федерации. Речь идет об обеспечении Верховным Судом Российской Федерации единообразного применения законов и иных нормативных правовых актов судами общей юрисдикции во всех федеральных округах. Другим вариантом инстанционального построения судов общей юрисдикции является создание в рамках существующей системы судов апелляционных коллегий без образования новых судебных учреждений. Указанное предложение легко реализуемо в краткосрочной перспективе, поскольку не потребует существенных материально-финансовых затрат и позволит в короткие сроки создать новую инстанцию — апелляцию. Создание апелляционных коллегий можно рассматривать как один из этапов реформирования системы судов общей юрисдикции, по апробированному примеру реформирования системы арбитражных судов. Однако у данного подхода есть и слабая сторона, это связано с тем, что образование апелляционных коллегий в Верховном Суде Российской Федерации и верховных судах республик, областных, краевых и равных им судах соединит в одном судебном органе несколько видов судебных инстанций. По мнению теоретиков права, в данном случае теряется смысл и назначение инстанционности, поскольку один и тот же суд не должен рассматривать дела по существу и осуществлять проверку судебных постановлений в предусмотренном законом порядке. В ходе обсуждения необходимости изменений инстанционального построения системы судов общей юрисдикции в ряде законопроектов предлагалось создание присутствий Верховного Суда Российской Федерации в целях приближения правосудия к местожительству граждан, сокращения сроков рассмотрения Верховным Судом дел в кассационном и надзорном порядке. Присутствия Верховного Суда Российской Федерации должны обладать такими же полномочиями, как Верховный Суд Российской Федерации. Исходя из описываемой точки зрения, указанные присутствия необходимо создавать исходя из потребностей регионов. Данные утверждения основываются в первую очередь на статистике. К примеру, за первое полугодие 2008 г. Верховным Судом Российской Федерации в кассационном порядке по жалобам на судебные постановления было рассмотрено: — по Приволжскому Федеральному округу — 38 гражданских и 48 уголовных дел Пермского краевого суда, 27 гражданских и 15 уголовных дел Верховного Суда Республики Башкортостан, 13 гражданских и 20 уголовных дел Верховного Суда Республики Татарстан, 18 гражданских и 25 уголовных дел Оренбургского областного суда, 17 гражданских и 26 уголовных дел Самарского областного суда; — по Сибирскому Федеральному округу — 16 гражданских и 37 уголовных дел Красноярского краевого суда, 9 гражданских и 61 уголовное дело Иркутского областного суда, 18 гражданских и 15 уголовных дел Алтайского краевого суда, 7 гражданских и 45 уголовных дел Кемеровского областного суда, 6 гражданских и 37 уголовных дел Новосибирского областного суда. Статистика подтверждает, что Верховным Судом Российской Федерации в кассационном порядке наибольшее количество жалоб рассмотрено на судебные постановления судов общей юрисдикции вышеуказанных регионов. Подобная статистика прослеживается и при рассмотрении гражданских и уголовных дел Верховным Судом Российской Федерации в порядке надзора. Отмечая положительные стороны приведенного выше предложения, заметим, что создание присутствий Верховного Суда Российской Федерации в регионах, возможно, положительно повлияет на практику рассмотрения дел в тех субъектах Российской Федерации, где это особенно необходимо, однако в перспективе, с учетом развития технологий дистанционного осуществления судебных процессов и сокращения полномочий суда надзорной инстанции, такое предложение становится менее актуальным. Продолжая дальнейший анализ перспектив развития законодательства о судах общей юрисдикции, отметим, что ученые, члены судейского сообщества в своих предложениях высказывают необходимость скорейшего создания в системе судов общей юрисдикции Российской Федерации специализированных судов. Действующее законодательство заложило основу для создания административных, ювенальных, патентных судов, судов, разрешающих трудовые споры. Такое нововведение позволит улучшить качество и сократить сроки рассмотрения сложных категорий дел. На сегодняшний день проделана большая работа по созданию специализированных административных судов. В Государственной Думе Российской Федерации рассматриваются законопроект «О федеральных административных судах в Российской Федерации» <11> и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. ——————————— <11> Проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (внесен Верховным Судом Российской Федерации) // СПС «КонсультантПлюс» по состоянию на 1 июля 2008 г.
Данные законопроекты, кроме прочего, предусматривают создание федеральных окружных и межрайонных административных судов. Передача из районных судов, верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов в федеральные административные окружные и межрайонные суды полномочий по рассмотрению административных дел по первой инстанции, в том числе дел об оспаривании нормативно-правовых актов органов государственной власти, обеспечит независимость судов от местных органов государственной власти, которые являются стороной по данной категории дел. Именно федеральные административные окружные и межрайонные суды, структура, компетенция, порядок деятельности и финансирование которых будут определяться федеральным законодательством, а территориальная подведомственность споров станет распространяться на несколько районов и субъектов Российской Федерации, смогут разрешить поставленные задачи <12>. ——————————— <12> Более подробно об учреждении административных судов в Российской Федерации см.: Филиппова И. А. Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов в России: Дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2006; Сергеев Ю. В. Проблемы учреждения административных судов в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2007; Старилов Ю. Н. Административные суды в России: новые аргумента «за» и «против» / Под ред., с предисл. В. И. Радченко. М.: Норма, 2004.
На VII Всероссийском съезде судей говорилось о том, что рассмотрение споров, вытекающих из административных и гражданских правоотношений, судами общей юрисдикции и арбитражными судами должно в своих принципах и основных чертах быть одинаковым для этих судов. Поддерживая данную точку зрения, мы полагаем, что в долгосрочной перспективе развития судебной системы в Российской Федерации возникнет необходимость приведения двух отличных друг от друга систем — судов общей юрисдикции и арбитражных судов — к равному структурному и инстанциональному построению. Отмечаем, что наша позиция полностью совпадает с точкой зрения Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева <13>, озвученной им в «Российской газете», о необходимости совершенствования законодательства, в том числе и по вопросам, изложенным в нашей статье. ——————————— <13> Российская газета. 2009. 20 мая.
Данные преобразования дадут возможность определить общий порядок обращения в суд физических и юридических лиц, обеспечат формирование единого процессуального законодательства.
