(Кудряшова Е. В.) («Информационное право», 2009, N 4)
ПРОБЛЕМА РАСКРЫТИЯ ИНФОРМАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПЛАНИРОВАНИИ
Е. В. КУДРЯШОВА
Кудряшова Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Финансовой академии при Правительстве РФ, адвокат Палаты адвокатов Московской области.
В статье затрагивается актуальная на сегодняшний день проблема информационного обеспечения государственного планирования, так как раскрытие информации о государственном планировании имеет серьезное влияние на принятие многих коммерческих решений. Также рассматривается вопрос о возможности засекречивания государственного планирования с точки зрения права.
Государственное планирование с начала перестроечной эпохи стало персоной «non grata» для научных дискуссий и законодателя. Ученые-правоведы долгое время обходили своим вниманием проблематику государственного планирования. Планирование перестало существовать и для законодателя, хотя и исключить планирование из управленческой практики совершенно невозможно. Конечно, возвращение государственного планирования как конституционного принципа на сегодняшний день не соответствует экономическим и правовым реалиям, но административно-правовые аспекты планирования, собственно, никогда не утрачивали своей актуальности. За все это время накопилось множество вопросов для правовой науки в связи с регулированием государственного планирования, или, вернее, с отсутствием правового регулирования. Сконцентрируемся на одном, на наш взгляд, весьма актуальном именно на сегодняшний день — проблеме информационного обеспечения государственного планирования. Должны ли государственные планы быть открытыми или они должны сохраняться в тайне? Вопрос не настолько прост, как может показаться на первый взгляд. Вопрос о раскрытии информации о государственном планировании — это проблема не только конца XX — начала XXI в. Проблема имеет свою историю. В частности, о финансовых планах государства — о бюджете на текущий год — общественность получила некоторую информацию только с 1908 г. «С 1908 года государственная роспись доходов и расходов просматривалась и обсуждалась прежде всего Государственной думой, затем Государственным советом и в заключение утверждалась императором. Ранее бюджетная деятельность была чрезвычайно засекречена: составление росписи государственных доходов и расходов, контроль за ее исполнением считались большой государственной тайной и находились в ведении только очень немногих влиятельных высших чиновников» <1>. ——————————— <1> Семенкова Т. Г., Семенков А. В. Денежные реформы России в XIX веке. СПб., 1992. С. 96.
С развитием гражданского общества во всех государствах был воспринят принцип прозрачности (открытости) главного финансового плана государства. Таким образом, развитие шло от тайны к открытости. Логично предположить, что развитие информационного обеспечения иных планов государства также должно идти от тайн к открытости. В то же время раскрытие информации о государственном планировании на сегодняшний день оказывает серьезное влияние на принятие многих коммерческих решений. Например, большое влияние на экономику отдельно взятой местности оказывает планирование постройки магистрали, проходящей в этой местности. «Самым известным прецедентом использования правительственной информации в коммерческих целях стала скупка земель вокруг еще не построенной скоростной платной автомагистрали Москва — Санкт-Петербург. Проект строительства дороги, протяженность которой составит около 650 км, вызвал ажиотаж еще на стадии проектирования… По некоторым данным, было скуплено свыше 7 тыс. га наиболее ликвидных участков, на которых предполагается разместить придорожную инфраструктуру. Инвесторы не скрывали, что вкладываются в землю не только для строительства, но и для извлечения дохода из роста ее стоимости в долгосрочной перспективе» <2>. В качестве решения этой ситуации было предложено: «Платные дороги в России будут строиться в обстановке строжайшей секретности» <3>. ——————————— <2> Кособокова Т., Гаврилюк Е. Тайные маршруты // РБК daily юг. 2008. Июль. N 128 (159). С. 2. <3> Там же.
Аналогичная ситуация сложилась вокруг строительства олимпийских объектов в Сочи: «Генплан строительства еще не был утвержден, а цена на землю взлетела до предела, и государству самому пришлось выкупать участки по баснословным ценам» <4>. ——————————— <4> Там же.
Возможно ли с точки зрения права засекретить государственное планирование? Исходя из норм действующего законодательства — нет. Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Рассматриваемый нами аспект права на информацию развивает Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <5>. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448.
Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы (ч. 2 ст. 8). Не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления. Также недопустимо ограничение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну) (ч. 4 ст. 8). Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (ч. 5 ст. 8). Заметим здесь же, что сравнение ранее действовавшего Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» <6> и действующего теперь Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ — не в пользу последнего: действующий в настоящее время Закон несколько мягче формулирует обязанности государства по информированию граждан. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Ст. 609.
Государственное планирование является частью управленческой деятельности государственных органов, поэтому на него распространяются нормы, регулирующие государственную службу. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в числе принципов построения и функционирования системы государственной службы называет: — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (ч. 1 ст. 3). Таким образом, необходимость своевременного официального информирования общества о государственных планах прямо вытекает из процитированного положения законодательства. Возможность отнесения информации о планировании к государственной тайне с юридической точки зрения представляется сомнительной. Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 июня 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» государственная тайна — это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. В случае с государственным планированием речь идет о дополнительных расходах со стороны государства, но не об ущербе безопасности. В немецкой судебной практике по административному праву имеется судебное решение, где рассматривается непосредственно вопрос об информировании граждан о постройке дорог. Согласно абз. 2 § 18 Закона о шоссейных дорогах от 1961 г. «планы с приложениями должны быть опубликованы таким образом, чтобы «каждый, чьи интересы затронуты планом, имел бы возможность высказаться». В соответствии с действующей в настоящее время нормой пред. 2 абз. 1 § 18 Закона о шоссейных дорогах чертежи и пояснения к плану должны давать ясное представление о проекте, его целях и затрагиваемых им участках и сооружениях. Подобное регулирование процедуры представления плана для ознакомления служит целям информирования. При этом данная процедура должна настолько соответствовать цели информирования, чтобы предоставить всем потенциально затрагиваемым планированием лицам возможность проверить, будут ли их интересы действительно затронуты планом и должны ли они поэтому для защиты своих прав принять участие в процедуре заслушивания. Однако при предоставлении плана для ознакомления нет необходимости предъявлять все документы, которые нужны для полного определения правомерности планирования или для исполнения плана после его утверждения» <7>. ——————————— <7> Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие: Пер. с нем. М.: Юристъ, 2000. С. 452.
Итак, информация о планировании подстегивает цены на землю, тем самым влечет удорожание проекта для государства. Однако можно посмотреть на ситуацию с другой стороны. Возможно, тот факт, что государству придется потратить на выкуп земли слишком много, — это следствие нерационального планирования. В процессе планирования должны быть приняты во внимание все позитивные и негативные последствия для затрагиваемых планом публичных и частных интересов. Только в том случае, если позитивные последствия превалируют над негативными, включая справедливое вознаграждение за изъятие собственности, планирование может быть признано рациональным. Возникает вопрос, оправданно ли со стороны государства искусственно уменьшать объективные последствия принятия того или иного решения. Представляется, что требование ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации о том, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения, является в том числе гарантией от принятия произвольных управленческих решений и планов, которые буквально перекраивали бы густо населенный регион заново. Кроме того, закрытость информации о планировании провоцирует различного рода недобросовестные манипуляции с информацией со стороны третьих лиц. Можно предположить, что «догадки» о строительстве в той или иной местности магистрали или намеренно запущенная кем-нибудь кампания в средствах массовой информации еще больше подстегнут рост цен на землю, причем география ценового скачка расширится. В условиях кризисных явлений информация со стороны государства на перспективу и предсказуемость его действий является стабилизирующим фактором. Тенденция развития законодательства и опыт показывают, что открытость информации о государственном планировании необходима с точки зрения публичных интересов. Что касается интересов казны, то здесь «из двух зол выбирают меньшее» — раскрытие информации о государственном планировании является меньшим злом, чем завеса тайны и непредсказуемость. Тем более что, как показывает практика, ажиотаж со временем спадает и цены стабилизируются. Действующее законодательство не дает возможности сделать государственное планирование тайной, но прямо и ясно не требует раскрывать эту информацию, поэтому простор для усмотрения слишком велик и требует решения законодателя.
