Бакаева О. Ю., профессор, заведующая кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета, доктор юридических наук.
Экономические преобразования, происходящие в стране, неразрывно связаны с осуществлением каждым государством внутренней и внешней политики. Реализация направлений обеих политик подтверждает суверенитет государства, в том числе экономический, что усиливает его независимость. Из суверенитета государственной власти вытекает автономия торговой политики страны. Однако такая автономия не может быть абсолютной в силу невозможности изоляции самого государства. При этом не исключается и даже приветствуется создание посредством политических программ идеальной модели развития торговых отношений, основанной на национальных интересах и не допускающей дискриминации интересов других стран.
Термин «таможенная политика» современным законодательством не определен, однако он выступает мощным экономическим рычагом, который регулируется с помощью права. Это явление многослойное, со сложной структурой, отличающееся разнообразием форм выражения, а также большим количеством средств, способов и методов регулирования. Таможенная политика за последние годы стала значимым явлением общественной жизни страны и практической деятельности Российского государства.
Итак, таможенная политика — это система экономических, правовых, организационных и иных широкомасштабных мероприятий, проводимых государством и направленных на всестороннее регулирование таможенных отношений и реализацию внутри — и внешнеэкономических интересов России. Таможенная политика должна отличаться логичностью, стабильностью, взвешенностью и воплощаться в жизнь на основе норм таможенного права. Отсутствие должной регламентации приведет, как представляется, к умалению значимости ориентиров, выработанных государством. В данной связи несомненную актуализацию приобретает таможенно-правовая политика, закрепляющая стратегию и тактику государственных реформ в области таможенного дела. Происходящие в государстве экономические процессы облачаются в «правовые одежды», вводятся в определенные рамки с целью устойчивого и беспрепятственного развития. В настоящее время можно говорить об имеющейся тенденции к нормативному закреплению политических шагов. Пример тому — принятие ряда концепций в области бюджетного процесса, бухгалтерского учета, таможенного контроля.
Между тем создание и упрочение политико-правовой базы обусловливает подбор целого арсенала средств для ее реализации. В первую очередь таким средством является четкий правовой механизм. Таким образом, Таможенный кодекс и законодательство в данной области вторичны по отношению к таможенной политике. Правила, регламентированные законодательством данной отрасли, являются средствами реализации таможенно-правовой политики, так как в них и заложен механизм достижения поставленных целей.
Направления таможенной политики должны быть объективированы с целью их дальнейшего отражения в нормативно-правовой базе. При этом следует отметить, что текущая таможенная политика нередко вступает в противоречие с условиями вхождения России во Всемирную торговую организацию. Особо значимую роль здесь играют тарифные переговоры в рамках присоединения страны к ВТО, на которых торговые партнеры России весьма жестко требуют радикального открытия национального рынка. Исполнение такого требования (а именно — тарифное разоружение) неизбежно приведет к ущемлению интересов отечественных производителей. Таможенная служба, действуя в среде мирового рынка и осуществляя направления таможенной политики, может быть фактором, ускоряющим развитие внешней торговли и национальной экономики, если она соответствует этой среде, или тормозящим эти процессы.
Реализуемая Российским государством политика протекционизма отражена, в частности, в Концепции внешней политики, где указывается, что в сфере международных экономических отношений для Российской Федерации одним из приоритетов выступает содействие расширению отечественного экспорта и рационализации импорта в страну. Кроме того, Россия считает необходимым поддерживать интересы предпринимательства на мировом рынке, противодействовать дискриминации отечественных производителей и экспортеров, обеспечивать строгое соблюдение субъектами внешней торговли норм национального законодательства.
В России введение нетарифных барьеров на торговых путях (квотирование, сертификация, лицензирование), хотя и имеет определенное распространение, не может проявить себя в полной мере, так как зависимость наполнения доходной части бюджета от таможенных платежей еще велика. Таким образом, следует признать, что Российская Федерация в настоящее время придерживается политики ценового протекционизма.
В действительности ни одно государство не пускает на самотек экономическую деятельность. Несомненно, что совершенное запрещение иностранной торговли или ввоза столь же невозможно, как его совершенная свобода. В первом случае преступность, в частности контрабанда, возрастет и приобретет самые изощренные формы, во втором — отечественному производству будет нанесен огромный ущерб. Поэтому власть в силу объективных обстоятельств не имеет возможности устраниться от управления таможенным делом.
Таможенная служба создана в аппарате государственной администрации для реализации направлений таможенно-правовой политики. Между тем такая политика может быть дифференцирована по различным направлениям, исходя из совокупности отношений, складывающихся в таможенной сфере. Представляется, что к ним относятся:
— политика в области унификации таможенных процедур;
— политика в области применения запретов и ограничений экономического и административного характера;
— политика в области развития информационных технологий;
— правоохранительная таможенная политика;
— политика в области международного сотрудничества.
Важнейшей ее составляющей, оказывающей непосредственное влияние на финансовую деятельность государства, выступает таможенно-тарифная политика.
Реализация финансового механизма таможенной политики предполагает уплату субъектами внешнеэкономической деятельности таможенных платежей, которые являются налоговыми и неналоговыми доходами бюджета Российской Федерации. Соотношение таможенной политики и финансовой деятельности государства прослеживается через такое явление, как образование публичных денежных фондов. В современных условиях перед таможенными органами стоит непростая задача. С одной стороны, основной их функцией выступает создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу (п. 1 ст. 403 ТК РФ), а с другой — до Федеральной таможенной службы Правительством России доводятся плановые показатели по доходам в бюджет, которые из года в год не снижаются. Такое положение парадоксально, поскольку означает компромисс между двумя основными типами задач и обусловливаемыми ими направлениями деятельности таможни. При этом одним из факторов, в соответствии с которыми дается оценка деятельности таможенных органов, выступает объем доходов, перечисляемых ими в бюджет.
Такой подход создает ошибочную иллюзию зависимости доходов бюджета от внешнеэкономической деятельности только от качества работы таможенных органов. В действительности же таможенная служба может обеспечить только полноту взимаемости этих доходов, а их объем находится в прямой зависимости от числа участников внешней торговли, их желания заниматься внешнеэкономической деятельностью, количества экспортно-импортных сделок, а также в целом от таможенно-тарифной политики, проводимой государством. Именно такие показатели может исследовать таможенная администрация в процессе мониторинга.
Одним из негативных последствий усиления фискальной функции таможенных органов стало то, что к концу 90-х годов XX в. российский товаропроизводитель утратил половину отечественного потребительского рынка. В плане фиска Федеральная таможенная служба — это ведомство, которое прежде всего обеспечивает полное взимание таможенных платежей, а не методику их формирования.
Нацеленность государственной таможенной политики на обеспечение фискальных интересов в области таможенного дела приводит к ситуации, когда большинство субъектов внешнеэкономической деятельности (в их числе в настоящее время остались лишь крупные предприятия, так как малый и средний бизнес отказался от участия в мировой торговле) отмечает тяжесть непосильного налогово-пошлинного бремени в области таможенного дела. Естественно, что любой налогоплательщик в целях роста, а зачастую и просто сохранения своего бизнеса, выбирает самые облегченные варианты налоговых нагрузок. Итогом усиления фискальной функции в нашей стране стала криминализация внешней торговли, повлекшая огромные потери для федерального бюджета. Схемы ухода от таможенных платежей стали настолько известны предпринимателям, что уже описываются в специальной литературе. Разумеется, в немалой степени такому уклонению способствует коррупция среди должностных лиц таможенных органов. В государственно-правовую среду все глубже проникают злоупотребление властью, коррупция, бюрократизм, вымогательство, волокита, сращивание с криминальной средой, безответственность и т. п. Импортер заинтересован в скорейшем получении товаров и потому может воспользоваться возможностью «облегчить» их прохождение через таможню. Таким образом, выбор государства в качестве приоритета таможенной политики удовлетворения только фискального интереса привело к таким негативным последствиям, как:
1) сокращение числа участников внешнеэкономической деятельности;
2) усиление налогово-пошлинного бремени для субъектов внешней торговли;
3) совершенствование способов уклонения от уплаты таможенных платежей и их широкое распространение;
4) рост коррупции среди должностных лиц таможенных органов.
В целом же потери для казны (что не позволяет государству эффективно осуществлять свою финансовую деятельность) стали итогом криминализации внешнеторговой сферы (обусловленной гипертрофированно фискальной таможенной политикой).
Длительное время (с 1993 до 2003 г.) таможенная служба России рассматривалась исключительно как фискальный орган, главная задача которого состояла в обеспечении максимального поступления доходов в бюджет. Представляется, что в современных реалиях таможня должна устранить лишние финансовые и административные барьеры на торговых путях, перейти от громоздкого, неудобного к мобильному механизму осуществления таможенных процедур, тем самым предоставив возможность бизнесу развиваться и активно участвовать в международных торговых отношениях. Именно в этом случае возможно говорить о разумности таможенной политики и как следствие — об эффективности финансовой деятельности государства.
Расширение внешней торговли России, ее дальнейшая интеграция в мировое хозяйственное пространство делают неизбежным развитие внешнеэкономических отношений страны в современной международной торговле. Поэтому создание в самое короткое время торгово-политического и экономического механизма регулирования внешнеэкономической деятельности, совместимого со сложившейся мировой практикой, — задача, от успешного решения которой зависит не только развитие внешней торговли, но и ход хозяйственной реформы. Задача органов власти состоит в том, чтобы обеспечить успешное вхождение экономики России в систему мирохозяйственных связей и за счет этого дать импульс развитию внешней торговли.
Осуществление государством таможенной политики, оказывающей влияние на его финансовую деятельность, должно строиться на принципах гласности, прозрачности, стабильности и предсказуемости. Такие начала присущи западной правовой культуре. Данные принципы целесообразно положить в основу документа, необходимость принятия которого очевидна. Этим актом должна стать Концепция таможенной политики Российской Федерации. Нормативный акт такого рода должен выступить гарантом устойчивости избранного государством направления на содействие развитию внешней торговли, что представляется необходимым установить в качестве высшего приоритета.
Изменения, которые произошли за последнее 10-летие в мировой экономике, потребовали разработки и принятия важных решений на международном уровне. Одним из таких решений стало принятие Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли, принятых летом 2005 г. на сессии Всемирной таможенной организации. Наша страна приняла на себя международные обязательства по реализации этих стандартов. Для Российской Федерации их внедрению должно сопутствовать решение таких задач, как: автоматизация информационных таможенных технологий; внедрение системы электронного декларирования; использование средств радиационного обнаружения в досмотровом оборудовании; осуществление сотрудничества и обмена информацией по вопросам безопасности цепей поставок.
В марте 2006 г. Приказом ФТС была утверждена Концепция системы предварительного информирования таможенных органов. Она разработана с целью обеспечения единообразного подхода к формированию, передаче информации о товарах и транспортных средствах до пересечения ими таможенной границы и ее использованию таможенными органами при осуществлении таможенных операций. В данной связи необходимо создать условия для минимизации угроз экономической и национальной безопасности государства и одновременно обеспечить всемерное содействие торговле, создать благоприятные условия для привлечения инвестиций.
Концептуальные подходы к таможенно-правовой политике России предполагают в первую очередь установление целей Российской Федерации в области таможенного дела, которыми выступают: защита интересов государства и граждан, активизация международных экономических отношений, обеспечение содействия развитию внешней торговли, защита экономики страны от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, совершенствование таможенной политики. Данные цели достигаются путем планомерного решения следующих задач:
— защита отечественных производителей, содействие их выходу на мировой рынок, создание благоприятных условий для их участия в таможенных отношениях;
— недопущение дискриминации, равноправие участников внешней торговли, их привлечение к реализации направлений таможенной политики;
— упрощение таможенных процедур, их унификация в соответствии с международно-правовыми нормами, проведение гибкой тарифной политики;
— использование государством минимально необходимых административных и финансовых барьеров на внешнеторговых путях;
— создание благоприятного инвестиционного климата для развития внутреннего производства;
— всемерное поощрение и стимулирование законопослушного поведения участников таможенных отношений;
— координация и сотрудничество с другими государствами по таможенным вопросам.
Концептуальная регламентация основных направлений таможенной политики должна стать узаконенной системой взглядов Российского государства на защиту экономики страны, создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу, обеспечение охраны прав и интересов субъектов внешней торговли.
