РОЛЬ ФИСКАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ В ФОРМИРОВАНИИ СТАТУСА ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Б. НОВИКОВ
Различные аспекты деятельности и правового статуса таможенных органов неизменно привлекают внимание отечественных исследователей в силу своего весомого прикладного значения в системе государственного управления <1>. ——————————— <1> См.: Габричидзе Б. Н., Зобов В. Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993; Габричидзе Б. Н., Суслов Н. А. Таможенные органы Российской Федерации: правовой статус и пути его совершенствования // Государство и право. 1995. N 3. С. 24; Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. 1995. N 3. С. 22 — 29; Белоногов А. Н. Правовое регулирование деятельности таможенной службы в России (историко-правовой аспект). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999; Блинов Н. М. Таможенная политика России X — XX вв. М., 1997; Блинов Н. М., Дзюбенко П. В. Функции таможенной службы и их социализация // Введение в таможенное дело. М., 1997. С. 27 — 39; Хомяков Л. Л. Содействие таможенных органов обеспечению государственной безопасности Российской Федерации. М., 1997. С. 17 — 27 и др.
В настоящее время под таможней понимается «государственное учреждение, осуществляющее таможенный контроль за перемещением через таможенную границу государства предметов, товаров, физических лиц, услуг и капиталов и взимание предусмотренных таможенными тарифами таможенных пошлин и таможенных сборов с этих товаров» <2>. ——————————— <2> Борисов К. Г. Международное таможенное право: Учеб. пособие. М., 2001. С. 23.
Любое государство реализует систему функций по охране своего таможенного суверенитета. Эти функции формулируются с помощью понятий «таможенная охрана», «таможенная защита», «таможенный контроль», что, на наш взгляд, устраняет неопределенность в принадлежности функции к числу таможенных функций государства. В число таких функций входят: защита национальной экономики и таможенного суверенитета от вмешательства иностранных государств; таможенная охрана государственной и таможенной границы страны; таможенный контроль за экспортными и импортными операциями в пределах таможенной территории; таможенный контроль за грузами и транспортными средствами внешнеторговых объединений и фирм, пассажирских и грузовых предприятий международного сообщения и физических лиц; таможенный контроль за международными почтовыми отправлениями; таможенный контроль за вещами лиц, следующих через таможенную границу; таможенный контроль за валютой, валютными ценностями, платежными документами и денежными знаками в пределах таможенной территории; таможенный контроль за ввозом и вывозом через таможенную границу культурных ценностей; таможенный контроль за оформлением санитарных, медицинских, ветеринарных и фитосельскохозяйственных сертификатов; взимание таможенных пошлин, таможенных и иных сборов, предусмотренных таможенным тарифом и таможенными правилами; установление ответственности юридических и физических лиц за нарушение национального законодательства в части осуществления таможенных операций и таможенных правил; организация системы таможенной информации <3>. Таможенные органы как органы государства создаются для непосредственного выполнения этих функций. Таможенный контроль здесь трактуется как особые меры, применяемые таможенными учреждениями, в целях обеспечения выполнения законов и правил, за соблюдение которых несут ответственность именно таможенные учреждения <4>. Такая формулировка позволяет отграничивать таможенный контроль от иных видов государственного контроля и одновременно устанавливать их тесную взаимосвязь, правда, если нам известны все функции и полномочия таможни. В то же время таможня может позиционироваться настолько обобщенно, что сфера таможенного контроля приобретает весьма условные очертания. Так, таможней названа «администрация, призванная осуществлять контроль за перемещением через границу имущества и капиталов» <5>. ——————————— <3> См.: Там же. С. 24 — 25, 30 — 31. <4> См.: Там же. <5> Бернар И., Колли Ж. К. Толковый экономический и финансовый словарь. Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология. В 2 т. Т. 1. М., 1994. С. 607.
В русле приведенного выше толкования высказывается мнение, что таможенные органы создаются для реализации всего комплекса мероприятий, составляющих таможенное дело (взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и т. д.) <6>. В этом случае реализация совокупности таможенных функций государства должна находиться в соответствии с таможенным делом, но при этом неоднозначно решается вопрос — осуществляют ли таможенное дело только таможенные органы или таможенные органы реализуют только часть таможенного дела в соответствии с закрепленными за ними функциями. Действительно, таможенные органы «предназначены для реализации полномочий федеральной власти в сфере таможенного регулирования и внешнеэкономических отношений (п. «ж», «л» ст. 71 Конституции РФ)» <7>. Цель деятельности таможенных органов состоит, таким образом, в обеспечении, реализации целей и применении инструментария таможенного регулирования. Однако таможенное законодательство по данному вопросу имеет явный пробел: цель деятельности таможенных органов не конкретизирована, не раскрыто содержание термина «в таможенных целях» <8>. ——————————— <6> См.: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Ю. А. Варфоломеева и др.; Под ред. А. Н. Козырина. М., 2005. С. 963. <7> Там же. С. 964. <8> См., например: Бакаева О. Ю. Указ. соч. С. 35.
Указанный выше перечень таможенных функций в результате их систематизации и обобщения представляется В. В. Головиным следующим образом: основными функциями таможенных органов являются фискальная функция (пополнение доходной части федерального бюджета), правоохранительная функция (борьба с таможенными правонарушениями) и административная функция (административно-правовое регулирование таможенного дела) <9>. Очевидно, что такие неотъемлемые функции, как таможенный контроль и таможенное оформление, входят здесь в блок «административная функция». Однако в целом следующее далее определение (административная функция, механизмы административно-правового регулирования таможенного дела — «совокупность разнообразных инструментов государственного регулирования внешнеторгового оборота» <10>) дает основания полагать, что таможенное дело неким образом отграничивается В. В. Головиным от реализации фискальной и правоохранительной функций таможенных органов. Следовательно, по нашему мнению, без четкого и общепризнанного толкования категории «таможенное дело» ее использование для определения таможенных органов не представляется успешным, несмотря на широкое распространение таких определений. Так, имеются утверждения, что «собственно таможенную деятельность ведет единая система таможенных органов» <11>. Таким образом, предполагается, что иные государственные органы в сфере таможенного регулирования ведут «особую таможенную деятельность». Таможенная деятельность становится неоднородной, расщепленной, соотнесенной с деятельностью таможенных органов лишь своей большей частью. ——————————— <9> См.: Головин В. В. Особенности административно-правового регулирования таможенного дела (по материалам Российской Федерации и Европейского союза). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3. <10> Там же. С. 4. <11> Бакаева О. Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2005. С. 8.
Вышеуказанная фискальная (налоговая) функция таможенных органов многими авторами рассматривается в качестве изначальной, приоритетной, связанной с системой экономических рычагов таможенного регулирования <12>. Исследователи вводят в научный оборот понятие финансово-правового статуса таможенных органов, содержание которого раскрывается «в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов» <13>. Следует указать, что в таком понимании финансово-правовой статус имеет преимущественно процедурный характер. Финансово-правовой статус таможенных органов, по определению О. Ю. Бакаевой, представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности <14>. При этом понятие «финансовая деятельность таможенных органов» до сих пор не имеет общепризнанной интерпретации <15>. Для понимания финансово-правового статуса таможенных органов существенным оказалось выделение фискальной и регулятивной составляющих в экономической направленности таможенного регулирования <16>. Фискальная составляющая, обеспечивающая через взимание таможенных платежей пополнение доходной части бюджета, неотъемлема от деятельности таможенных органов <17>. В связи с вышеуказанным положение о том, что финансово-правовой статус таможенных органов реализуется посредством их финансовой деятельности, представляется методологически ценным, так как финансовая деятельность уже не отождествляется только с реализацией фискальной функции таможенных органов. Дело в том, что средства, поступающие в федеральный бюджет через таможенные органы, включают также штрафы, пени, недоимки и другие платежи, которые, во-первых, являются результатом применения административных наказаний и финансово-правовых санкций, а во-вторых, не указываются законодателем как таможенные платежи по ТК РФ. Таким образом, фискальные доходы бюджета формируются в результате реализации таможенными органами как фискальной (взимание таможенных платежей), так и правоохранительной (применение имущественных санкций) функций. Как видим, посредством фискальных доходов бюджета обе упомянутые функции получают дополнительную прочную связь, от которой абстрагироваться можно только чисто теоретически. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при выполнении таможенными органами фискальной и правоохранительной функций в целях обеспечения таможенного регулирования, что обусловливает участие таможенных органов в правоотношениях трех видов: таможенных, налоговых и бюджетных <18>. ——————————— <12> См.: Бернар И., Колли Ж. К. Толковый экономический и финансовый словарь. Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология. В 2 т. Т. 1. М., 1994. С. 607 — 611; Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000. С. 798, 799; Бакаева О. Ю. Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2005; Сахариленко А. В. Правовой режим взыскания таможенных платежей с юридических лиц (законодательная модель и правоприменительная практика). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 3 и др. <13> Заседателев Д. В. Финансово-правовой статус таможенных органов Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 73. <14> См.: Бакаева О. Ю. Указ. соч. С. 35. <15> См.: Листопад А. Д. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 1996. С. 5. <16> См., например: Бахрах Д. Н., Кивалов С. В. Таможенное право России. С. 4; Бакаева О. Ю., Фомичев С. С. Практикум по таможенному праву Российской Федерации. Саратов, 1999. С. 7; Орлов И. В. Таможенное право Российской Федерации: Курс лекций. Орел, 2003. С. 11. <17> См.: Ашмарина Е. М. Совершенствование системы налогов, взимаемых с юридических лиц, как условие успешного выполнения доходной части бюджета. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 111; Егиазарова В. В. Ответственность за нарушение таможенных правил / Под ред. А. Н. Козырина. М., 1999. С. 53. <18> См.: Бакаева О. Ю. Указ. соч. С. 44.
О. Ю. Бакаева, первоначально обоснованно признавая за таможенными органами две основополагающие функции — фискальную и правоохранительную, вносит предложение «вывести из структуры таможенных органов подразделения, исполняющие полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в области таможенного дела, и передать их в ведение МВД России» <19>, следуя аналогии выделения из налоговой службы федеральных органов налоговой полиции с последующей передачей их функций МВД России. Таким образом, вызревают планы реформирования таможенных органов в направлении придания им статуса исключительно фискальных органов федеральной исполнительной власти. Определенная логика здесь, конечно, присутствует, если жестко ориентироваться на превращение таможенных органов в «налоговые органы, специализирующиеся на таможенных платежах», но общие выводы нашего исследования относительно должного статуса таможенных органов склоняются к тому, что подобные проекты не могут быть реализованы на конструктивной основе. ——————————— <19> Там же. С. 10.
В серьезной оппозиции приведенным «фискальным» предложениям находятся ряд авторов, которые при определении сущности таможенных органов делают акцент именно на правоохранительном характере их деятельности (п. 6 ст. 403 ТК РФ), выдвигая правоохранительную функцию на первый план. Таможенные органы рассматриваются как правоохранительные <20> и военизированные <21>. При этом обоснованно указывается на то, что в отличие от ТК РФ 1993 г. законодатель в ТК РФ 2003 г. не установил нормы, в соответствии с которой таможенные органы были бы отнесены к правоохранительным <22>. Этот пробел должен быть восполнен в последующем законодательном процессе с учетом того, что в законодательство России должно быть введено и само понятие «правоохранительный орган». Это требование в отношении таможенных органов подтверждается признанием специалистов, что «таможенные органы в отличие от большинства других органов, относящихся к числу правоохранительных, на всем протяжении их развития в России не являлись правоохранительными органами в современном их понимании», «осуществляли преимущественно фискальные функции» <23>. Официально статус правоохранительных был придан таможенным органам только с принятием ТК РФ 1993 г. в связи с их наделением правами осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания, рассмотрения дел об административных правонарушениях. Следовательно, по нашему мнению, при интегральной оценке деятельности таможенных органов значение их правоохранительных функций не стоит ни приуменьшать, ни абсолютизировать. ——————————— <20> См.: Таможенное право: Учебник / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 1998; Российское таможенное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Б. Н. Габричидзе. М., 1997; Основы таможенного дела: Учебник / Под общ. ред. В. Г. Драганова. М., 1998; Кычков В. И. Правовой статус должностного лица в системе государственной службы в таможенных органах (административно-правовой аспект). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001; Магера А. А. Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. <21> Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2253 // САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5065. <22> См., например: Трошкина Т. Н. Таможенный кодекс Российской Федерации в вопросах и ответах. М., 2004. С. 302; Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Ю. А. Варфоломеева и др.; Под ред. А. Н. Козырина. М., 2005. С. 964. <23> Зябкин В. М. Таможенные органы в механизме российского государства (теоретико-правовой аспект). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 4, 8.
В рамках современной правоохранительной концепции таможенные органы характеризуются следующей совокупностью признаков: это федеральные органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие таможенное дело, составная часть сил обеспечения безопасности Российской Федерации (ст. 12 Закона РФ «О безопасности»), военизированные, правоохранительные в узком (законодательном) смысле органы. Последний признак означает, что такие органы прямо названы правоохранительными в нормативно-правовых актах, и их деятельность в значительной степени направлена на борьбу с преступлениями и другими правонарушениями <24>. В усеченном виде такое понимание таможенного органа было сформировано и распространено уже в период действия ТК РФ 1993 г.: таможня — правоохранительный орган, компетентный решать все вопросы, касающиеся непосредственного осуществления таможенного дела на территории государства, претворяющий в жизнь правовой, экономический и организационный механизмы реализации таможенной политики <25>. Как видим, «орган, уполномоченный в области таможенного дела», таможенный орган — это был тот орган, который осуществлял таможенное дело как таможенную деятельность государства. В самом упрощенном виде таможня — «правоохранительный орган Российской Федерации, непосредственно осуществляющий таможенное дело в Российской Федерации» <26>. При этом было бы неверным считать, что исследователи не усматривают какую-либо деятельность таможенных органов вне сферы таможенного дела. Так, Б. Н. Габричидзе отмечал, что таможенный орган — «орган исполнительной власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности» <27>. Здесь очевидно используется расширительное толкование специальной сферы государственного управления, в которой действуют таможенные органы. Понятие такой специальной сферы использовал при определении таможенных органов и К. К. Сандровский: «Таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через Государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов» <28>. ——————————— <24> См.: Зябкин В. М. Указ. соч. С. 8, 9, 20. <25> См.: Беляшов В. А. Таможенный энциклопедический справочник. В 2 т. Т. 2. М., 1999. С. 638. <26> Таможенное дело: Словарь-справочник / Рук. авт. колл. А. Н. Мячин. СПб., 1994. С. 160. <27> Российское таможенное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Б. Н. Габричидзе. М., 1997. С. 94. <28> Сандровский К. К. Таможенное право. Киев, 1974. С. 10 — 11.
Имеются и другие взгляды на содержание функций таможенных органов, основанные на их конкретизации в определенных сферах деятельности. Так, В. А. Жбанков указывает, что основные функции таможенных органов могут быть объединены в группы по характеру выполняемых задач: экономические (внутри — и внешнеэкономические); правоохранительные; научно-исследовательские, информационно-статистические — и реализуются в экономической и правоохранительной сферах. По отношению к другим функциям экономическая является определяющей <29>. Таким образом, речь идет, во-первых, уже не об обобщенных функциях, а о сферах деятельности таможенных органов, а во-вторых, об экономической сфере деятельности с перечнем функций, включающим и фискальную функцию. ——————————— <29> См.: Жбанков В. А. Место и роль таможенной службы в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними / Под ред. А. И. Долговой. М., 2005. С. 241 — 242.
О. Ю. Бакаева приводит определение таможенного органа, которое должно работать в настоящее время: «Таможенный орган представляет собой государственный орган, наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции контроля и надзора в области таможенного дела и выполняющий задачу содействия развитию внешней торговли», «контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают их правоприменительную деятельность, включая финансовую и правоохранительную» <30>. Указание задачи содействия развитию внешней торговли имеет принципиальное, программное значение для развития таможенной службы. Однако непосредственно и творчески решать эту задачу таможня может только при наличии соответствующих полномочий, выходящих за рамки фискальных. Действительно, трудно говорить о непосредственном содействии развитию внутренней торговли и предпринимательству, например, со стороны налоговых органов <31>. Речь идет о полномочиях, позволяющих устанавливать позитивно-партнерские отношения между государственным органом и управляемыми субъектами, об оказании качественных государственных услуг. Реализация таких полномочий и выражает специфическую функцию таможенных органов, которая фактически обозначена в определении содействием в развитии внешней торговли и выходит за пределы контрольно-надзорных функций. ——————————— <30> Бакаева О. Ю. Указ. соч. С. 13, 21. <31> См.: Комарова Т. Л. Органы налоговой службы в механизме российского государства: Учеб. пособие. СПб., 2000. С. 15.
Кроме того, приведенное определение не содержит указания на принадлежность таможенных органов к системе исполнительной власти, однако фиксация функций контроля и надзора в контексте административной реформы прямо предопределяет характеристику этих органов как находящихся в системе уполномоченной федеральной службы. Эта особенность принципиально отличает обсуждаемое определение от формулировки А. Ф. Ноздрачева: «Таможенными органами РФ являются государственные органы, непосредственно осуществляющие таможенное дело» <32>. Кроме того, чрезвычайно важным моментом для реализации современной административной реформы является, по нашему мнению, объединение финансовой (фискальной) и правоохранительной функций через правоприменительную деятельность в группу контрольно-надзорных функций. ——————————— <32> Таможенное право: Учебник / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 1998. С. 77.
Приведенный анализ позволяет сформулировать следующее нормативно-обусловленное <33> определение таможенного органа. Система таможенных органов — составляющая часть сил обеспечения безопасности Российской Федерации, системы правоохранительных и военизированных органов государства, Федеральная таможенная служба, уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по контролю и надзору, в том числе финансовой функции, функций агента валютного контроля, функций содействия внешней торговле и специальных функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела, и подчиненные ей иные таможенные органы. ——————————— <33> Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945, N 21. Ст. 2023; Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. N 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы» // Российская газета. 2006. 12 мая; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459 // Российская газета. 2006. 2 авг.
