(Матвиенко Г. В.) («Современное право», 2011, N 4)
ОСОБЕННОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
Г. В. МАТВИЕНКО
Матвиенко Г. В., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Российской академии правосудия.
Анализируются особенности дисциплинарного производства, возбуждаемого в отношении сотрудников таможенных органов, а также вносятся предложения по совершенствованию нормативных актов в данной сфере.
Features of a disciplinary responsibility of employees of customs bodies G. Matviyenko
In the article author analyzes the features of disciplinary proceedings brought against customs officials, as well as makes suggestions for improving legislation in this area.
Таможенная служба — особая разновидность федеральной государственной службы, сочетающая в себе правоохранительную и гражданскую составляющие. В последние годы законодатель немало внимания уделяет прохождению службы, в том числе и в системе таможенных органов. Однако некоторые вопросы в этой сфере, в том числе по дисциплинарному производству в отношении сотрудников таможенных органов <1>, пока не решены. ——————————— <1> Сотрудниками таможенных органов являются служащие, которым в установленном порядке присвоены специальные звания. Наряду с гражданскими служащими указанная категория субъектов отнесена к числу должностных лиц таможенных органов.
Дисциплинарное производство — особый вид административного юрисдикционного процесса, представляющий собой совокупность правоотношений, организованных последовательно и возникающих в результате совершения сотрудником таможенного органа дисциплинарного проступка или административного правонарушения, между указанным лицом и руководством таможенного органа. Результат производства — применение дисциплинарного взыскания к сотруднику, виновному в дисциплинарном проступке или административном правонарушении <1>. ——————————— <1> См., например: Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986; Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001.
Дисциплинарное производство можно также характеризовать как юрисдикционную деятельность уполномоченных должностных лиц по рассмотрению дела о дисциплинарном проступке, как вид административного процесса <1>. ——————————— <1> См.: Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации: Моногр. Саратов, 2001. С. 244.
Особенностями дисциплинарного производства, возбуждаемого в отношении сотрудников таможенных органов, являются: — совокупность юрисдикционных процедур, направленных на решение вопроса о привлечении служащего к дисциплинарной ответственности; — отношения по поводу применения дисциплинарного взыскания носят служебный характер, регулируются императивными нормами и являются специфической разновидностью административных внутриорганизационных отношений; — обязательные участники дисциплинарного производства — сотрудник таможенного органа, привлекаемый к дисциплинарной ответственности, руководитель таможенного органа, а также подразделение по работе с кадрами; — фактическое основание для возбуждения дисциплинарного производства — дисциплинарный проступок или административное правонарушение, совершенные сотрудником таможенного органа (если КоАП РФ прямо указывает на замену административной ответственности дисциплинарной); — результат дисциплинарного производства — разрешение конкретного дела: рассмотрение по существу вопроса о причинах совершения проступка, наказание виновного лица, профилактика совершения подобных деяний в будущем; — отличие от иных видов юрисдикционных производств (например, от производства по делу об административном правонарушении), а именно: дисциплинарной ответственности подлежит только служащий, находящийся в подчинении у соответствующего руководителя; процесс привлечения к дисциплинарной ответственности носит упрощенный характер; в отношении виновного лица применяется только дисциплинарное взыскание из системы, установленной отдельным нормативным актом; наличие дисциплинарного взыскания не влечет за собой судимость либо административное наказание; — результат дисциплинарного производства оформляется документально (как правило, приказом); — система дисциплинарных взысканий, применяемых к сотрудникам таможенных органов, в значительной степени отличается от взысканий, назначаемых гражданским государственным служащим, а также иным государственным служащим (например, военнослужащим). Данную систему образуют: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение из таможенных органов. В науке предлагается принять регламент дисциплинарного производства в таможенной сфере <1>. Представляется, что «регламентный бум», который, по меткому выражению Ю. А. Тихомирова, охватил правовое поле <2>, не способствует стабильности законодательства. На наш взгляд, достаточно внести соответствующие изменения в действующие нормативные акты либо решить вопрос о всеобщей кодификации «дисциплинарного принуждения, ответственности и производства» <3>. ——————————— <1> См.: Гречкина О. В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 11. <2> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 331. <3> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. II. М., 2002. С. 82.
Дисциплинарное производство в отношении сотрудника таможенного органа регулируется нормами Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (далее — Закон о службе в таможенных органах), Дисциплинарным уставом таможенной службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 16.11.1998 N 1396 (далее — Устав). Дисциплинарная ответственность сотрудников таможенных органов отличается от иных видов дисциплинарной ответственности, в том числе и в системе государственной гражданской службы. Дисциплинарное производство в отношении сотрудника таможенного органа не подчиняется правилам ТК РФ, а регламентируется отдельным нормативным актом. Кроме того, в отношении сотрудников таможенных органов применяется специфическая, установленная нормативно система дисциплинарных взысканий. Часть 1 ст. 2.5 КоАП РФ указывает на возможность замены административной ответственности дисциплинарной для сотрудников таможенных органов в случае совершения ряда административных проступков. Исключения составляют наиболее серьезные проступки, за совершение которых сотрудники таможенных органов подлежат административной ответственности на общих основаниях, например, за нарушение правил дорожного движения. В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения производство по делу подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности. Замена административной ответственности дисциплинарной возможна только в том случае, когда установлено событие административного правонарушения и все обстоятельства дела. Производство по делу об административном правонарушении прекращается не в результате отсутствия в действиях лица вины, а в силу особенностей его правового статуса. Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основанию, предусмотренному в ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ, со всеми материалами дела в течение суток с момента его вынесения направляется по месту службы лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения его к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9 КоАП РФ). К сожалению, Устав не предусматривает особенностей привлечения к ответственности лиц, в отношении которых была произведена замена административной ответственности дисциплинарной. Нет также и указания на необходимость информировать должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении, о примененном в отношении виновного сотрудника дисциплинарном взыскании. Думается, что в Устав необходимо внести уточнение, какие взыскания следует применять в случае замены административной ответственности дисциплинарной, в целях обеспечения справедливости наказания. Очевидно, что при совершении административного правонарушения, влекущего для обычного гражданина административный штраф, ограничиться замечанием вряд ли возможно. С другой стороны, наличие состояния административной наказанности для сотрудника не влечет никаких последствий по службе, в отличие от дисциплинарного взыскания. Решать вопрос о соразмерности дисциплинарного взыскания административному наказанию необходимо: в настоящее время нередко возникают ситуации, когда за совершение одинаковых административных правонарушений служащие органа исполнительной власти одной системы (таможенного органа) привлекаются к ответственности по различным нормативным актам. Рассмотрим основания и стадии дисциплинарного производства подробнее. Юридическим основанием дисциплинарной ответственности являются Закон о службе в таможенных органах и Устав. Фактическим основанием для возбуждения дисциплинарного производства является состав дисциплинарного проступка. Под нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) Устав понимает виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей. Состав дисциплинарного проступка традиционно включает: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Объектом посягательства выступают служебная дисциплина, правила внутреннего трудового распорядка, отношения в отдельных сферах государственного управления, складывающиеся за рамками служебной деятельности сотрудника. В системе таможенных органов под служебной дисциплиной понимается соблюдение каждым сотрудником Конституции РФ и законодательства Российской Федерации, основанное на сознательном исполнении служебного долга, а также на личной ответственности сотрудников за экономическую безопасность Российской Федерации. Каждый сотрудник таможенного органа должен строго соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, порядка работы со служебной информацией, ношения форменной одежды, корректного поведения при исполнении своих должностных обязанностей, а также поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей. Объективную сторону проступка характеризует деяние, выраженное в действиях либо бездействии. При характеристике дисциплинарного проступка обязательно выявление причинной связи между совершенным проступком и его вредными последствиями, а также времени, места, условий и способов его совершения. Субъектом дисциплинарного проступка выступает сотрудник таможенного органа, принятый на службу на условиях контракта. Субъективная сторона проступка — психическое отношение лица к содеянному, т. е. вина сотрудника. Она может быть умышленной либо неосторожной. При установлении вины сотрудника, а также причинной связи между проступком и его результатами следует помнить о принципе иерархической соподчиненности, характерной для всех видов системы государственной службы. Как правило, сотрудник получает приказ от своего непосредственного начальника. Если приказ получен от вышестоящего начальника, сотрудник обязан его выполнить, известив об этом своего непосредственного начальника. Начальник должен всесторонне оценить обстановку и наметить меры по выполнению приказа. Он несет ответственность за соответствие приказа нормам действующего законодательства. Отменить приказ имеет право только начальник, его отдавший, либо вышестоящий начальник. Сотрудник в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа обязан незамедлительно сообщить об этом в письменной форме непосредственному начальнику, начальнику, отдавшему приказ, или вышестоящему начальнику таможенного органа. Если непосредственный начальник (а в его отсутствие — вышестоящий начальник) подтверждает этот приказ, сотрудник обязан его исполнить, за исключением случаев, когда исполнение приказа является административно либо уголовно наказуемым деянием (части 3 — 6 раздела I Устава). Ответственность за исполнение сотрудником неправомерного приказа несет начальник, подтвердивший этот приказ. Большое значение для выявления причин совершения дисциплинарных проступков и для их профилактики имеют критерии оценки служебной дисциплины. Они применяются в воспитательно-профилактической деятельности подразделений, а также в ходе служебной проверки. Критериями оценки служебной дисциплины в системе таможенных органов являются: — уровень исполнения должностных обязанностей в соответствии с должностными инструкциями; — состояние, планомерность и эффективность профилактической работы по предупреждению преступлений, происшествий и нарушений служебной дисциплины; — соблюдение правил служебного распорядка таможенного органа; — морально-психологический климат в коллективе, характер взаимоотношений между должностными лицами, их социальная активность; — знание начальниками таможенных органов и структурных подразделений морально-деловых качеств и личностных особенностей подчиненных; — уровень работы по охране труда, жизни и здоровья должностных лиц <1>. ——————————— <1> Распоряжение ФТС России от 23.01.2006 N 21-Р «Об утверждении Методических рекомендаций начальникам таможенных органов по организации и проведению воспитательно-профилактической работы» // КонсультантПлюс.
Наиболее серьезные дисциплинарные проступки получили название грубых нарушений служебной дисциплины. К ним в соответствии с п. 18 Устава относятся: 1) невыполнение сотрудником обязанностей, установленных подпунктами 1, 3 и 7 п. 1 ст. 17 Закона о службе в таможенных органах <1>; ——————————— <1> Названные подпункты ст. 17 указывают следующие обязанности: обеспечивать соблюдение Конституции РФ, исполнение федеральных конституционных законов и федеральных законов; выполнять приказы и распоряжения начальников таможенных органов, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных; хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие сотруднику известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
2) утрата сотрудником документов, предоставляющих право перемещения товаров или транспортных средств через таможенную границу РФ, а также имущества, задержанного или конфискованного при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, личной номерной печати, боевого оружия; 3) прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более 3 часов в течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных причин; 4) появление сотрудника на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения; 5) несоблюдение ограничений, установленных для сотрудников ст. 7 Закона о службе в таможенных органах. Примечательно, что разглашение служебной информации не является грубым нарушением служебной дисциплины. Что понимает законодатель под служебной информацией, остается за рамками Закона. Однако на практике ее разглашение может быть тождественно невыполнению приказа под грифом «ДСП» или раскрытию какой-либо охраняемой законом тайны. Думается, что в Устав по данному вопросу следует внести ясность. За каждый случай нарушения служебной дисциплины применяется только одно дисциплинарное взыскание. В отношении сотрудника, не исполнившего соответствующие обязанности, может быть применено временное (на срок не более 1 месяца) отстранение от должности (п. 6 ст. 18 Закона о службе в таможенных органах). Указанная мера является пресекательной <1>. ——————————— <1> См.: Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 15.
До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника должно быть затребовано письменное объяснение. При необходимости проводится служебная проверка <1> указанных в объяснении сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. Отказ сотрудника от дачи письменного объяснения по существу совершенного им дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания. В случае отказа сотрудника от дачи письменного объяснения составляется акт в установленном федеральным таможенным ведомством порядке. ——————————— <1> Приказ ФТС России от 02.09.2008 N 1083 (с изм. от 29.03.2010) «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» // БНА. 2008. N 40.
Основанием для применения к сотруднику дисциплинарного взыскания является, как правило, заключение о результатах служебной проверки, подтверждающее совершение сотрудником дисциплинарного проступка. Традиционно служебная проверка проводится в целях установления обстоятельств, причин и условий нарушения служебной дисциплины, совершенного сотрудником таможенного органа, или чрезвычайного происшествия в таможенном органе (далее — ЧП), а также для выяснения обстоятельств и цели указания недостоверных данных в личных рекомендациях кандидатов, оформляемых на службу в таможенные органы. В ходе проверки осуществляется гласный сбор и документальное оформление сведений, относящихся к проступку (ЧП). Так, установлению подлежат следующие обстоятельства: — действительно ли имел место проступок (ЧП); время, место, обстоятельства, при которых он был совершен; — цели и мотивы совершения проступка (ЧП); — наличие вины в действиях либо в бездействии конкретных сотрудников и степень вины каждого в случае совершения проступка несколькими сотрудниками; — обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности; — личные и деловые качества сотрудника, совершившего проступок (ЧП); — причины и условия, которые способствовали совершению проступка; — характер и размер ущерба, причиненного сотрудником, совершившим проступок. Основанием для проведения проверки является также возбуждение в отношении сотрудника уголовного дела. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через месяц со дня издания приказа таможенного органа о ее проведении. Для проведения служебной проверки создается комиссия. Особое внимание в Уставе уделено систематическому нарушению служебной дисциплины (совершению проступка повторно в течение года) как обстоятельству, отягчающему дисциплинарную ответственность. В течение срока действия дисциплинарного взыскания (один год) меры поощрения к сотруднику не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания. Применение к сотруднику дисциплинарного взыскания не освобождает его от других видов ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (кроме замены административного наказания дисциплинарным взысканием). Такой вид дисциплинарного взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, применяется по приказу начальника, основанному на решении аттестационной комиссии. Дисциплинарное взыскание объявляется в приказе, с которым сотрудник должен быть ознакомлен в 3-дневный срок под расписку. В случае несогласия сотрудника с решением о привлечении к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение начальнику вышестоящего таможенного органа и (или) в суд. Обжалование дисциплинарного взыскания в вышестоящий таможенный орган имеет ряд особенностей: — осуществляется сотрудником в течение 3 месяцев со дня ознакомления с приказом о наложении на него дисциплинарного взыскания, а по вопросам об увольнении — в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении; — не приостанавливает исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания; — решение по жалобе должно быть принято не позднее месяца со дня ее получения, о чем письменно уведомляются сотрудник, подавший жалобу, и начальник, действия которого обжалуются. Запрещается передавать жалобы на рассмотрение тем начальникам таможенных органов, действия которых обжалуются. Примечательно, что вышестоящий начальник таможенного органа вправе отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему полномочий) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, если найдет, что это взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка. Возникает вопрос: в случае если сотрудник таможенного органа обжалует приказ о наложении дисциплинарного взыскания в вышестоящий таможенный орган, возможно ли усиление дисциплинарной ответственности? Устав не содержит ответа на данный вопрос. Дисциплинарное взыскание налагается не позднее месяца со дня, когда начальнику таможенного органа стало известно о совершенном проступке, не считая времени болезни сотрудника или пребывания его в отпуске (исполнение взыскания). Дисциплинарное взыскание объявляется в приказе, вручаемом сотруднику в течение 3 дней под расписку. Таковы особенности дисциплинарного производства, возбуждаемого в отношении сотрудников таможенных органов. Помимо внесенных выше предложений, направленных на совершенствование законодательства, повышению эффективности антикоррупционного механизма на таможенной службе будут содействовать, по нашему мнению, критерии оценки деятельности сотрудников. Такие критерии должны разрабатываться с участием бизнес-сообщества (по аналогии с правилами оценки работы самой таможенной администрации) <1>. ——————————— <1> См.: ст. 18 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
