В феврале 2012 года на форуме «ВолгаСуд» была открыта и до сих пор обсуждается тема «Иск прокурора о понуждении предоставить расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду» <1>. В качестве примера такого понуждения автор темы опубликовал решение Краснооктябрьского суда г. Волгограда, которым иск прокурора был удовлетворен, а на ответчика возложена обязанность предоставить в надзорный орган расчет платы за размещение отходов. С законностью такого решения трудно согласиться. ——————————— <1> http://www. volgasud. ru.
Правовые основы расчета и взимания платы
В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и обязан сохранять ее и природу, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ. В целях охраны окружающей среды государство через свои органы власти проводит федеральную политику в области экологического развития, издает нормативные акты в области охраны окружающей среды, осуществляет государственный экологический надзор, устанавливает порядок определения размера платы за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Установление такой платы является одним из экономических методов регулирования в области охраны окружающей среды. К видам негативного воздействия на окружающую среду наряду с прочими законодатель отнес и размещение отходов производства и потребления (ч. 2 ст. 16 Закона N 7-ФЗ). Под размещением отходов понимается их хранение и захоронение (ст. 1 Закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»). В целях установления правил взимания платы Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 был утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров. Он распространяется на предприятия, учреждения, организации, физических лиц, которые осуществляют любые виды деятельности на территории РФ и оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Ростехнадзор Приказами от 08.06.2006 N 557 и от 05.04.2007 N 204 установил сроки внесения платы за негативное воздействие, утвердил формы расчета платы, а также порядок ее заполнения и предоставления в надзорные органы. По смыслу указанных норм осуществлять расчет платы, предоставлять данный расчет в надзорные органы, а также вносить плату обязаны только те хозяйствующие субъекты, деятельность которых негативно воздействует на окружающую среду. За несвоевременное внесение платы законодательством предусмотрена административная ответственность (ст. 8.41 КоАП РФ). Однако, как уже говорилось выше, судебная практика, сложившаяся в судах общей юрисдикции и арбитражных судах по спорам о непредоставлении расчетов, о невнесении платы и ответственности за эти правонарушения, противоречива.
Позиция судов общей юрисдикции
Суды общей юрисдикции, удовлетворяя иски прокуроров о понуждении к предоставлению расчета платы, возлагают обязанность предоставлять расчет и вносить плату на природопользователей, в результате деятельности которых образуются отходы, а при их размещении на объектах специализированных организаций право собственности к последним не переходит. Так, Зианчуринский районный суд Республики Башкортостан в решении от 03.09.2012 по делу N 2-324/2012 указал: «В силу статьи 4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Согласно письму Ростехнадзора от 28.10.2008 N 14-07/6011 лицом, размещающим отходы, является их собственник или лицо, осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключенным с собственником отходов (договор, в соответствии с которым контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчету платы и ее внесению). Между тем наличие такого договора не освобождает от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, за исключением случая, когда в договоре предусмотрен переход права собственности на отходы к такой специализированной организации, а также случая, когда заключенный договор является договором о конечном размещении отходов. Индивидуальный предприниматель С. осуществляет деятельность, в результате которой образуются отходы производства и потребления. При этом ею не представлены какие-либо доказательства, что между ней и соответствующим хозяйствующим субъектом заключен договор о конечном размещении отходов или договор, предусматривающий переход права собственности на отходы, являющиеся собственностью ИП С., к данному хозяйствующему субъекту». Таким образом, суды общей юрисдикции сосредоточились на разъяснениях Ростехнадзора, который привязал обязанность осуществлять и предоставлять расчет платы не к виду деятельности, понятие которого определено Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а к переходу права собственности на отходы при их конечном размещении. Изучение судебной практики показало, что решения судов первой инстанции оспариваются крайне редко и безуспешно. Одним из таких представителей несогласных оказалось ООО «Агроторг» (г. Санкт-Петербург). История этого спора интересна тем, что решение суда первой инстанции, удовлетворившее иск прокурора о понуждении, было отменено и направлено на новое рассмотрение, в ходе которого в удовлетворении иска прокурору было отказано. «Отказывая прокурору в иске, суд первой инстанции исходил из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду действующим законодательством возложена на юридическое лицо только в случае, когда оно осуществляет один из видов деятельности, указанных в п. 2 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды», в том числе размещение отходов производства и потребления… деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, чего по настоящему делу не установлено» (Постановление Президиума Санкт-Петербургского городского суда от 03.02.2010 N 44г-11/10). (Кстати, такая позиция в дальнейшем нашла свое подтверждение в решениях арбитражных судов.) Новое решение (отказное) прокуратура оспорила, и судебный спор дошел до ВС РФ. Судебная коллегия по гражданским судам ВС РФ своим Определением от 30.11.2010 N 78-ВПР10-33 поддержала приведенную в первом примере правовую позицию, по которой и пошла практика судов общей юрисдикции по спорам о понуждении. Правда, следует отметить, что хозяйствующий субъект освобождается от предоставления расчета и внесения платы, если в ходе его деятельности образуются отходы только V класса опасности, которые не оказывают негативного воздействия на окружающую среду. Такую позицию высказал Краснооктябрьский суд г. Волгограда, принимая 13 февраля 2012 года решение по делу N 2-571/12, которое устояло в апелляционной инстанции.
Выводы арбитражных судов
Арбитражные суды, рассматривая жалобы на постановления надзорных органов о привлечении хозяйствующих субъектов к административной ответственности за несвоевременное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду, выработали определенную позицию. Проиллюстрировать ее можно выдержками из решения Арбитражного суда Волгоградской области от 25.12.2009 по делу N А12-25631/2009: «В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах) под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. Закон об отходах определяет хранение отходов как их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронение отходов — как изоляцию не подлежащих дальнейшему использованию отходов в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду. Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое). Статья 12 Закона об отходах устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Следовательно, деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах». Так как привлекаемые к ответственности хозяйствующие субъекты не занимались размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона N 89-ФЗ, арбитражные суды признавали незаконными и отменяли постановления надзорных органов. Данная правовая позиция нашла свое подтверждение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 20.07.2010 N 4433/10: «Содержащееся в настоящем Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел». Однако арбитражные суды не всегда придерживались такого толкования оспариваемых норм права. Например, 26 октября 2010 года арбитражный суд Московской области, принимая решение по делу N А41-21807/10, указал: «Доказательств отчуждения заявителем отходов собственной хозяйственной деятельности другим лицам не представлено. Таким образом, Министерством экологии и природопользования Московской области правильно определен субъект правонарушения, поскольку именно ООО «ОТЛК» является собственником отходов своей производственной деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду». Несмотря на то что данное решение устояло в апелляционной инстанции, Президиум ВАС РФ Постановлением от 12.07.2011 N 1752/11 его отменил как нарушающее единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права и рекомендовал арбитражным судам пересмотреть вступившие в законную силу судебные акты со схожими фактическими обстоятельствами. Правовая позиция арбитражных судов, на наш взгляд, является более логичной и последовательной.
Унифицировать подходы
Представляется, что законодатель, давая определение понятию «размещение отходов» как виду негативного воздействия на окружающую среду, за которое предусмотрено взимание платы, руководствовался следующим: 1) само по себе образование или накопление отходов негативного воздействия на окружающую среду не оказывает; 2) при размещении отходов на объектах специализированных организаций не все отходы изолируются (захораниваются). Часть отходов направляется на переработку, тем самым вовлекается в новый хозяйственный оборот. Было бы несправедливо взимать плату с хозяйствующего субъекта, отходы которого переработали и соответственно они не воздействовали негативно на окружающую среду; 3) возлагая обязанность расчета и внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду именно на субъектов, занимающихся деятельностью по размещению отходов, законодатель упростил процедуру учета отходов и администрирования платы, так как контролировать сотню специализированных организаций гораздо проще, чем сотни тысяч хозяйствующих субъектов, образующих отходы. Таким образом, если хозяйствующий субъект не занимается размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона N 89-ФЗ, то он не обязан вносить плату, осуществлять ее расчет и предоставлять его в надзорные органы. Однако существующий между судебными инстанциями «конфликт» по исследуемому вопросу требует выработки совместной правовой позиции ВС РФ и ВАС РФ.
