(Кичигин Н. В.) («Законодательство и экономика», 2013, N 2)
НОВЫЕ ПОДХОДЫ К ПОСТРОЕНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Н. В. КИЧИГИН
Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук Н. В. Кичигин рассматривает вопрос о применении норм Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части обязанности природопользователей вносить плату за загрязнение окружающей среды. Автор анализирует некоторые решения Высшего Арбитражного Суда РФ, вызывающие возражения с позиций соответствия нормам названного Закона, и формулирует ряд предложений.
Ряд решений Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам взимания платежей за размещение отходов производства и потребления может привести к значительному изменению государственного регулирования не только платежей за размещение отходов, но и всей системы обращения с отходами: нормирования, платы, государственного надзора и отчетности. В чем причина таких ожиданий? Президиумом ВАС РФ 12 июля 2011 г. вынесено Постановление N 1752/11, заслуживающее отдельного комментария. Суть дела такова. Юридическое лицо (далее — Общество) было привлечено Министерством экологии и природопользования Московской области (Министерство) к административной ответственности по статье 8.41 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку прокурорской проверкой было установлено, что Общество не внесло в установленном порядке плату за негативное воздействие на окружающую среду в IV квартале 2009 г. Не согласившись с данным решением, Общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением об отмене Постановления о привлечении к административной ответственности. Решением Арбитражного суда в удовлетворении заявления было отказано. Апелляционная инстанция также приняла позицию Министерства. Тогда Общество обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора на основании неправильного применения норм права. Рассмотрев дело, ВАС РФ отменил решения арбитражных судов первой и апелляционной инстанций и вынес решение в пользу Общества, признав Постановление Министерства незаконным и отменив его. При вынесении рассматриваемого Постановления ВАС РФ сослался на то, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на физических и юридических лиц, только если в результате их деятельности происходит воздействие на окружающую среду, подпадающее под виды негативного воздействия, предусмотренные Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Деятельность по размещению отходов, согласно позиции ВАС РФ, носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Однако из Постановления заместителя прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, Постановления Министерства, а также из материалов дела, по мнению Суда, не следовало, что Общество занималось размещением отходов в смысле, придаваемом такой деятельности нормами Закона N 89-ФЗ, поэтому привлечение его к административной ответственности в соответствии со статьей 8.41 КоАП РФ нельзя признать законным. С учетом того что данное Постановление Президиума ВАС РФ по вопросу применения статьи 8.41 КоАП РФ является не первым и в 2009 — 2010 гг., Президиумом ВАС РФ были вынесены судебные акты по аналогичным делам (Постановления от 17 марта 2009 г. N 14561/08 и от 20 июля 2010 г. N 4433/10), можно говорить о сформировавшейся позиции высшего судебного органа, которая должна учитываться нижестоящими арбитражными судами при рассмотрении аналогичных дел. Вместе с тем данная правовая позиция ВАС РФ является спорной, и с ней можно не согласиться по ряду оснований. 1. Плата за негативное воздействие основывается на принципе международного права «загрязнитель платит». На принятии данного принципа основан ряд международных конвенций, участницей которых является Российская Федерация. В качестве примера можно привести Конвенцию о трансграничном воздействии промышленных аварий. Принцип «загрязнитель платит» закреплен в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р. Он заключается в возложении финансовых издержек на природопользователя, в результате деятельности которого происходит загрязнение окружающей среды. По российскому законодательству при этом не нужно доказывать факт экологического ущерба. Более того, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает от возмещения экологического вреда в случае его наступления. Возложение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду исключительно на организацию, осуществляющую вывоз отходов, и на полигон не соответствует данному принципу, поскольку освобождает от платежей природопользователя, в чьей деятельности образуются отходы производства и потребления. Такой подход приведет к тому, что организации — производители отходов, не имеющие собственных полигонов (а таких подавляющее большинство) будут освобождены от платежей, значит, в отношении их принцип «загрязнитель платит» действовать не будет. Организации, осуществляющие вывоз отходов, также не будут вносить платежи за размещение отходов, поскольку они платят только за отходы, образующиеся в процессе их деятельности (например, автопокрышки). Получается, что единственный загрязнитель в таком случае — полигон, где хранятся отходы. В статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве основного установлен принцип платности природопользования. Он также может быть нарушен, если обязанность по внесению платы за размещение отходов будет возложена только на организации, осуществляющие непосредственное размещение отходов. 2. В статье 16 Закона N 7-ФЗ установлено: негативное воздействие на окружающую среду является платным. К видам негативного воздействия относятся размещение отходов производства и потребления. В указанном Законе негативное воздействие определяется как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Негативное воздействие не названо в законе фактическим, т. е. происходящим от непосредственного размещения отходов на полигоне. Как представляется, необходимо отличать фактическое размещение отходов на полигоне от юридического, когда будущее размещение предполагается путем утверждения проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Применительно к плате за негативное воздействие нельзя отдельно рассматривать понятия «плата» и «негативное воздействие на окружающую среду». Плата за негативное воздействие есть юридическая презумпция, причем она не основана на факте причинения реального вреда окружающей среде. 3. Если исходить из возложения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду исключительно на организацию, осуществляющую вывоз отходов, или на полигон, нарушаются система нормирования в сфере обращения с отходами и механизм расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632. Плата за размещение отходов устанавливается за размещение отходов в пределах установленного лимита и за сверхлимитное размещение. Таким образом, расчет и взимание платы за размещение отходов в соответствии с законодательством «привязаны» к утверждению лимитов на размещение отходов, а эти лимиты утверждаются для организации, в чьей деятельности образуются отходы, а не для специализированной организации, фактически размещающей отходы на полигонах. 4. Деятельность по фактическому размещению отходов действительно носит специализированный характер, подлежит лицензированию. Однако законодательством предусмотрено и юридическое размещение отходов — путем утверждения лимитов на их размещение. Лимиты утверждаются организациям и индивидуальным предпринимателям, в деятельности которых такие отходы образуются. Большинство из них непосредственно не занимаются размещением отходов, а передают их специализированным организациям. Если, по мнению ВАС РФ, необходимо поменять плательщиков за размещение отходов, сначала необходимо изменить законодательство и правила утверждения соответствующих лимитов, которые утверждаются организациям, в чьей деятельности они образуются, а не организациям, фактически размещающим отходы на полигонах. 5. Специализированные организации, фактически размещающие отходы, не получают право собственности на них, не вносят плату за чужие отходы, не получают лимиты на чужие отходы, они лишь оказывают услуги по транспортировке отходов и размещению их на полигонах. Поэтому, если, по мнению ВАС РФ, с них необходимо брать плату за размещение отходов, действующее законодательство не позволяет это делать в настоящее время. В результате вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду будут только полигоны и иные объекты размещения отходов, а также предприятия, размещающие отходы на собственных полигонах. Предприятия, не имеющие собственных полигонов, могут быть поставлены в более выгодные экономические условия. 6. Плата за размещение отходов рассчитывается на основе утвержденных лимитов. Это механизм экономического воздействия на природопользователей в целях стимулирования снижения количества образуемых отходов, предусмотренный статьей 14 Закона N 7-ФЗ. Если исходить из того, что обязанность вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду несут организации, осуществляющие вывоз отходов и их размещение на полигоне, указанный механизм экономического стимулирования работать не будет, поскольку природопользователи, в чьей деятельности образуются отходы, не будут заинтересованы в снижении объема образующихся отходов. Таким образом, будут нарушены требования статьи 14 Закона N 7-ФЗ. 7. Плата за размещение отходов носит по своей природе публично-правовой характер, зачисляется в федеральный бюджет и распределяется между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и бюджетами муниципальных образований в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Платежи по договорам за оказание услуг, которые предприятие уплачивает специализированной организации, занимающейся транспортировкой отходов, а также полигону, который занимается их непосредственным размещением, никак не соотнесены с платой за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку они перечисляются не в бюджет, а на счета соответствующих организаций. Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут организации, осуществляющие вывоз отходов и их размещение на полигоне, то предприятия, в чьей деятельности образуются отходы, являющиеся плательщиками за размещение отходов, будут тем самым фактически освобождены от публично-правовой обязанности по внесению указанных платежей в бюджет. 8. Согласно Государственному докладу о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2009 г. из 15 млрд. руб. начисленной в 2009 г. платы за негативное воздействие на окружающую среду более 8 млрд. руб. составляли платежи за размещение отходов (в пределах лимитов и сверхлимитные). Если исходить из того, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду несут организации, осуществляющие вывоз отходов на полигон, и полигоны, а также предприятия, размещающие отходы на собственных полигонах, можно прогнозировать в будущем значительное снижение размера платежей за негативное воздействие на окружающую среду, что, в свою очередь, повлечет за собой потери соответствующих бюджетов. Вместе с тем указанные судебные решения могут привести к изменению системы государственного регулирования в данной сфере. Предлагаемый ВАС РФ подход может быть реализован на практике по аналогии с регулированием сброса сточных вод в систему канализации. В таком случае предприятие не разрабатывает норматив допустимого сброса загрязняющих веществ в водный объект, а заключает договор с водоканалом на прием сточных вод. Для реализации данного подхода необходимо будет внести изменения в законодательство об отходах производства и потребления. Прежде всего потребуется законодательно ввести дифференциацию государственного регулирования, установив две группы природопользователей: — имеющих собственные объекты размещения отходов. Для них действующая система государственного регулирования сохраняется: природопользователь готовит проект нормативов образования и лимитов на размещение отходов, согласовывает его в установленном порядке в уполномоченном органе Росприроднадзора или уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Федерации. При такой схеме плату за негативное воздействие на окружающую среду будет вносить сам природопользователь; — не имеющих собственных объектов размещения отходов Они заключают договоры с полигонами или иными объектами размещения отходов на их размещение, а также договор на транспортировку отходов. В настоящее время они также разрабатывают проект нормативов образования и лимитов на размещение отходов. В рамках нового подхода, инициированного ВАС РФ, предлагается следующая схема: такие природопользователи разрабатывают только проект нормативов образования отходов. Возможно, следует рассмотреть вопрос и об отмене разработки в таком случае проекта нормативов образования отходов. Нормативы образования и лимиты на размещение отходов будут разрабатывать и утверждать полигоны и иные объекты размещения отходов. Природопользователи начнут отчитываются перед уполномоченными органами государственной власти, представляя договоры с объектами размещения отходов и отчетность об образовании отходов. Основной упор в государственном регулировании обращения с отходами переходит на объекты размещения отходов. Юридические лица, управляющие объектами размещения отходов, должны разрабатывать проект нормативов образования и лимитов на размещение отходов на отходы, которые будут размещаться на объекте. Именно объект размещения отходов будет отчитываться перед Росприроднадзором в рамках установленных лимитов и вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, он будет представлять договоры с природопользователями на размещение отходов. В Законе N 89-ФЗ необходимо установить существенные условия договора на размещение отходов, установив обязательную передачу права собственности на отходы объекту их размещения. При таком подходе плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов будет вносить объект их размещения. Указанную сумму он будет закладывать в стоимость своих услуг и включать в договоры с природопользователями. Природопользователи не будут больше платить за негативное воздействие, а станут только оплачивать услугу по размещению отходов на объекте размещения и их транспортировку. Отдельного пояснения требует ситуация, если договор на размещение отходов заключен между перевозчиком отходов и объектом размещения отходов. В таком случае природопользователь заключает договор с перевозчиком, которому передает право собственности на образуемые отходы. Перед Росприроднадзором природопользователь отчитывается по той же схеме: представляет договор на перевозку отходов и документы об их образовании. Плату за негативное воздействие на окружающую среду будет вносить объект размещения отходов. В чем преимущества нового подхода? Упрощается система отчетности в области обращения с отходами. В результате большинство природопользователей не будут утверждать проекты нормативов образования и лимиты на размещение отходов. Упрощается система взаимоотношений между контролирующими органами и природопользователями, система взимания платежей за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов. Вместе с тем такой подход потребует дополнительных ресурсов от органов государственной власти, поскольку придется оперативно и часто вносить изменения в проект нормативов и лимиты на их размещение для объектов размещения отходов. Кроме того, потребуется соотносить отчетность природопользователей об образовании отходов с отчетностью объектов размещения отходов об их размещении на полигонах. Для реализации данного подхода необходим переходный период, который позволит перейти от текущей системы к новой системе государственного регулирования в области обращения с отходами. Переходный период займет несколько лет, и будет заключаться в изменении нормативной правовой базы, выстраивании новой системы государственного регулирования, направленной не на «рядового» природопользователя, а на объекты размещения отходов.
Схема N 1. Взаимоотношение природопользователя, не имеющего собственного объекта размещения отходов, с Росприроднадзором
Природо — Росприроднадзор пользователь < > /\
Договор на вывоз отходов
Отчетность об образовании отходов
Схема N 2. Взаимоотношение владельца объекта размещения отходов с Росприроднадзором
Объект размещения < > Росприроднадзор отходов /\
Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение
