(Гармонников С. Н.) («Таможенное дело», 2013, N 2)
О НЕОБХОДИМОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОПРЕДЕЛЕНИЙ ПОНЯТИЙ «ТАМОЖЕННОЕ ДЕЛО» И «ТАМОЖЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ» В ТАМОЖЕННОМ СОЮЗЕ В РАМКАХ ЕВРАЗЭС <*>
С. Н. ГАРМОННИКОВ
——————————— <*> Garmonnikov S. N. On the necessity of improvement of definitions of concepts of «customs affairs» and «customs administering» in the Customs union within the framework of the EurAsEC.
Гармонников Сергей Николаевич, руководитель представительства Таможенной службы Российской Федерации в Республике Казахстан.
Автором статьи обосновывается необходимость создания единого понятийного аппарата с целью гармонизации актуальных для правоприменительной практики государств — членов ТС и ЕЭП терминов, таких, как «таможенное дело» и «таможенное администрирование».
The author of the article substantiates the necessity of creation of the uniform conceptual framework for the purpose of harmonization of the terms, topical for law-application practice of states-members of the Customs Union and the Single Economic Space, such as: «customs affairs» and «customs administering».
Отмена с 1 июля 2011 г. таможенного контроля на внутренних границах государств — членов Таможенного союза и создание единой таможенной территории незамедлительно обозначили вопросы обеспечения единообразной правоприменительной практики осуществления таможенных операций и проведения таможенного контроля должностными лицами таможенных органов Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Одна из основных причин различающихся подходов белорусских, казахстанских и российских таможенных органов к осуществлению ряда таможенных операций и процедур в условиях функционирования единой таможенной территории обусловлена тем, что, урегулировав таможенным законодательством Таможенного союза значительный объем таможенных правоотношений, государства — члены Таможенного союза достигли соглашения о том, что прочие отношения в сфере таможенного дела должны определяться национальным законодательством государств-членов <1>. ——————————— <1> Ч. 2 ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза, принятого Договором между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 27 ноября 2009 г. «О Таможенном кодексе Таможенного союза» (в ред. Протокола от 16 апреля 2010 г.) // Официальный интернет-сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http:www. tsouz. ru.
При этом, как оказалось, в национальном ведении остались базисные таможенные вопросы, включая понятие таможенного дела. Так, в Таможенном кодексе Таможенного союза (далее — ТК ТС) определение термина «таможенное дело» не приведено, в то время как он использован в тексте ТК ТС 19 раз. Достаточно вероятно, что его разработчики и законодатели трех стран полагали, что определение и понимание этого термина в государствах — членах Таможенного союза одинаковы. Однако проведенный анализ действующих нормативных правовых актов Беларуси, Казахстана и России свидетельствует о существенных различиях в определениях термина «таможенное дело» в действующих законодательствах государств — членов Таможенного союза. Так, согласно ст. 1 Кодекса Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» <2> (далее — Кодекс) понятие таможенного дела в Республике Казахстан определено идентичным понятию таможенного регулирования, которое в значительной мере совпадает с определением таможенного регулирования, приведенным в ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза, а именно: ——————————— <2> Кодекс Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 30 июня 2010 г. N 296-IV ЗРК (в ред. от 10 июля 2012 г.) // Информационная система «Параграф». URL: http:online. zakon. kz.
«Статья 1. Таможенное дело (регулирование) в Республике Казахстан. 1. Таможенным делом (регулированием) в Республике Казахстан признается регулирование отношений на части таможенной территории таможенного союза (территории Республики Казахстан), на которой Республика Казахстан обладает исключительной юрисдикцией, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей и налогов, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами». То есть определение понятия «таможенное дело» в Республике Казахстан идентично национальному определению понятия «таможенное регулирование», в основу которого, в свою очередь, положено определение таможенного регулирования в ТК ТС. В то же время в Кодекс также включены главы, посвященные как основам организации деятельности таможенной системы и таможенных органов Республики Казахстан (глава 2), так и материальному обеспечению и социальной защите должностных лиц таможенных органов (глава 60). То есть фактически таможенное дело в Республике Казахстан охватывает больший перечень отношений, чем изложено в законодательном определении понятия «таможенное дело» в Республике Казахстан. Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» <3>, «таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывоза товаров из Российской Федерации». ——————————— <3> Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6252; 2011. N 50. Ст. 7351.
При этом в Концепции развития таможенных органов Российской Федерации <4> содержится определение «таможенного администрирования, представляющего собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения таможенного законодательства физическими и юридическими лицами при перемещении ими товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации». ——————————— <4> Концепция развития таможенных органов Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. 2225-р // Собрание законодательства РФ. 2006. N 2. Ст. 260.
Сравнение вышеизложенных определений таможенного дела и таможенного администрирования согласно российскому законодательству показывает, что при заметной схожести они различаются тем, что таможенное дело обеспечивает соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений при ввозе и вывозе товаров, а таможенное администрирование — таможенного законодательства при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу. Поскольку меры таможенно-тарифного регулирования и запреты и ограничения при ввозе и вывозе товаров являются составной частью таможенного законодательства, то может быть сделан вывод о том, что в действующих в настоящее время на территории Российской Федерации нормативных правовых актах содержание понятия «таможенное дело» является составляющей более широкого понятия «таможенное администрирование», охватывающего больший спектр таможенных правоотношений. В Республике Беларусь определение понятия «таможенное дело» приведено в ч. 2 ст. 2 Таможенного кодекса Республики Беларусь <5>, а именно: «Таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства». ——————————— <5> Таможенный кодекс Республики Беларусь от 4 января 2007 г. N 204-З (в ред. от 15.07.2009) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. N 17. Ст. 2/1301; 2008. N 184. Ст. 2/1514; 2009. N 173. Ст. 2/1595.
Следует отметить, что схожее определение таможенного дела содержится и в ст. 1 проекта Закона Республики Беларусь «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» <6>: «Таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства о таможенном регулировании Республики Беларусь». ——————————— <6> Проект Закона Республики Беларусь «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» // Официальный интернет-сайт ГТК Республики Беларусь. URL: http://gtk. gov. by/ru/press-center/proekti_NPA.
Определение таможенного администрирования в нормативных правовых актах Республики Беларусь не приведено. Проведенное изучение действующих решений Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК) и Комиссии таможенного союза также не выявило наличия в них определений понятий «таможенное дело» и «таможенное администрирование», в то время как в настоящее время применение данных терминов в практике работы ЕЭК является общепринятым <7>. ——————————— <7> Основные направления совершенствования таможенного администрирования в рамках Таможенного союза в 2012 — 2015 гг. // Официальный интернет-сайт Евразийской экономической комиссии: www. tsouz. ru.
В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова приведено несколько значений слова «дело», одним из которых является: «Дело — сфера знаний, деятельности, работы (Горное дело. Военное дело. Столярное дело)» <8>. ——————————— <8> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: ООО «А ТЕМП», 2010. С. 159.
То есть таможенное дело — это сфера знаний, деятельности, работы таможни — дело таможни. В этой связи следует отметить, что 9 ноября 2010 г. Российская Федерация присоединилась <9> к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (далее — Киотская конвенция), в главе 2 Генерального приложения к которой понятие «таможенное законодательство» также определено через призму деятельности таможенной службы, а именно: «…таможенное законодательство — положения законов и подзаконных актов, касающиеся импорта, экспорта, перемещения или хранения товаров, применение и обеспечение исполнения которых возложено непосредственно на таможенную службу, а также любые нормативные акты, изданные таможенной службой в пределах ее установленных законом полномочий». ——————————— <9> Федеральный закон «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 45. Ст. 5744.
При этом в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации <10> общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Схожие нормы содержатся в Конституции Республики Беларусь <11> и Конституции Республики Казахстан <12>, также присоединившихся к Киотской конвенции. ——————————— <10> Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445. <11> Ч. 1 ст. 8 Конституции Республики Беларусь: «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Конституция Республики Беларусь, принятая на республиканском референдуме 15 марта 1994 г. N 2875-XII (в ред. от 17 октября 2004 г.) // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www. pravo. by. <12> Ч. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан: «Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона». Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. (в ред. от 2 февраля 2011 г.) // Ведомости парламента Республики Казахстан. 1996. N 4. Ст. 217; 1998. N 20. Ст. 245; 2007. N 10. Ст. 68; 2011. N 3. Ст. 29.
С учетом вышеизложенного при исследовании действующих в России и Беларуси определений понятия «таможенное дело» как совокупности средств и методов обеспечения соблюдения: в России — мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, в Беларуси — таможенного законодательства, — необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что указанные средства и методы представляют собой инструментарий таможенных органов. Тогда сфера таможенного дела — это то, к чему таможней применяется таможенный инструментарий, т. е. общественные отношения, связанные с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властные отношения между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами. По этой причине таможня применяет таможенное дело, а лица, указанные в главе 3 ТК ТС: таможенные представители, таможенные перевозчики, владельцы складов временного хранения и т. д., — осуществляют деятельность в сфере таможенного дела. Исходя из изложенного выше, определение понятия «таможенное дело» для государств — членов Таможенного союза может быть сформулировано следующим образом: «Таможенное дело представляет собой совокупность средств и методов применения и обеспечения соблюдения таможенного законодательства». Вопрос о едином для государств — членов Таможенного союза определении понятия «таможенное администрирование» также является достаточно актуальным. Необходимо отметить, что в научной литературе содержится достаточно много определений понятия «таможенное администрирование», которые, по мнению автора, излишне перегружены специальной терминологией и трудны для понимания таможенными служащими и участниками внешнеэкономической деятельности, а в ряде случаев и могут вводить их в заблуждение, к примеру: — таможенное администрирование — такое функционирование организационной системы таможенного управления, которое, по сути, становится инструментом реализации регулирующей и фискальной функций таможенных органов, повышения надежности и качества пограничного товародвижения и снижения уровня нарушений таможенных правил <13>, или ——————————— <13> Прущак С. Ф. Инновационное развитие таможенного администрирования внешнеэкономической деятельности: Автореф. дис. … д. э.н. М.: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. 2007 // URL: http://delist. ru.
— таможенное администрирование — управленческая деятельность таможенных органов, направленная на содействие развитию внешней торговли и оказанию услуг лицам, перемещающим товары и транспортные средства через таможенную границу, а также выполнение фискальных, правоохранительных, контрольных функций <14>, или ——————————— <14> Бакаева О. Ю. Правовые аспекты таможенного администрирования: понятие и признаки // Государство и право. 2009. N 11. С. 94 — 98.
— таможенное администрирование — регламентированная правовыми нормами организационно-управленческая деятельность таможенных органов, направленная на обеспечение процессуальных форм реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений в сфере таможенного дела <15>. ——————————— <15> Иващенко М. В. Администрирование в деятельности таможенных органов Российской Федерации: Автореф. дис. … к. ю.н. Рост. юрид. ин-т МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2011 // URL: http://dissercat. com.
В то же время, по мнению автора, таможенное администрирование — это: — применение таможенными органами таможенного дела, — или, иначе говоря, деятельность таможенных органов в сфере таможенного дела, — или, что то же самое, деятельность таможенных органов по применению и обеспечению соблюдения таможенного законодательства. С учетом вышеизложенного определение понятия «таможенное администрирование» для государств — членов Таможенного союза может быть сформулировано следующим образом: «Таможенное администрирование — деятельность таможенных органов по применению и обеспечению соблюдения таможенного законодательства». Обеспечение единообразного понимания и применения в государствах — членах Таможенного союза предлагаемых автором определений понятий «таможенное дело» и «таможенное администрирование» может быть реализовано путем принятия Евразийской экономической комиссией соответствующего решения или рекомендации, посвященной понятийному аппарату. По вопросу применения в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС термина «таможенное администрирование» также целесообразно отметить следующее. В связи с отсутствием нормативно закрепленного определения понятия «таможенное администрирование» в научных изданиях, профессиональном лексиконе должностных лиц таможенных органов и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, а затем и в международных договорах под таможенным администрированием стала пониматься не только деятельность таможенных органов по применению и обеспечению соблюдения таможенного законодательства, но и процесс правового регулирования таможенных правоотношений уполномоченными государственными и иными органами. Так, в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии <16> ЕЭК наделена полномочиями в сферах таможенно-тарифного и нетарифного регулирования и таможенного администрирования. ——————————— <16> Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией «О Евразийской экономической комиссии» от 18 ноября 2012 г. // Официальный интернет-сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www. tsouz. ru.
В то же время практическая деятельность ЕЭК в заявленной сфере таможенного администрирования в понимании положений Таможенного кодекса Таможенного союза и Киотской конвенции является таможенным регулированием правоотношений в сфере таможенного дела, в том числе деятельности таможенных органов государств — членов Таможенного союза по применению и обеспечению соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза. В связи с этим с учетом приоритетности норм международного Договора о Евразийской экономической комиссии указанная деятельность ЕЭК может быть определена как таможенное администрирование в Таможенном союзе в широком смысле.
