НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Т. В. ЕРОХИНА
Ерохина Татьяна Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
В статье рассмотрены некоторые аспекты формирования законодательства об охране здоровья граждан на современном этапе, а именно приводится обзор наиболее значимых законодательных актов последних лет, затрагиваются вопросы законопроектной работы, а также предлагаются пути совершенствования законотворческого процесса в сфере здравоохранения.
Ключевые слова: государственная политика в сфере здравоохранения, законодательство об охране здоровья граждан, законопроектная работа.
Some aspects of development of the Russian legislation on health protection of citizens at the present stage T. V. Erokhina
In article some aspects of formation of the legislation on health protection of citizens at the present stage are considered, namely the review of the most significant acts of the last years is provided, questions of legislative work are mentioned, and also ways of improvement of legislative process in the health care sphere are offered.
Key words: a state policy in the health care sphere, the legislation on health protection of citizens, legislative.
Современный этап развития российского здравоохранительного законодательства переживает существенные изменения, связанные прежде всего с активным нормотворческим процессом, в который вовлечены представители всех ветвей власти различного уровня. Активизация нормотворческого процесса, обеспечивающего организационное единство системы охраны здоровья в целом, а также устанавливающего ответственность органов власти за состояние здоровья населения, продиктована повышением уровня правовой грамотности среди граждан — потенциальных и действительных пациентов, бурным развитием частной системы здравоохранения с ее коммерческими основами, повышением требований к качеству оказания медицинской помощи, расширением прав граждан в сфере охраны здоровья, появлением платных медицинских услуг в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, развитием добровольного медицинского страхования и др. Еще одним немаловажным фактором, предопределяющим актуальность исследования нормативно-правовой основы охраны здоровья настоящего времени, является издание действующим Президентом РФ нового Указа «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» <1>, целью принятия которого является дальнейшее совершенствование государственной политики в сфере здравоохранения, направленной на сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации, увеличение продолжительности их жизни. ——————————— <1> Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» // Российская газета. Федеральный выпуск. 09.05.2012. N 5775.
В настоящей статье речь пойдет о наиболее значимых нормативных правовых актах, регулирующих вопросы охраны здоровья граждан, на современном этапе развития здравоохранительного законодательства. Как известно, 2010 и 2011 гг. ознаменованы принятием базовых федеральных законов, регламентирующих ключевые аспекты сферы здравоохранения в России. Наиболее яркими представителями такой категории нормативных правовых актов являются следующие Законы. Рассмотрим их. Во-первых, Федеральный закон от 12.04.2010 N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», который регулирует отношения, возникающие в связи с обращением: разработкой, доклиническими исследованиями, клиническими исследованиями, экспертизой, государственной регистрацией, со стандартизацией и с контролем качества, производством, изготовлением, хранением, перевозкой, ввозом в Российскую Федерацию, вывозом из Российской Федерации, рекламой, отпуском, реализацией, передачей, применением, уничтожением лекарственных средств. Во-вторых, Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. В-третьих, Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации (далее — в сфере охраны здоровья), и определяет: 1) правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; 2) права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав; 3) полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; 4) права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья; 5) права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников. Обращает на себя внимание тот факт, что названные Законы сразу после принятия были подвержены резкой критике, что говорит о несовершенстве нового законодательства в сфере охраны здоровья граждан. По данному вопросу можно согласиться с председателем Комитета Государственной Думы РФ по охране здоровья, Сергеем Калашниковым, который полагает, что «…в основу закона была положена неудачная стратегия, неверная модель. Без базовой модели российского здравоохранения все эти законы будут лоскутным одеялом. Поэтому экспертное сообщество должно обсуждать не только частные вопросы, должен быть и совет, который обсуждал бы концепцию здравоохранения» <2>. ——————————— <2> Батенева Т. Несовершенный закон можно поправить // Российская газета. 01.03.2012. N 5717 (44). Спецвыпуск «Фармацевтика».
Особого внимания заслуживает законопроектная работа, проводимая в исследуемой сфере. Здесь прежде всего следует отметить проект Федерального закона о защите здоровья населения от последствий потребления табака, который, в соответствии с упоминавшимся ранее Указом Президента РФ «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», планировалось разработать и внести в Государственную Думу Правительством РФ до 1 ноября 2012 г. Справедливости ради нужно сказать, что работа над обсуждением законопроекта «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» активно проводится уже сейчас (20 мая 2012 г. этот документ был опубликован на сайте Минздравсоцразвития РФ). Согласно этому проекту Закона, сигареты можно будет купить только в магазинах площадью не меньше 50 квадратных метров. Это в городах и райцентрах. А в сельской местности — не меньше 25 кв. метров. Как поясняют в Министерстве, устранение шаговой доступности табачных изделий для потребителей и укрупнение розничных продаж необходимы для того, чтобы улучшить качество госконтроля и сократить курение среди несовершеннолетних. Продавец, если у него возникнут сомнения в возрасте покупателя, должен будет попросить молодых людей предъявить документы. Кроме того, впервые вводится норма, запрещающая несовершеннолетним торговать табачной продукцией. Нельзя будет курить в общественных местах: на работе, на лестничных площадках жилых домов, в поездах дальнего следования, на рынках, в гостиницах, торговых центрах, барах, ресторанах. Закурить будет возможно лишь с согласия собственников и на специально отведенных открытых территориях или в изолированных курительных комнатах, требования к которым установит Роспотребнадзор. Ограничат курение и у входов в вокзалы, станции метрополитена и аэропорты. Отойти, как считается, надо на 10 метров от входа. Все эти меры авторы Закона предлагают вводить поэтапно. Для снижения доступа к табачным изделиям предусмотрено установление предельных минимальных розничных цен на табак. Их размер будет устанавливать уполномоченный федеральный орган. Расчеты, на которые опирается Минздравсоцразвития, показывают, что повышение акцизов и цен на сигареты до минимального уровня Евросоюза (1,28 евро за пачку сигарет) позволит спасти жизни около двух миллионов россиян в течение ближайших пяти лет. Коснутся антитабачные нововведения и искусства. Будет введена цензура на демонстрацию сигарет и курения в новых фильмах для детей. Частичное «нельзя» предусмотрено для аудиовизуальных произведений для взрослых. В целом авторы Закона предлагают полностью запретить рекламу сигарет, для чего необходимо внести поправки в рекламное законодательство. В Министерстве подчеркивают: дискриминации по отношению к курящим гражданам нет, так как «особого правового статуса для «курильщиков» не предусмотрено». А вот «защита права каждого гражданина на здоровье и благоприятную среду должна быть едина для всех без исключения» <3>. Министр здравоохранения Вероника Скворцова в интервью «Российской газете» сообщила, что Минздрав намерен доработать и вновь направить в правительство антитабачный законопроект в самые короткие сроки <4>. ——————————— <3> Зыкова Т. И не подходи. Комментарий к проекту Закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» // Российская газета. Федеральный выпуск. 21.05.2012. N 5786 (113). <4> Невинная И. Брось сигарету // Российская газета. Федеральный выпуск. 29.05.2012. N 5793 (120).
Необходимость совершенствования государственного регулирования порядка предоставления платных медицинских услуг в части регламентации оснований для их предоставления и решения вопросов ценообразования способствовала подготовке Минздравсоцразвития проекта Постановления Правительства «Об утверждении правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам». В соответствии с этим проектом правил, как поясняет «Российская газета», «если пациенту показано лечение, не предусмотренное программой госгарантий, получить его можно будет только в виде платной услуги. Если пациент захочет лечиться анонимно, ему также придется заплатить. Все незастрахованные в системе обязательного медстрахования, будь то приезжие или граждане России, тоже смогут лечиться только на платной основе. Наконец, если пациент захочет пройти дополнительное обследование самостоятельно, без назначения врача, он вправе это сделать, но за деньги» <5>. До принятия правил, как планируют в Министерстве, их будут обсуждать в течение нескольких месяцев. Откорректированный вариант должен быть утвержден Постановлением Правительства. ——————————— <5> Невинная И. Через кассу. Комментарий к проекту Постановления Правительства «Об утверждении правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам» // Российская газета. Федеральный выпуск. 03.02.2012. N 5696 (23).
В интервью «Российской газете» в конце прошлого года заместитель Министра здравоохранения и социального развития РФ профессор Вероника Скворцова отметила, что «в Министерстве завершается работа над тремя новыми «биомедицинскими» Законами: о донорстве крови и ее компонентов, о биомедицинских клеточных технологиях, о донорстве и трансплантации органов. К концу 2012 г. будет подготовлен четвертый «биомедицинский» Закон — о биологических тканях, в том числе и о так называемых криобанках, где они могут храниться. Эти Законы позволят создать систему самой современной биомедицины, позволяющей бесплатно обеспечивать россиян необходимым биологическим материалом в случае угрозы их жизни и здоровью» <6>. ——————————— <6> Батенева Т. Указ. соч.
В соответствии с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2012 г. в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, утвержденной Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 января 2012 г. N 16-6 ГД <7>, в портфеле Комитета Государственной Думы по охране здоровья на сегодняшний день находится лишь один законопроект «О донорстве крови и ее компонентов» (рассмотрен Советом Государственной Думы 21.11.2011). ——————————— <7> URL: http://www. duma. gov. ru/legislative/planning/primplan/.
Примечательно, что все проекты нормативных актов по вопросам охраны здоровья размещаются на сайте Министерства здравоохранения РФ с тем, чтобы все заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с их содержанием, а также высказать свои замечания и предложения. В настоящее время в области законотворческой деятельности существует необходимость подготовки и принятия подзаконных актов, способствующих реализации Закона «Об основах охраны здоровья граждан в РФ». Это важные документы, которые позволят отрегулировать механизмы реализации положений Закона. Например, в части предоставления платных и бесплатных медицинских услуг, порядка использования вспомогательных репродуктивных технологий, порядка выбора пациентом медицинской организации и многих других положений, прописанных в Законе. Исследуя вопросы нормативного обеспечения сферы здравоохранения, нельзя недооценивать предложения по законотворческой работе региональных органов власти, результаты которой содержатся в ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» <8>. ——————————— <8> См., например: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2010 г. N 199-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 22. Ст. 2716; Постановление СФ ФС РФ от 27.12.2011 N 572-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 29.
Таким образом, подводя итог вышеизложенному и проанализировав доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства РФ» последних лет, можно заключить, что, в целях обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и доступную медицинскую помощь, следует ускорить принятие следующих Федеральных законов: «О регулировании частной медицинской деятельности», «О государственных гарантиях медицинской помощи», «О правах пациентов», «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников». В заключение хочется привести слова Д. А. Медведева, который в своем последнем Послании Федеральному Собранию <9> отметил, что новое законодательство об охране здоровья позволит определить гарантированные объемы качества оказываемых медицинских услуг, а на выделенные на это средства привести нужно будет в порядок материальную базу медицинских учреждений и повысить зарплаты медицинским работникам. Одновременно с этим все общество должно предпринять максимум усилий, чтобы здоровый образ жизни стал нормой. ——————————— <9> Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 23.12.2011. N 290.
