(Каменская Н. А.) («Медицинское право», 2011, N 4)
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. А. КАМЕНСКАЯ
Каменская Наталья Андреевна, старший преподаватель кафедры медицинского права Первого МГМУ им. И. М. Сеченова.
В статье рассмотрена взаимосвязь конституционно-правовой доктрины, основанной на принципах верховенства права, и проблемы формирования общих принципов охраны здоровья в Российской Федерации, возникающих в процессе современной законотворческой деятельности. Отраслевые принципы призваны отражать специфику регулируемых общественных отношений в сфере охраны здоровья в Российской Федерации, обеспечивая единство действия права и соблюдение баланса интересов, заложенного в праве.
Ключевые слова: право на охрану здоровья, совершенствование законодательства о здравоохранении, проект Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
Problems of formation of the general principles of the constitutional right to health protection and medical care in the Russian Federation N. A. Kamenskaja
The article examined the relationship of constitutional and legal doctrines based on the rule of law and the problems of formation of the general principles of health in the Russian Federation to the process of contemporary lawmaking.
Key words: right to health and medical care, improvement of healthcare legislation, the draft Federal law «On Principles of public health protection in the Russian Federation».
Российская Федерация в соответствии с Конституцией страны <1> основана на принципах верховенства права, что предопределяет дальнейшие гарантии осуществления прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. ——————————— <1> СЗ РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445.
Статья 2 Конституции гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Эти положения развиваются далее в ст. 18 Конституции, где говорится, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». При этом, как следует из ст. 7 Конституции, Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Таким образом, именно положения Конституции формулируют институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты данных прав. Однако необходимо отметить, что положения Конституции, закрепляя гарантии обеспечения прав и свобод человека, с одной стороны, превращают индивида в «равноправного партнера» государства, способного предъявлять к последнему правовые притязания, с другой стороны, обязанность государства по соблюдению различных прав предопределяется характером и содержанием соответствующих гражданских, политических и социально-экономических прав. По мнению председателя Конституционного Суда В. Д. Зорькина <2>, дальнейшее развитие доктрины правового социального государства и основанной на ней правотворческой и правоприменительной практики должно исходить из трактовки социальных прав не только как неких общих ориентиров для законодателя и правоприменителя, но именно как основных прав, равных по значимости гражданским и политическим правам человека и гражданина. Как таковые социально-экономические права обязывают законодательную и исполнительную власть, создают ориентиры для проведения социальной политики государства, для формирования и развития соответствующих отраслей законодательства. ——————————— <2> Зорькин В. Д. Право и правоприменение в Российской Федерации: доктрина и практика. Материалы к докладу на международной конференции «Право и правоприменение в России: междисциплинарные подходы» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www. ksrf. ru.
Наиболее характерные черты социального государства отражаются в его социальной политике, главной задачей которой является достижение благосостояния человека и общества. В Российской Федерации одним из важнейших элементов социального развития является охрана здоровья граждан. Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь закреплено в ст. 41 Конституции и является общепризнанным социально-экономическим правом, фундаментальную основу которого составляют нормы международных актов: ст. 25 Всеобщей декларации прав человека <3> и ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах <4>. ——————————— <3> Действующее международное право. Т. 2. <4> Там же.
Вопросы законодательного обеспечения здравоохранения и охраны здоровья граждан в Российской Федерации рассматриваются государством в качестве важнейших приоритетов, что предопределяет дальнейший характер управленческих решений, принимаемых органами государственной власти в форме законов и иных нормативных правовых актов. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <5> было отмечено, что прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации оказывают незавершенность формирования нормативной правовой базы здравоохранения в целях повышения доступности и реализации гарантий обеспечения населения медицинской помощью. ——————————— <5> СЗ РФ. 18.05.2009. N 20. Ст. 2444.
В настоящее время базовым нормативным актом в сфере здравоохранения по-прежнему остаются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <6> от 22 июля 1993 г. N 5487-1, принятые более семнадцати лет назад. За это время в отрасли произошли принципиальные изменения, связанные в том числе с пересмотром и реформированием экономической деятельности государства, а возникновение целого ряда правовых пробелов и противоречий потребовало выработки новых стратегических ориентиров законодательного обеспечения здравоохранения в Российской Федерации. ——————————— <6> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 19.08.1993. N 33. Ст. 1318.
С целью дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья граждан Министерством здравоохранения и социального развития был разработан проект Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» <7>, направленный в первую очередь на конкретизацию конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь и закрепление гарантий и механизмов их реализации в современных условиях в рамках сложившейся структуры системы здравоохранения. ——————————— <7> Проект Федерального закона от 28 февраля 2011 г. // Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. URL: http:// www. minzdravsoc. ru/ docs/ doc_projects/ 597.
Если рассматривать данный проект как кодифицированный акт, систематизирующий законодательство в сфере охраны здоровья, то исходя из смысла кодификации как одной из форм систематизации законодательства основной правотворческой целью данного законопроекта должно стать упорядочение действующего правового массива и закрепление принципиально новых правовых положений, повышающих правовое качество юридического регулирования данной сферы. Еще одной отличительной чертой кодифицированных актов является согласованное сочетание норм общеправового регулирования (нормы-цели, нормы-дефиниции, нормы-принципы и т. д.) и норм конкретного правового регулирования, позволяющее определять такие законы в качестве нормативной основы отрасли (подотрасли, отраслевого института) законодательства либо комплексного массива законодательства <8>. ——————————— <8> Бриксов В. В. О юридической силе кодифицированных федеральных законов // Журнал российского права. 2003. N 8. С. 27 — 31.
В пояснительной записке к Закону <9> также отмечен кодифицированный характер нового Федерального закона, там говорится о назревшей необходимости разработки нового единого законодательного акта, который бы наряду с положениями, содержащимися в ранее принятых нормативных правовых актах и сохраняющими свою актуальность в настоящее время, включал бы в себя новеллы правового регулирования, позволяющие в совокупности с прежними нормами создать современную и эффективную систему российского здравоохранения. ——————————— <9> Пояснительная записка к проекту Федерального закона // Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. URL: http:// www. minzdravsoc. ru/ docs/ doc_projects/ 597.
По мнению большинства ученых, работа по кодификации российского законодательства должна опираться на положения Конституции РФ, в которых идеология верховенства неотчуждаемых прав и свобод человека определяет концептуальные основы кодификации любой отрасли законодательства. Из положений Конституции вытекают следующие принципы правового регулирования общественных отношений <10>: ——————————— <10> Зорькин В. Д. Там же.
— принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства; — принцип правовой определенности и разумной стабильности правового регулирования; — принцип предсказуемости законодательной политики. В теории права под правовым принципом понимается общее положение, основополагающая идея, которая имеет обязательное значение и подлежит применению при регулировании конкретных отношений не только на этапе правотворчества, находя выражение или прямое закрепление в системе правовых норм, но также влияющая на процессы толкования и применения норм права. В свою очередь, Конституционный Суд, используя в своих решениях понятие «общеправовые (общие) принципы права», исходит из того, что данные принципы «обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права» <11>. ——————————— <11> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. N 1-П // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 08.04.1993. N 14. Ст. 508.
В разработанном проекте Федерального закона вторая глава целиком посвящена принципам, регулирующим общественные отношения в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, по сравнению с действующей редакцией Основ, основные принципы, содержащиеся в проекте, раскрыты и детализированы в семи статьях Федерального закона. Руководствуясь конституционной нормой о высшей ценности человека, его прав и свобод и обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, на первое место среди принципов охраны здоровья граждан, перечисленных в ст. 4 проекта Федерального закона, поставлен принцип соблюдения прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья и обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий. Принципы доступности медицинской помощи и приоритета профилактических мероприятий в сфере охраны здоровья граждан отражают общие концепции правовой политики государства в сфере здравоохранения, последовательно развиваемой в общих концептуальных правовых актах, определивших главные ориентиры развития Российской Федерации до 2020 г.: Стратегии национальной безопасности и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации <12>. ——————————— <12> СЗ РФ. 24.11.2008. N 47. Ст. 5489.
Система действующих норм законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан также основывается на принципах соблюдения прав человека и гражданина в области охраны здоровья, обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий, приоритета профилактических мер в области охраны здоровья граждан и доступности медико-социальной помощи. В отличие от действующей редакции Основ, в проекте Федерального закона среди основных принципов охраны здоровья граждан в Российской Федерации отсутствует принцип социальной защищенности граждан в случае утраты здоровья. Очевидно, по мнению разработчиков законопроекта, данное положение хотя и связано непосредственно с правом на охрану здоровья и медицинскую помощь, однако не составляет принципиального содержания данного права. Данная точка зрения может быть связана с тем, что принцип социальной защищенности является неотъемлемой частью правоотношений в сфере права социального обеспечения, следовательно, «если какой-либо элемент одного права человека в равной степени подпадает под защиту другого, то он не является неотъемлемым для первого из них и не должен рассматриваться как его принципиальная часть» <13>. В противном случае отсутствие данного принципа в проекте Федерального закона рассматривалось бы как нарушение международного права на необходимое социальное обслуживание в случае болезни, закрепленное в общепризнанных нормах международного права, в том числе в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека. ——————————— <13> Тобес Б. Право на здоровье: теория и практика. М.: Устойчивый мир, 2001. С. 240.
Действующий в Основах законодательства об охране здоровья граждан принцип ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья также не нашел непосредственного закрепления в тексте законопроекта, однако в предмете регулирования Федерального закона указано, что настоящий Закон регулирует полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан; а также права и обязанности организаций, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья граждан. Данную ситуацию не следует рассматривать как снижение уровня защиты населения в области охраны здоровья. Во-первых, принцип ответственности непосредственно связан с такими общеправовыми принципами, как принцип законности и правосудия, которым присущ универсальный, общеобязательный характер применения, независимо от того, закреплены они прямо в конкретных нормах права или нет. Кроме того, отраслевые принципы права неразрывно связаны с предметом регулирования конкретных правоотношений, возникающих в сфере правового регулирования, что вызвано сходством их правовой природы. Необходимо также отметить включение в число общих принципов охраны здоровья принципа недопустимости отказа в оказании медицинской помощи при угрозе жизни человека, информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство и право на отказ от медицинского вмешательства, а также принципа соблюдения врачебной тайны, что подчеркивает значимость данных принципов и соответствует международным стандартам обеспечения и реализации прав человека в сфере здравоохранения. С другой стороны, присвоение статуса принципов запретам на осуществление эвтаназии и клонирование человека является, на наш взгляд, примером необоснованного замещения принципов права перечнем требований, предъявляемых к содержанию современных правоотношений в сфере охраны здоровья. В целом принципы, закрепляемые в проекте Федерального закона, являясь, по сути, отраслевыми принципами регулируемых общественных отношений, представляют собой сформулированные в его нормах основополагающие идеи, определяющие процессы формирования и реализации права на любом этапе. Предложенные принципы призваны отражать специфику регулируемых общественных отношений в сфере охраны здоровья в Российской Федерации, обеспечивая тем самым единство действия права и соблюдение баланса интересов, заложенного в праве.
