ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Т. В. ЕРОХИНА
Ерохина Татьяна Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
В статье с историко-правовой позиции рассматриваются органы управления здравоохранением: описывается генезис органов управления здравоохранением России, разработано авторское понятие органа управления здравоохранением, выделены основные признаки и принципы деятельности органов управления здравоохранением.
Ключевые слова: орган управления здравоохранением, система органов управления здравоохранением, признаки органа управления здравоохранением, принципы деятельности управления здравоохранением.
Agencies of management of health care in the Russian Federation: historical-law aspect T. V. Erokhina
In article from an istoriko-legal position controls are considered by public health services: genesis of controls by public health services of Russia is described, the author’s concept of controls is developed by public health services, the basic signs and principles of activity of controls are allocated by public health services.
Key words: controls public health services, system of controls public health services, signs of controls public health services, principles of activity of management of public health services.
Правовое положение и статус органов управления здравоохранением за весь период их существования неоднократно претерпевали существенные изменения, чем и обусловлен повышенный интерес многих ученых к данной проблематике. Как известно, начало государственной медицины России было положено в 1581 г. <1>. Первым органом государственного управления медицинским делом в России стал созданный тогда Аптекарский приказ <2>, который продолжал существовать и ведал медицинским управлением в Москве и Московской губернии до 1821 г., когда он был переименован в Московскую медицинскую контору, сохранявшуюся до середины XIX в. В то же время в Петербурге с 1721 г. действовала (параллельно с московским аптекарским Приказом) Аптекарская канцелярия как орган медицинского управления во вновь строящейся столице; затем она вошла в состав учрежденной вместо аптекарского Приказа Медицинской канцелярии (1721 — 1762 гг.), которую возглавлял И. Л. Блюментрост, который, став архиатром, подчинялся непосредственно императору <3>. ——————————— <1> См.: Акопян А. С. Скальпель для системы здравоохранения // Экология и жизнь. 2005. N 5 (46). С. 66. <2> Хотя точная дата создания Аптекарского приказа документально не установлена, есть основания считать, что он был учрежден именно в 1581 г., когда в Москву прибыли на русскую службу английские медики (доктор Якоби и аптекарь Френчем) и была основана царская аптека. Например, Н. М. Лихачев еще в 1888 г. доказал (со ссылкой на Писцовые книги XVI столетия), что Аптекарский приказ уже существовал в 1594 — 1595 гг., в царствование Федора Иоанновича, сына Ивана Грозного; по мнению других исследователей, Аптекарский приказ (Аптекарская изба) был основан еще раньше — в конце 1560-х годов, а некоторые историки безосновательно относили это событие к первой половине XVII столетия. <3> Мирский М. Б. Медицина России X — XX веков: Очерки истории. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2005. С. 139 — 140.
В период царствования Екатерины II в результате преобразования медицинского дела в стране Указом от 12 ноября 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия (1763 — 1803 гг.), которая как орган государственного управления призвана была осуществлять наблюдение за медицинской и лекарственной помощью населению, руководить подготовкой медицинских кадров, контролировать деятельность казенных (государственных) и вольных (частных) аптек, а также рассматривать и оценивать научные труды российских врачей. В 1775 г. в стране были учреждены специальные государственные учреждения — приказы общественного призрения, а также должности уездных врачей, появилась так называемая приказная медицина, а в 1797 г. по инициативе Главного директора Медицинской коллегии А. И. Васильева в каждой губернии России появились врачебные управы (в Петербурге и Москве их заменяли физикаты), которые должны были руководить всем медицинским делом в губерниях. Медицинская коллегия просуществовала 40 лет и прекратила свою работу в 1803 г. после министерской реформы императора Александра I. В середине XIX в., в эпоху Великих реформ, возникла земская медицина — оригинальная, не имевшая аналогов в мире форма медицинской помощи, завоевавшая признание и авторитет, ставшая национальным достоянием России, затем фабрично-заводская и городская (муниципальная) медицина, сформировались ведомственные службы (путей сообщения, пограничной охраны, тюремная, страховая, военная, морская и пр.). В сентябре 1916 г. было создано Главное управление государственного здравоохранения (фактически Министерство), а Февральская революция 1917 г. ликвидировала его. В 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения (Наркомздрав) — высший орган медицины, ставший первым в мире Министерством здравоохранения во главе с Н. А. Семашко <4>. ——————————— <4> Мирский М. Б. Государственная медицина — оптимальная модель и ценнейшее достояние отечественного здравоохранения. М.: Российская политическая энциклопедия, 2003. С. 38.
В настоящее время в процессе управления здравоохранением в России принимают участие многие органы государственной власти и органы местного самоуправления, однако организацию реального воплощения целей здравоохранения по уменьшению потерь потенциальной и активной жизни населения осуществляют исполнительные органы государственной власти с присущими им полномочиями и структурой <5>, которые в своей совокупности образуют систему органов управления здравоохранением. ——————————— <5> Никульникова О. В. Государственное управление здравоохранением в России. Энгельс: Регион, 2001. С. 17.
Следует отметить, что определение органа управления здравоохранением в действующем законодательстве отсутствует. Однако, учитывая специфику здравоохранительных отношений, а именно множественность субъектов управления, необходимо законодательно установить, какие именно органы можно относить к органам управления здравоохранением. Понятие органов управления здравоохранением приводится в проекте ФЗ «О здравоохранении в Российской Федерации», согласно которому органы управления здравоохранением — это федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти в области здравоохранения субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в области здравоохранения, а также органы управления медицинскими службами, перечень которых установлен этим Законом. Для органов управления здравоохранением характерно наличие признаков, присущих всем органам управления, за тем лишь исключением, что объектом их управления выступают учреждения отрасли здравоохранения. Именно объектом управления предопределяется специфика рассматриваемой группы государственных органов. В связи с этим признаками органа управления здравоохранением являются следующие: 1) это организации <6> или политическое учреждение <7>, часть государственного аппарата, создаваемая государством; ——————————— <6> См.: Овсянко Д. М. Административное право / Под ред. проф. Г. А. Туманова. М.: Приор-издат, 1999. С. 61; Братановский С. Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2004. С. 25. <7> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1997. С. 128.
2) имеет структуру, территориальный масштаб деятельности; 3) его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями; 4) он имеет свою компетенцию (задачи, цели, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности), закрепленную правовыми актами; 5) его права гарантируются Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, другими нормативными актами, устанавливающими их статус; 6) его организационными гарантами выступают Президент РФ, органы, решающие вопросы образования этих органов, органы прокуратуры; 7) защита прав органа управления здравоохранением может быть предметом разбирательства судебных органов. Признаки органа управления здравоохранением позволяют выразить его сущность и сформулировать его определение. Предпринимая попытку разработать собственное понятие органа управления здравоохранением, представляется целесообразным определить его комплексно, позволив сформировать полное представление о сущности рассматриваемой дефиниции. Исходя из этого под органом управления здравоохранением предлагается понимать государственную организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет структуру, территориальный масштаб деятельности, собственную компетенцию, закрепленную правовыми актами и призвана осуществлять повседневную управленческую деятельность по руководству отраслью здравоохранения в соответствии с установленным для него профилем и функциями. Анализ правового положения органов управления здравоохранением в РФ и определения их места в системе органов исполнительной власти относится к весьма актуальным вопросам. Совокупность органов управления здравоохранением и система их взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними образуют систему органов управления здравоохранением, которая обусловлена федеративным государственным устройством РФ. В настоящее время термин «система» имеет чрезвычайно широкий спектр применения: нет такой области человеческой деятельности, где бы он не использовался. Подобный «системный бум» свидетельствует об универсальности данного понятия <8>. При этом следует различать понятия «структура» и «система» органов управления здравоохранением. Система, как указывает Ю. Н. Старилов, отражает избранную законодателем модель федеральных органов исполнительной власти, тогда как структура определяет «конкретное устройство, внутреннее строение, распределение функций, задач и полномочий в системе государственного управления» <9>. С другой стороны, верным будет утверждение о том, что «система» и «структура» — неразрывные парные понятия, которые не существуют одно без другого. Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее <10>. ——————————— <8> Колесников А. В. Правовой статус исполнительных органов местного самоуправления / Под ред. Н. М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 81. <9> Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж, 2001. Ч. 2. Кн. 1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 117. <10> Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н. М. Конина. М.: Норма, 2005. С. 148.
Таким образом, исходя из содержания раздела II Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <11> от 22 июля 1993 г. и ст. 72 Конституции РФ, согласно которой здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, система органов управления здравоохранением представлена федеральными и субъектов Федерации государственными органами исполнительной власти, а также муниципальными органами местного самоуправления в порядке разделения функций по управлению и учреждений системы здравоохранения по подчиненности. Основными элементами системы органов управления здравоохранением являются подсистема государственного управления здравоохранением, состоящая из федеральных и органов управления здравоохранением субъектов РФ, а также подсистема муниципального управления здравоохранением, которую составляют муниципальные органы местного самоуправления. ——————————— <11> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Деятельность системы органов управления здравоохранением основывается на совокупности специфических принципов, которые не только включаются в состав главного функционального понятийного ряда (аппарата) правовых категорий, но и могут быть поставлены в нем на первое место <12>. Под принципами обычно понимают важнейшие, основополагающие начала, на основе которых реализуются те или иные явления. Многие авторы при рассмотрении правового положения органов управления отмечают наличие категории принципов их деятельности и раскрывают некоторые из них <13>. Следует отметить, что все рассматриваемые принципы характерны для любого органа управления, а значит, и для органов управления здравоохранением. ——————————— <12> См.: Васильев А. М. Правовые категории (методологические аспекты разработки системы категорий права). М., 1976. С. 92. <13> См., например: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж, 2001. Ч. 2. Кн. 1: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 120; Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2004. С. 136 — 143.
На основании вышеизложенного и с учетом специфики отрасли здравоохранения перечислим и кратко охарактеризуем принципы деятельности органов управления здравоохранением. 1. Принцип законности. Безусловно, «законность — это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность — стержень нормального функционирования всей общественной системы» <14>, согласно которому деятельность органов системы управления основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным актам, изданным самими органами государственного управления здравоохранением. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется государственными органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции. ——————————— <14> Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. 1998. N 2. С. 4.
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина прямо обусловлен смыслом ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей человека, его права и свободы высшей ценностью. В области здравоохранения органы управления не должны ущемлять права и законные интересы физических лиц. 3. Принцип единства системы органов управления здравоохранением. Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. 4. Принцип федерализма — одна из основ конституционного строя России, представляющая сочетание общефедеративных и региональных интересов. С его помощью выстраиваются отношения власти и управления с учетом как общих интересов государства, так и специфики его составных частей — субъектов Федерации и муниципальных образований. Особенности данного принципа в отрасли здравоохранения предопределяются, во-первых, тем, что вопросы координации здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; во-вторых, в систему органов управления здравоохранением входят органы местного самоуправления, наделенные рядом полномочий. Поэтому согласно разделу 2 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан установлены полномочия в области охраны здоровья федеральных органов государственной власти (ст. 5), полномочия органов государственной власти субъектов РФ (ст. 6) и компетенция органов местного самоуправления (ст. 7). 5. Принцип сочетания централизации и децентрализации. В отрасли здравоохранения централизация предполагает подчинение нижестоящих органов управления вышестоящим; контроль и направление деятельности нижестоящих органов со стороны вышестоящих; обязательность решения вышестоящих органов для нижестоящих. Децентрализация обусловлена наличием собственного правового статуса у каждого органа управления здравоохранением на подведомственной ему территории. 6. Наличие принципа координации и взаимодействия с иными субъектами связано с тем, что никакой государственный орган не действует изолированно, вне государственной системы и общества в целом. Взаимодействие органов государственной власти, а также этих органов с органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями позволяет учитывать и согласовывать различные интересы, обозначать конкретные приоритеты, обеспечивать гласность. 7. Принцип гласности предполагает широкое обнародование через средства массовой информации процесса и результатов работы органов исполнительной власти, что необходимо прежде всего для повышения уровня государственного управления здравоохранением. Совершенно верно подмечено, что недостаточное использование различными органами исполнительной власти такого специфического ресурса снижает эффективность решения управленческих, политических и социально-культурных задач <15>. Принцип гласности в деятельности органов управления здравоохранением проявляется: в свободном доступе к принятым и находящимся в процессе подготовки нормативным актам; в публикациях статистических данных о состоянии здравоохранения за определенный период времени, в проведении консультаций физических и юридических лиц по вопросам охраны здоровья (особенно важно в период реформирования отрасли здравоохранения). ——————————— <15> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 122.
Таким образом, специфика органов управления здравоохранением РФ, их особая значимость в системе органов управления заключается в содержании их деятельности, сущность которой отражается в управленческой компетенции этих органов. Научно обоснованный подход к решению проблем функционирования органов управления здравоохранением в России предполагает как дальнейшее развитие ее теоретических аспектов, так и совершенствование правового регулирования.
