(Ерохина Т. В.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 1)
К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Т. В. ЕРОХИНА
Ерохина Т. В., Саратовский государственный социально-экономический университет (г. Саратов, Россия).
Важнейшей задачей цивилизованного демократического государства является забота о своих гражданах, соблюдение их прав и свобод, включая предоставление законодательно закрепленных гарантий на сохранение, укрепление, а в случаях заболеваний — и восстановление здоровья <1>. Законодательное обеспечение охраны здоровья граждан направлено на достижение одной из главных целей государственной политики — сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права <2>. Поэтому в первую очередь необходимо совершенствовать нормы и положения основных отраслей права, затрагивающих отрасль здравоохранения. Это необходимо, чтобы добиться их внутренней согласованности в рамках комплексной отрасли законодательства о здравоохранении. ——————————— <1> См.: Правовые основы здравоохранения в России / Под ред. Ю. Л. Шевченко. М., 2001. С. 3 — 5. <2> См.: Герасименко Н. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. N 2. С. 5.
В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию последних лет были сформулированы основные приоритетные направления социально-экономической политики государства на ближайшее десятилетие, в числе которых образование, здравоохранение, сельское хозяйство, а также жилищное строительство. Эти приоритеты нашли свою конкретизацию в реализуемых национальных проектах <3>. ——————————— <3> См.: План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и в I квартале 2006 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. N 1926-р // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4956.
Поставленная Президентом Российской Федерации В. В. Путиным задача модернизации здравоохранения имеет главной целью обеспечение реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь <4>. На достижение данной цели наряду со многими другими мерами направлено законодательное обеспечение охраны здоровья граждан. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права <5>. Поэтому в первую очередь необходимо совершенствовать нормы и положения основных отраслей права, затрагивающих отрасль здравоохранения. Это необходимо, чтобы добиться их внутренней согласованности в рамках комплексной отрасли законодательства о здравоохранении. ——————————— <4> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.; Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // РГ. 2004. 27 мая; 2005. 26 апр. <5> Герасименко Н. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. N 2. С. 5.
Современное законодательство об охране здоровья представлено многочисленными нормативными актами, особое место среди которых занимают Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <6>, Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157 «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» <7>, Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г., 9 января 1997 г., 7 августа 2000 г., 22 августа 2004 г.) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <8>, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» <9>, Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» <10>, Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 (ред. от 23 декабря 2003 г.) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» <11> и многие другие. ——————————— <6> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 2005. N 19. Ст. 1752. <7> Федеральный закон от 17 октября 1998 г. N 157 «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 38. Ст. 4736; 2000. N 33. Ст. 3348. <8> Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 14. Ст. 1212; 2000. N 33. Ст. 3348. <9> Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 26. Ст. 2581. <10> Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1752. <11> Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.
Как уже упоминалось, в настоящее время происходит активное реформирование отрасли здравоохранения, следствием которого является принятие множества законопроектов в данной области. В портфеле Комитета Государственной Думы по охране здоровья на сегодняшний день находится более 120 проектов федеральных законов <12>. Продолжается работа над законопроектами «О здравоохранении в Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи»; «О медицинских изделиях», «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации». ——————————— <12> См.: Герасименко Н. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. N 2. С. 5.
Планируется принятие ряда законов, которые и составят нормативно-правовую базу реформы здравоохранения, включая следующие основные законопроекты. Во-первых, это проект федерального закона «О государственных гарантиях медицинской помощи населению», в котором определяются виды, объемы, порядок и условия оказания гарантированной бесплатной медицинской помощи населению и требования к ее качеству, т. е. конкретизируются гарантии государства, установленные Конституцией РФ. Помимо списка медицинских услуг, которые пациенты смогут получать бесплатно, в законопроекте зафиксирован перечень того, за что придется обязательно заплатить. В нем также предусмотрен переход лечебно-профилактических учреждений на принцип финансирования бесплатной медицинской помощи по стандарту ее оказания, что позволит законодательно установить единую систему стандартизации медицинской помощи в стране вне зависимости от места ее предоставления. В законопроекте прописывается квотирование высокотехнологичных видов медицинской помощи, оказываемых как в федеральных медицинских организациях, так и в медицинских организациях субъектов РФ. Во-вторых, проект Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании» (далее — ОМС). Сразу следует оговориться, что система ОМС работает и сейчас, но крайне неэффективно. Одна из основных ее проблем — огромные финансовые «дыры», которые образуются за счет того, что многие субъекты РФ не платят положенные им взносы за неработающее население. Решить данную проблему возможно, закрепив в данном законопроекте жесткие нормы таких отчислений. Законопроект об ОМС предполагает централизацию системы обязательного медицинского страхования, в частности, для того, чтобы медицинский полис, который действует сегодня только на территории региона, действовал на всей территории России. В-третьих, законопроекты, касающиеся расширения организационно-правовых форм медицинских учреждений, — «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях». Однако их продвижение столкнулось с определенными проблемами, не в последнюю очередь связанными с необходимостью достаточно серьезной корректировки отраслевого законодательства и изменения (в определенной степени переломного) основополагающих норм в гражданской сфере. Очевидно, эти обстоятельства сыграли свою роль в том, что в Плане действий Правительства РФ по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы) остался поименован только законопроект «Об автономных учреждениях», который и был принят в третьем чтении 12 октября 2006 г. Однако указанный Закон не распространяет своего действия на государственные и муниципальные медицинские учреждения. Следовательно, проблема организационно-правового преобразования медучреждений остается открытой, а ее решение утратило нормативную основу. Поэтому необходимо разработать законопроект, который с учетом специфики учреждений здравоохранения смог бы урегулировать отношения с собственником имущества учреждений, вопросы распоряжения имуществом учреждений, оказания ими платных медицинских услуг, условия работы в системе ОМС, возможность работы с бюджетом на основе государственного заказа или задания и т. д. В-четвертых, особое значение имеет внесенный в Государственную Думу РФ одобренный Правительством РФ законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах», которым уточняются полномочия федеральных органов исполнительной власти, предлагается установить порядок определения отпускной цены на лекарственное средство за единицу продукции (потребительскую упаковку), по которой организация-производитель или организация оптовой торговли обязуются реализовать его на территории Российской Федерации, ввести норму, разрешающую приобретение лекарственных средств организациями оптовой торговли у зарубежных организаций только по прямым контрактам. Основу правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения должен составить федеральный закон «О здравоохранении в Российской Федерации». Необходимость принятия такого закона вызвана тем обстоятельством, что в нынешних условиях базовый нормативный акт в области здравоохранения — Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан — не может надлежащим образом обеспечить регулирование постоянно изменяющихся общественных здравоохранительных отношений. Следует обратить внимание и на тот факт, что Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан были приняты раньше действующей Конституции РФ, поэтому некоторые их положения расходятся с положениями Конституции РФ. В частности, в отличие от Конституции РФ (п. 3 ст. 62), предоставляющей равные права и свободы всем гражданам, находящимся на территории РФ, в ст. 18 Основ дифференцируется право на охрану здоровья граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан и беженцев. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ в стране самостоятельно развиваются отдельные системы здравоохранения — государственная, муниципальная и частная, а специальных законов, регулирующих деятельность этих систем, принято не было, несмотря на то что в развитие Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан необходимо было разработать целый пакет отдельных законов <13>. Отсутствие закона «О здравоохранении в РФ» также сдерживает развитие регионального законодательства в рассматриваемой области, что зачастую приводит к возникновению правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством. ——————————— <13> См.: Никульникова О. В. Государственное управление здравоохранением в России. Энгельс: Регион, 2001. С. 78.
По замыслу разработчиков, закон о здравоохранении РФ устранит разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установит их управляемость. При этом восстановится понятие о единой системе здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования. В законопроекте, в частности, устанавливается равенство возможностей медицинских организаций независимо от их форм собственности, провозглашаются принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми определяется ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечивается доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи. Ставится задача по повышению доли совокупных государственных расходов на здравоохранение до 5% от ВВП, а также определяется тот минимум средств, который субъекты Федерации обязаны тратить только на нужды здравоохранения. В соответствии с законопроектом Правительство РФ должно будет ежегодно представлять в Государственную Думу доклад о состоянии здоровья нации и делать это необходимо одновременно с внесением проекта бюджета на очередной год <14>. Поэтому принятие данного закона, который позволил бы определить целостную политику в области здравоохранения, избежать непродуманных решений и тупиковых путей в процессе реформирования отрасли, необходимо в кратчайшие сроки. ——————————— <14> См.: Герасименко Н. Ф. Проблемы и перспективы формирования законодательной базы в области охраны здоровья на федеральном и региональном уровнях // Управление здравоохранением. 2001. N 3. С. 9 — 10.
В заключение следует отметить, что общий пакет законопроектов по модернизации здравоохранения предполагается дополнить законами «Об обязательном медицинском страховании государственных гражданских служащих Российской Федерации», «О регулировании частной медицинской деятельности», который был внесен на рассмотрение Комитета по охране здоровья Госдумы еще 17 сентября 1997 г., и «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Необходимость принятия этих законов обусловлена тем, что доля частного здравоохранения растет, а развитой системы его регулирования нет. Отсутствие страхования профессиональной ответственности медиков приводит к тому, что пресечь и наказать безответственность становится невозможным. Кроме всего прочего, в нашей стране до сих пор отсутствует закон о правах пациента, следовательно, в этой сфере царит беззаконие, нарушаются права пациентов и ответить за это некому.
