(Ерохина Т. В.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 1)
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Т. В. ЕРОХИНА
Ерохина Татьяна Вячеславовна, доцент кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета, кандидат юридических наук.
В статье исследуются теоретические аспекты модернизации системы здравоохранения в России. Анализируются правовая база и организационно-финансовые модели проводимой реформы, а также вопросы реализации государственной программы реформирования медицинской сферы, на основе которых она осуществляется.
Ключевые слова: система здравоохранения, реформирование, модернизация, государственная программа, государственная политика в области развития здравоохранения, медицинское страхование.
Some Peculiarities of Reform of the System of Health Care T. V. Erokhina
The article studies theoretical aspects of modernization of the system of health care in Russia; analyses legal data base and organizational-financial models of the reform and also the issues of realization of state program of reform of medical sphere, on the basis of which it is being effectuated.
Key words: system of health care, reform, modernization, state program, state policy, state policy in the sphere of development of health care, medical insurance.
В Российской Федерации реформирование здравоохранения началось с принятия в 1991 г. Закона о медицинском страховании, и произошло это тогда, когда еще сохранялся СССР. Таким образом, можно констатировать, что Россия первая из союзных республик приступила к реформированию здравоохранения. С тех пор в России функционирует бюджетно-страховая модель финансирования учреждений здравоохранения; реализуется программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, принятая к вооружению как один из механизмов реализации конституционных прав граждан на бесплатную медицинскую помощь в рамках Концепции развития здравоохранения, принятой в 1997 г.; разработаны и введены в действие механизмы дополнительного лекарственного обеспечения; огромный объем работы проведен в связи с реализацией приоритетного национального проекта «Здоровье». Следует отметить, что за двадцать лет система российского здравоохранения претерпела несколько этапов реформирования, один из которых датируется 2005 г., который было решено проводить в форме модернизации. Термин «модернизация» в словаре русского языка определяется как усовершенствования, позволяющие сделать что-либо соответствующим современным требованиям <1>. Толковый словарь русского языка Д. Н. Ушакова дает определение глаголу «модернизировать» (от фр. modemiser) — придать (придавать) чему-нибудь современный облик, переделать (переделывать) что-нибудь на новейший лад <2>. ——————————— <1> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1983. С. 215. <2> URL: http://www. dict. t-mm. ru/all/modernizirovat0.html.
А. Л. Пиддэ, д. э.н., профессор кафедры труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, полагает, что «под модернизацией здравоохранения следует понимать научно обоснованную, поддержанную обществом совместную деятельность органов власти различного уровня, органов управления здравоохранением, медицинского сообщества, основанную на реальном учете имеющихся ресурсов и существующих факторов внешней среды с целью переведения российского здравоохранения на уровень, отвечающий современным требованиям, соответствующим мировым стандартам, и придания ему современного облика» <3>. ——————————— <3> Пиддэ А. Л. Организационно-правовые и экономические основы модернизации здравоохранения в современной России: проблемы и возможности. URL: http://www. rosmedportal. com/index. php? option=com_content&view;=article&id;=492.
Из приведенных определений следует, что модернизация — это деятельность по изменению (усовершенствованию, переделке) «чего-либо» с целью сделать «что-либо» отвечающим современным (соответствующим) требованиям, вкусам, переделать (переделывать) «что-нибудь» на новейший лад, придать (придавать) «чему-нибудь» современный облик. Существенным толчком для модернизации здравоохранения того периода явились множественные проблемы в системе здравоохранения. Так, в 2005 г. говорилось, что в последнее десятилетие состояние здоровья населения России заметно ухудшилось. Имеющиеся в системе здравоохранения ресурсы использовались неэффективно. Существующая система оказания медицинской помощи характеризовалась избыточной сетью медицинских учреждений с низким материально-техническим оснащением; доминированием стационарной помощи, недостаточной приоритетностью первичной медико-санитарной помощи, слабым развитием сети специализированных медицинских учреждений профилактической направленности, недостаточной мотивацией медицинского персонала к качественной работе. Система здравоохранения не обеспечивала достаточность государственных гарантий медицинской помощи, ее доступность и высокое качество. Острый кадровый кризис, снижение качества подготовки специалистов в большинстве медицинских вузов, невозможность обеспечения достойного существования выпускникам медицинских вузов, прекращение инвестиций в фундаментальные медицинские исследования, снижение объема финансирования высокотехнологичной медицинской помощи, в частности, прекращение ее финансирования в более чем ста крупных городских больницах страны, — вот итоги реформ прошлого времени. Все это требовало создания совсем иной системы здравоохранения, руководимой и ориентированной на профессионалов, владеющих высокотехнологичными методами диагностики и лечения, сосредоточенных в центрах, оснащенных дорогостоящим оборудованием. По словам бывшего министра здравоохранения, а ныне директора Гематологического научного центра РАМН Андрея Воробьева, «такие центры, базирующиеся в НИИ и в больших областных больницах, имеющих дополнительный персонал кафедр вузов, должны работать в условиях вертикальной иерархии, иметь консолидированный бюджет, направленный на решение конкретных задач. Профессиональные службы должны осуществлять свою деятельность во взаимодействии с персоналом первичного звена, получая оттуда больных для углубленной диагностики и отправляя обратно больных с установленным диагнозом и четкими стандартами лечения. Создание такой медицины станет основой развития электронных средств коммуникации и информатики, на совершенно ином уровне позволит восстановить медицинскую науку и образование» <4>. ——————————— <4> Воробьев А. Российская медицина: это не лечится? // Новая газета. 2010. N 32.
Таким образом, в России назрела объективная необходимость перехода на новый, более совершенный и максимально эффективный этап реформирования системы здравоохранения. На основе анализа ситуации в стране В. В. Путин (будучи Президентом, а потом премьер-министром) подписал два основополагающих документа, которые составили правовую основу современной модернизации системы здравоохранения: — Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.» <5>; ——————————— <5> Указ Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 42. Ст. 5009.
— распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» <6>. ——————————— <6> Текст распоряжения официально опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «Гарант». URL: http://www. garant. ru/products/ipo/prime/doc/94365/#94365.
В соответствии с последней, задачи превращения России в глобального лидера мировой экономики, выхода на уровень развитых стран по показателям социального благосостояния диктуют новые требования к системе здравоохранения. С одной стороны, растет ценность здоровья в системе приоритетов общества, возникают новые медицинские и социальные технологии, связанные с изменениями в демографической структуре населения. С другой — благодаря развитию медицинских технологий существенно повышаются возможности реально влиять на показатели здоровья населения, о чем свидетельствуют значительные успехи в борьбе с наиболее опасными для жизни заболеваниями, достигнутые в развитых странах. Характеризуя современную реформу здравоохранения, следует обозначить, что она направлена на создание условий, которые позволят осуществлять не только лечение и профилактику заболеваний, но и обеспечивать оказание качественной и доступной медицинской помощи, проводить научные исследования и подготовку медицинских и фармацевтических работников, а также поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения в России. Основной целью государственной политики в области здравоохранения на период до 2020 г. является формирование системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. Отдельными задачами являются активное развитие российской медицинской и фармацевтической промышленности и создание условий для ее перехода на инновационную модель развития, что должно поднять уровень обеспеченности организаций здравоохранения и населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, в т. ч. отечественного производства, до среднеевропейского уровня как по количественным, так и по качественным показателям. 7 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ N 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» <7>, в соответствии с которым Президент России поручил Правительству разработать до 1 мая 2013 г. комплекс мер по обеспечению системы здравоохранения Российской Федерации медицинскими кадрами, предусмотрев принятие в субъектах страны программ, направленных на повышение квалификации медицинских кадров, проведение оценки уровня их квалификации, поэтапное устранение дефицита медработников, а также дифференцированные меры их социальной поддержки, в первую очередь наиболее дефицитных специальностей. Кроме того, правительству поручено разработать и утвердить до 1 января 2013 г. Стратегию развития медицинской науки в России на период до 2025 г. Также Указ предполагает проведение дальнейшей работы, направленной на реализацию мероприятий по формированию здорового образа жизни россиян, включая популяризацию культуры здорового питания, спортивно-оздоровительных программ, профилактику алкоголизма и наркомании, противодействие потреблению табака. ——————————— <7> Российская газета — Федеральный выпуск. 2012. 9 мая. N 5775.
Особое место среди нормативного материала, регулирующего процесс реформирования системы здравоохранения, занимает Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 — 2015 годов <8>, разработанный Минэкономразвития России. Данный Прогноз указывает, что в обозначенный период «в сфере здравоохранения будут реализовываться меры по обеспечению модернизации системы здравоохранения, более эффективному использованию имеющихся финансовых и материально-технических ресурсов и формированию системы, обеспечивающей доступность и высокое качество медицинской помощи в соответствии с потребностями населения и передовыми достижениями медицинской науки». ——————————— <8> URL: http://www. economy. gov. ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20120912_000004.
Особый интерес представляют меры, предусматривающие к 2013 г. внедрение преимущественно одноканального финансирования медицинских организаций с поэтапным переходом на оплату медицинской помощи по всем статьям расходов (по полному тарифу) за счет средств обязательного медицинского страхования, а также внедрение эффективных способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на результат. Для медицинских организаций любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы будут обеспечены равные возможности участия в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования. Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации. В связи с этим названным ранее Указом Президента N 596 Правительству Российской Федерации, помимо прочего, поручено утвердить до 31 декабря 2012 г. основные государственные программы Российской Федерации, в т. ч. Государственную программу «Развитие здравоохранения». Проект новой Государственной программы развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации предложило в декабре 2011 г. Основная цель Программы состоит в формировании здорового образа жизни; формировании системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. Структурно Программа состоит из девяти подпрограмм со своими задачами, мероприятиями (по профилактике, совершенствованию службы родовспоможения, повышению качества и доступности медицинской помощи взрослым и детям, оказанию паллиативной помощи, развитию инновационных технологий и т. д.), денежными средствами и обоснованиями. По словам директора департамента инновационной политики и науки Минздрава РФ Николая Семенова, «Государственная программа «Развитие здравоохранения» рассматривается Министерством в качестве основного инструмента реализации государственной политики в сфере здравоохранения. Она фактически является тем стратегическим документом, который описывает перспективы развития системы здравоохранения в России. Это в своем роде уникальный документ, который призван установить взаимосвязь целей, возможностей и политико-правовых инструментов, сформулированных государством за последние годы для противостояния имеющимся вызовам» <9>. ——————————— <9> Козорева Г. За биомедициной — будущее. Интервью директора Департамента инновационной политики и науки Минздрава России Николая Семенова. URL: http://izvestia. ru/news/522989.
Проект Программы формирует новые приоритеты здравоохранения, такие как профилактика заболеваний, формирование здорового образа жизни, охрана здоровья матери и ребенка. В основу проекта Программы легли такие основополагающие для отрасли проблемы, как формирование единой профилактической среды, повышение качества оказываемой медицинской помощи и удовлетворенности населения этим качеством, необходимость повышения уровня подготовленности медицинских кадров и повышения заработной платы медицинским работникам, проведение институциональных преобразований в отрасли и совершенствование инфраструктуры здравоохранения. Вместе с тем данная программа еще не утверждена. Она подвергается активному обсуждению и критике. Кроме того, следует отметить, что упомянутая Программа была предложена в отсутствие утвержденной национальной концепции здравоохранения, а это может привести к очередной неудаче в попытке формирования новой стратегии развития современной системы здравоохранения с вытекающими отсюда последствиями. В связи с вышеизложенным представляется целесообразным обратить внимание прежде всего на формирование и утверждение новой Концепции национального здравоохранения, отвечающей всем тенденциям развития и требованиям современной системы здравоохранения, и потребностям общества в данной сфере. Представляется, что новая Концепция обязательно должна содержать приоритет, направленный на решение кадровой проблемы в организациях здравоохранения. Это направление складывается из нескольких элементов. Это и подготовка нового профессорско-преподавательского состава, ориентированного на подготовку современных специалистов и ученых в рассматриваемой сфере, и повышение материально-технической оснащенности вузов. Без интеграции вузов в научную среду не удастся передать новые технологии в практическое здравоохранение, принципиально повысив качество оказания медицинской помощи. Нельзя не отметить и такую важную задачу, как повышение заработной платы в практическом звене. Только при системном и терпеливом подходе к решению данной задачи станет возможным готовить высококлассных специалистов в здравоохранении, а значит, и повышать качество медицинской помощи, поскольку подготовка медицинских кадров всегда считалась неотъемлемой частью системы охраны здоровья граждан. Таким образом, результатами реформирования системы здравоохранения в итоге должны стать качественно новые преобразования в отрасли, включающие в себя инновационные разработки в сфере профилактики, диагностики и лечения заболеваний (включая восстановительное), эффективную систему подготовки и переподготовки медицинских кадров, современные высокотехнологичные информационные системы.
