(Сердюков А. В.) («Спорт: экономика, право, управление», 2010, N 1)
ОБ АКТУАЛЬНОСТИ ЗАКОНОПРОЕКТА «О СПОРТИВНОЙ ПОДГОТОВКЕ» И ЕГО МЕСТЕ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЕ И СПОРТЕ
А. В. СЕРДЮКОВ
Сердюков А. В., преподаватель кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета — Высшей школы экономики, член Экспертного совета Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, судья Спортивного арбитража при ТПП РФ.
Прошло уже почти два года с момента принятия Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». И хотя на стадии обсуждения и принятия Закон подвергался определенной, иногда резкой, критике, примечательно, что изменения, внесенные в него в эти два года, можно охарактеризовать как по большей части фрагментарные, нюансные, что свидетельствует о достаточно высоком качестве базового отраслевого законодательного акта, его соответствии потребностям времени, складывающимся в сфере физической культуры и спорта общественным отношениям, роли системообразующего центра физкультурно-спортивного законодательства. Принятие и накопленный за полуторагодовалый срок опыт применения базового Закона открывают перед нами перспективы развития и расширения нормативной правовой базы отрасли. Направлений такого развития несколько. Сюда, безусловно, можно отнести подзаконное нормативное регулирование, осуществляемое Правительством Российской Федерации и Минспорттуризмом России, и вносимые изменения в акты административного, бюджетного, трудового и иных отраслей законодательства. Но главной задачей видится дальнейшее формирование собственного комплексного физкультурно-спортивного законодательства. Принятие федерального закона со специальным предметом правового регулирования — общественными отношениями в сфере спортивной подготовки должно стать логичным и последовательным шагом на этом пути. Специалистами в области физической культуры и спорта, в том числе юристами, выявлен целый ряд моментов, не нашедших своего отражения в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в действующей редакции. Причины, по которым та или иная группа физкультурно-спортивных отношений осталась вне поля правового регулирования закона, различны: они могут находиться в политической, экономической, научно-теоретической и иных плоскостях. Безусловно, Закон не избежал ряда пробелов, юридико-технических недочетов. Однако в отдельных вопросах, как представляется, налицо проявление квалифицированного законодательного умолчания — такие вопросы не могли найти своего разрешения в базовом Законе в принципе либо не были разрешены на глубоком, детальном уровне, в силу концепции Закона и определяемой ею структуры. Так, например, из Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» еще на стадии законопроектной работы были исключены оказавшиеся в эпицентре горячей дискуссии положения, касающиеся договорных отношений с участием спортсменов или тренеров и физкультурно-спортивных организациях, и подготовлены соответствующие изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации. Представить себе базовый законодательный акт в сфере физической культуры и спорта, не касающийся вопроса подготовки спортсменов — детско-юношеского спорта, подготовки спортивного резерва и членов спортивных сборных команд различного уровня, конечно, невозможно. В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» указанному вопросу посвящена отдельная глава 4 «Спортивный резерв», устанавливающая этапность и программируемость процесса спортивной подготовки, закладывающая основы правового статуса физкультурно-спортивных организаций и образовательных учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов, государственного регулирования рассматриваемых общественных отношений. Однако, и это не секрет, данная глава принималась в условиях определенного компромисса, носит рамочный характер, включает в себя всего три статьи и не может служить правовой основой столь значимого для государства и общества, объединяющего более 3 миллионов человек <1> и при этом обладающего значительной спецификой вида деятельности, каким является спортивная подготовка. ——————————— <1> Данные Росстата за 2008 г.
Можно констатировать, что на сегодняшний день спортивная подготовка осуществляется преимущественно в образовательных учреждениях, а отрасль физической культуры и спорта своего вида учреждений при этом не имеет, что не всегда целесообразно, а иногда даже противоречит действующему законодательству. При этом школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ), являющиеся значимым звеном в подготовке спортсменов высокого класса, в соответствии с законодательством об образовании не могут быть отнесены к образовательным учреждениям, фактически находятся сейчас вне правового поля. Таким образом, неразрешенным остается целый ряд проблем: статуса работников учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов; самих проходящих указанную подготовку спортсменов; социальных гарантий в отношении данных категорий граждан; материально-технического, финансового и иного обеспечения спортивной подготовки. Отрадно, что понимание потребности в дополнительной и углубленной проработке вопроса нормативного правового регулирования в области спортивной подготовки присуще как законодательной, так и исполнительной ветви государственной власти Российской Федерации, органам власти субъектов Российской Федерации, спортивной общественности. Начатая в 2006 г. Федеральным агентством по физической культуре и спорту работа по обоснованию необходимости принятия специального федерального закона, предметом правового регулирования которого является спортивная подготовка, была поддержана Правительством Российской Федерации: 18 февраля 2008 г. Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности была утверждена концепция соответствующего законопроекта. Исследования возможных путей разрешения рассматриваемой проблемы осуществляются в настоящее время по заказу Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. Одновременно Комиссией Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения был подготовлен проект Федерального закона «О спортивной подготовке», внесение которого предполагается от имени Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Рассматриваемый законопроект направлен на комплексное и всеобъемлющее решение вопроса нормативного правового регулирования в области спортивной подготовки: во-первых, предусматривается создание нового вида учреждений отрасли физической культуры и спорта — учреждений спортивной подготовки, в которые будут преобразованы существующие учреждения, в настоящее время фактически осуществляющие подготовку спортсменов; во-вторых, законопроектом регламентируется специфическая деятельность по спортивной подготовке, в том числе деятельность тренеров как основных субъектов спортивной подготовки; в-третьих, предполагается установление общих требований к организации тренировочного процесса. Также устанавливается, что деятельность в сфере спортивной подготовки подлежит лицензированию, поскольку может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан. Учитывая всеобщее понимание проблемы и необходимость в ее скорейшем решении, дискуссионным на данный момент остается лишь вопрос формы преобразований в системе законодательства, которые необходимы для решения указанной задачи. На первый взгляд видится четыре альтернативы: 1) внесение незначительных, «косметических» изменений и дополнений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; 2) значительная переработка соответствующих частей Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», т. е. наполнение существующей формы принципиально новым содержанием; 3) включение положений, направленных на регулирование отношений в сфере спортивной подготовки, в некий общий акт о физической культуре и спорте — так называемый спортивный кодекс; 4) принятие федерального закона со специальным предметом правового регулирования, который составляют общественные отношения в сфере спортивной подготовки. На самом же деле альтернатив принятию специального федерального закона, на мой взгляд, нет. Если обратиться к рассматриваемому законопроекту, то становится очевидно, что корректная «трансплантация» его положений в базовый Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» затруднительна как минимум с точки зрения юридической техники. Кроме того, предметом правового регулирования указанного Закона являются правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта, в то время как предмет предлагаемого законопроекта значительно глубже и, в частности, затрагивает аспекты гражданского и трудового права. Что касается возможного принятия «спортивного кодекса», то, несмотря на подобную постановку вопроса в отечественной юридической литературе <2>, перспектива появления такого акта в обозримом будущем туманна, в то время как проблема нормативного правового регулирования спортивной подготовки насущна и требует срочного решения. Кроме того, сам выбор формы кодекса и ее адекватность являются дискуссионными <3>. ——————————— <2> См.: Соловьев А. А. Актуальные проблемы спортивного права: Кодификация законодательства о спорте. М., 2008. С. 17 — 25; Соловьев А. А. Концепция проекта Спортивного кодекса Российской Федерации. М., 2009; Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 137. <3> См.: Тихомиров Ю. А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 38 — 42.
Одновременно принятие специального Федерального закона «О спортивной подготовке» параллельно с существующим базовым отраслевым Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» находится в общем русле развития законодательства Российской Федерации и его отраслей. Так, например, наряду с Законом Российской Федерации «Об образовании» действует Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», наряду с Законом Российской Федерации «О безопасности» — Федеральные законы «О пожарной безопасности», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О Федеральной службе безопасности» и др., наряду с Земельным кодексом Российской Федерации — Закон Российской Федерации «О недрах» и Федеральный закон «О землеустройстве», наряду с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» — Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и т. д. При этом сам Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», определяя состав и принципы законодательства о физической культуре и спорте, допускает, если не сказать предусматривает, принятие иных федеральных законов в составе указанного законодательства. Стоит подчеркнуть также, что доводы в пользу разработки проекта специального Федерального закона «О спортивной подготовке» и его концепция, как уже отмечалось, были положительно восприняты Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. В заключение хочу заострить внимание на связанной с вопросом правовой регламентации спортивной подготовки и поэтому уже упомянутой проблеме — необходимости формирования отраслевой системы учреждений физической культуры и спорта. Создаваемые учреждения спортивной подготовки должны стать ядром этой системы. Ситуация, когда в условиях существования системы управления, возглавляемой федеральным министерством, развитой экономической системы физкультурно-спортивная отрасль не имеет своей системы учреждений, видится аномальной. Тем более что фактически отраслевая система учреждений физической культуры и спорта существует — не определен и размыт лишь статус ее элементов, вследствие чего возникают многочисленные проблемы на практике. Убежден, что в указанном вопросе также имеется всеобщее понимание и согласованные действия всех заинтересованных сторон поспособствуют скорейшему следующему шагу в развитии комплексного отраслевого законодательства о физической культуре и спорте — принятию Федерального закона «О спортивной подготовке», что повысит качественный уровень правового регулирования отношений в отрасли и будет соответствовать современному этапу развития и интересам отечественного спорта и физической культуры в целом.
